第12章_连接廊道：北美主要城市绿道网络的实施.ppt

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1、第12章 连接廊道：北美主要城市绿道网络的实施,12.1引言 12.2背景 12.3案例研究 12.3.1查塔努加 12.3.2圣保罗 12.3.3芝加哥 12.3.4波特兰 12.3.5多伦多,12.4案例比较 12.4.1多重目标 12.4.2制度结构 12.5结论,目录,12.1引言,绿道含义 绿道是一个沿着自然或者人造特征物而建的开放的线性空间这些自然或者人造特征物主要指河流、山脊线、铁路、隧道或者公路。通过规划、设计和管理这些特征物，可以整合和保护生态、风景、游憩和文化资源。,本章内容 本研究的一个主要问题就是：绿道项目是如何在北美的城市中实施的？需要注意的是，本研究关注的重点是相连

2、接的绿道网络而不是单个的廊道。 建立整个大都会地区的绿道网络计划，将包括普通大众、政府机构、非政府组织在内的许多实体单位都被纳入到这个计划中。在这种情况下，绿道项目还需要一个完善的机构一个组织方法或者指导实施工作的制度配置方法。,本章研究了一些城市的绿道实施结构，结果表明两个主要的因素尤为关键：基于多样化目标体系的绿道网络的开发和有效的制度结构的制定。,12.2背景,绿道特性 绿道是一种独特的景观。因其固有的线性特征，绿道发展成为了一个由共有和私有土地组成的复杂的镶嵌体系。该体系跨越了地界线、自然地理特征和其他公共设施，超越管辖边界线优势甚至超越州的管辖范围。 相互孤立的地方性法律制度造成各种

3、土地利用政策之间相互竞争、相互矛盾，这些问题在以往的绿道规划过程中都被忽略了。 因此，针对绿道建设的跨境合作势在必行，了解其实现方式也显得极为重要。,生态保护现状 目前，保护工作相对来说仍然局限于地方，而地方的工作只强调保护孤立的保护区，使得区域内的受保护土地成为破碎化的斑块，受到外来物种、边缘效应、与日俱增的人为干扰和侵害的威胁。,政治和社会条件 从生态学角度讲，创建相连的大尺度开放空间是十分必要的，而在政治和社会尺度上实现这种连接却不是绝对的。 到底何种尺度对于公共项目才称得上适宜？一些人指出，区域政府并不是空间问题的有效解决者，虽然有些问题已经被市级政府有效解决，但是如果能够在地方层面得

4、以落实，那么大多数问题将能够得到更好得解决。,目前关注的问题 目前，绿道规划的具体问题已经得到了特别的关注，这些特别关注主要集中在以下几个方面：经济影响、生态利益、概念性的方法和类型、冲突解决、公众意愿满足、使用者看法。,研究趋势 如何把绿道与更广泛的网络连接起来的问题已经越来越多地出现在规划文献中。然而，很少有学者对绿道的实施过程进行研究，原因在于区域绿道系统规划在十几年前才刚刚兴起，而且系统实施过程也只应用于有限的几个案例。,12.3案例研究,研究选择的城市： 查塔努加 圣保罗 芝加哥 波特兰 多伦 选择这些城市的原因： 所有这五个案例都规划了一个又线性开放空间组成的网络；包括多种管辖范围

5、和大型景观单元；关注多重功能和目标；代表了目前正在实施的项目；有着为人称道的较为成功的绿道建设案例；五个研究规划都是在20世纪90年代完成的；五个廊道都是围绕自然水体而创建；研究范围和尺度和变化非常大。,图12.1 表12.1,12.3.1查塔努加,这个城市在1989年成立了绿道咨询委员会，以发展全市范围的系统策略并实施北奇克莫加河湾绿道计划。 绿道咨询委员会、城市和规划委员会要求国家公园局的河流、游径和保护援助计划负责协助绿道开发战略的实施。,田纳西河谷东南部的绿道项目的计划在1995年完成，明确了30条分布于田纳西州和佐治亚州8个县区的廊道。 20世纪90年代初，通过各县的共同努力，9条廊

6、道已经排出优先次序，其中五条已经开始动工。 每条廊道都拥有由市民和非营利机构组成的支持组织。公共土地托管委作为大城市的协调者起着监管作用。托管委下设查塔努加绿道工作组，其为5个合作组织的代表，负责监督各组的工作，并提出有关资金利用的建议。 此外，财政问题由指定的官员掌控。,查塔努加绿道网络的轴心是田纳西河流公园。绿道沿着田纳西河流两岸而建，长达16km。在规划过程中，召开了数百次的公共会议，核心问题在于如何满足公共对跨越田纳西河日渐增长的需求。 一个私有的非营利性组织负责土地征用和实施田纳西河公园总体规划。它通过获取私有基金以启动河道公园计划，而资金则是为这一锈蚀地带的城市重新注入活力的重要因

7、素。 查塔努加市长通过授权以推动项目顺利展开，对实施工作表示完全的支持。市民的支持一试必不可少的。 另外，查塔努加市的一个慈善组织也为此工程提供了很大的支持。,图12.2,12.3.2圣保罗,明尼阿波利斯和圣保罗的大都市委员会于1967年建立，它负责对覆盖7个县区内140个辖区内的发展工作进行协调。大都市委员会和各县曾经一起开发了一个区域开放空间系统。该系统包括18210hm2的公园用地和128km的公共游径。图12.3绘制了1991年由会议规划的连接7个县的游径，然而，直到20世纪90年代末，大都市委员会仍没有能够做好区域性绿道项目的协调工作。同时，双子城的人口没增加10%，城市用地就会扩张

8、25%。另外，预计，双子城的人口在未来的20年内将增加650000人。,图12.3,最近，明尼苏达自然资源部门的都市绿道项目正在进行一个项目合作，以规划一条贯穿明尼阿波利斯和圣保罗地区的绿道。这个项目始于1997年，包括了自然区域、开放空间和绿道。这一新项目采用了一个“自下而上”的方法，从地方政府开始实施绿道连续工程，并对建设提供技术支持、规划、贷款和保护基金。,尽管关于这一区域性绿道的远景刚刚形成，但是绿道在双子城地区已经开始有规划的实施。超过500000美元的贷款和资金已提供给实施机构。绿道将建在城市和县范围内。有时也起着连接不同辖区的作用。在这个大都市地区，强烈的公共优先意识已经发展了几

9、十年，远超过个人意识即使个人意识拥有较为广泛的前景并主宰着许多项目。例如，位于明尼阿波利斯市西部的亨内平县。亨内平县社区工程是一个逐步推进的项目，它由县的公园与公共事务委员会开发，将基础设施、交通和整体系统都统一在一个规划远景之中。通过对已有实施系统的改进，该项目协调了县内各个社区在基础实施、公共工程、公园和和自然系统上的投资。项目目的之一是要通过绿道的各种连接方式将社区连接起来，从而加强社区之间的联系。,12.3.3芝加哥,1970-1990年，伊利诺伊州的芝加哥等大都市地区的人口只增长了4%，但是用于住房和商业开发的土地利用率却分别增长了45%和74%。预计截止到2020年，芝加哥周边县区

10、的人口数量将增长70%-100%。,根据这种快速蔓延的发展方式，伊利诺伊东北部规划委员会制定了伊利诺伊州东北部地区绿道计划；一个地区性非盈利组织制定了开放土地计划。这是美国第一个大尺度的大都市绿道规划，它完成于芝加哥地区政府权力相对分散的时期。,这个规划的主要目标之一是弥补已存在的绿道廊道之间的间隙。这是个复杂的项目，涉及260个地方辖区和150多个公园区和森林保护区。尽管规划活动是在区域层面上进行的，参与者包括来自6个县的专家，但是仍没有一个中心机构来进行绿道规划的具体实施工作。规划从伊利诺伊州管理基金获得了主要的资金支持。具体执行工作则有各个地方权力机构进行。伊利诺伊东北部规划委员会和开放

11、土地项目小组被看作是这个项目的有力促进者。,图12.4,为了实施区域规划和确保绿道持续、积极地得到发展，开放土地项目每年都从战略角度提出一些新的绿道项目，例如，盐溪绿道，盐溪绿道是一条穿过35个管辖地区的链接廊道，现正处于逐步修建过程中。这个项目的协调工作量很大，因为它包括了来自森林保护区、公园区、和库克县的地产。这个区域绿道计划也列入了伊利诺伊州交通改进指导方针之中，这一指导方针是前期成功实施的保证。,尽管有这些成功的案例作为经验，但是由于缺乏地区性的实施体质，实施工作仍然面临许多挑战。虽然在绿道规划中，有一张绿道优先列表，但是很多被列在其中的绿道在实施过程中都面临着问题。同时，还有一些非必

12、要的绿道项目也在建设之中。在像芝加哥这样的大而多元化的城市汇中，这种递增性和非线性的发展进程是不可避免的。,不过，还有一点值得注意的是，尽管规划之在一个大区域水平上进行的，但实施工作却落实在地方层面，而非区域层面。1994年的州级绿道报告中显示，六个县和芝加哥市已经实施了部分1992年的规划。这说明在过去的十年里芝加哥市的远景目标保持着较好的生命力。1997年新的规划将计划中的绿道网络规模扩大了3倍，游径数量扩大了2倍。此规划包括了一个分离的水域游径系统，并中点阐述了实施行动计划。另外一些重要的参与者是国家公园局和芝加哥河之友协会，它们联合起来共同发展了一个直芝加哥河流改进计划。1992年，芝

13、加哥河之友协会针对河流利用和人们对河流感知度进行了研究。这一研究提供了有关河岸附近的居民不合理进入河流问题的重要信息。在优先顺序上，作为绿道资源的芝加哥河流稍落后于此项目。,12.3.4波特兰,波特兰在过去的几十年里面临着人口增长和土地保护之间的竞争压力。两届州政府都是早期绿道理念的推动者，波特兰的成功就要归功于这些推动者的先见之明。1967年，早在许多绿道计划尚未开展之际，威拉米特河廊道就被宣布作为绿道。最近，波特兰区域政府正在努力寻求如何在整个区域内对开放空间、自然区域、栖息地和游憩区等加以保护和识别。,1995年通过的债权措施为这些工程提供了资金。波特兰大都市绿色空间总体规划是一个在国家

14、层面进行合作规划的模型，它包含了该市所在州和华盛顿州的50多个政府机构、保护组织、公司、联谊会和相关公民。这些规划组织分别由解决绿道计划面临的技术、政治和社区问题的三个分支部门组成。最后的总体规划是这三个小组通力合作的结果。,结果，从1990年起，政府管辖范围内的24个城市中的22个以及所有的县（4个）都通过了决议，支持大都市绿色空间总体规划。波特兰区域政府是项目的规划协调者和关键实施者。它在区域层面上，有权购买土地和执行发展管理措施。同时，波特兰区域政府也与地方辖区进行广泛的合作，该政府目标是：（1）协调政府和群众组织的工作以共同创造一个区域性的开放空间系统；（2）协商公众准入协议；（3）占

15、有并利用一些可获得的土地。对于6个目标廊道组成的区域游径和绿道系统，波特兰区域政府从规划、资助、征地、设计、开发、建设、运行和维护等方面进行了协调。自从通过了1995年债券措施以来，大约有2400hm的土地被征用，其中包括了12个区域性自然地区和6条绿色廊道。,图12.5,12.3.5多伦多,滨水区重建信托基金机构（WRT）是多伦多、安大略地区关于绿道的主要协调机构。WRT因1992年通过立法建立，并于1999年成为了一个私有的非营利组织。这个组织的前身是多伦多未来滨水区皇家委员会；它在20世纪80年代后期就开始进行研究，提议在10360km的区域大多伦多生物圈内建设绿道。尽管WRT没有权力制

16、定政策，但它可以拥有土地。他的使命是关注土地和水域，支持实施土地利用计划的各流域组织。作为一个推动促进者，WRT把各组织联系在一起并与它们达成一致的滨水区发展目标，共同进行资金使用的评估并制定进程报告，进而有效地推动保护合作和滨水区的利用工作，重点区域主要是整个北岸的安大略湖滨地区。此外，WRT也参与了内陆绿道的合作项目。,与波特兰案例一样，强有力的领导在多伦多至关重要。多伦多前任市长后来成为联邦的政治家，是为理想主义领导者。这位市长对整个项目的领导能力和热情，热别是对生态系统和可进入性的强调，对项目的成功有着至关重要的影响。,多伦多绿道系统的规划工作在区域层面上进行，但实施工作则授权地方政府

17、。多伦多以及相关地区的保护机构在多伦多境内的九个流域内进行规划和保护，该机构是开发沿河流廊道的内陆绿道的关键参与者。安大略湖绿道网络就是以安大略湖绿道战略（LOGS）为基础，由一个60人组成的委员会经过共同合作努力而完成的。由于绿道的实施不能仅凭一方之力，所以LOGS为绿道的实施设置了概念性框架。而且，每一机构、市政当局和社区组织都会明确自己的责任和义务，这样就保证了它们都将为战略远景和目标作出积极的贡献。,WRT与不同地区的绿道咨询委员会合作，制定进度表、排定优先次序并确定最后期限。联邦和省级机构、保护组织以及市政当局都努力把LOGS纳入它们的规划、规定和其他活动之中。学术界也协助研究和监督

18、工作。LOGS实施建立在一下机制之上： （1）规划和管理机制，包括环境影响评估、滨水区立法、流域战略与计划、辅助行动计划和综合滨水岸线管理计划； （2）管理方法，包括公共土地管理办法、公共部门土地征用管理办法、土地所有者合同； （3）基金筹措方法，包括政府提供补助金、吸引私人向滨水项目投资。 此计划概述了一个涵盖两个区域级别的实施方案，此方案以沿着每个社区内的主要地理特征物和连接局域通道的绿道干线为基础。,图12.6,12.4案例比较,绿道实施的困难 一个典型的美国大城市区域包括85个政府部门。在这样一个复杂的行政结构中，添加一个受保护的开放空间格局是项艰巨的任务。组织工程开展的一系列障碍包括

19、：顺从性、协调性的文化；政治和官僚局势对于变化和不确定性的恐惧；缺乏城市可持续发展的观点；社会和生态等方面知识的匮乏。包含以上内容的更多挑战在这5个案例中都有不同程度的描述。案例研究结果表明至少有两个主要因素尤为关键：开发基于多样化目标体系的绿道网络；制定一个有效的制度结构。,12.4.1多重目标,多重目标 这些案例说明，成功的绿道项目需要多重目标的激励，特别是那些与传统公园和游憩区有着差异的目标。表12.2对各案例中的绿道目标进行了整理和对比。最普遍的目标有游憩、保护和改善邻里关系。其他重要目标有：环境教育、非机动车运输和水体质量保护。从一开始，经济发展和发展管理问题就不是绿道规划的主要策动

20、力。然而，有时，它们也是次级影响因素，往往与实施联系在一起。类似的，风景质量和历史保护很少被作为目标提出，但是有时它们却是绿道发展的长期目标。,表12.2,12.4.2制度结构,制度结构 在本章的案例中，每个案例都有其发展的历史、体制和目标。每一个城市的多利益主体和管理机构都不同。一般来说，绿道规划的发起者并不是绿道建设的实施者。为了实施大规模复杂的项目，一系列的参与者都不可避免地要被牵扯进来，这对于绿道的后续工作也很有必要。这种联盟和合作的关系也许是实现绿道建设最强有力的因素。针对不同的研究来说，城市具有各种各样的合作者。有些合作者仅仅对项目的某一部分感兴趣并积极地参与其中，而有的合作者却广

21、泛地参与到整个项目的进程之中。,5个案例中的3个都涉及了国家公园局河流、游径和保护协作项目。作为推动者、联系者和经纪人，这些组织的影响至关重要。 州政府也常常以规划者或者基金提供者的方式参与到绿道项目的开发之中。 在几乎所有的案例中，自然资源部和交通部的作用都不可小视。 地区政府也是典型的参与者，尽管他们很少具有参与实施的权力。,私营部门在绿道项目中的作用越来越大。非营利组织、基金会和公司之间的合作有助于社区改进、环境保护和开放空间规划等工作。私营部门是资金的来源，非营利组织在所有研究案例中都是重要的参与者。政府可以通过与私有部门的合作，担当多种角色。,如图12.7所示，地方和区域机构都是绿道

22、的重要实施者。但是这些机构是如何组织起来的？这里，有三种模型可以解释它们的关系，它们在控制水平、权力机构和范围方面都有所不同。,在第一个模型中，区域性实体对项目的实施具有重要的控制权，它对于多种辖区来讲就像一个巨伞组织。波特兰是一个很有说服力的例子：它所选择的波特兰地区政府委员会主要通过土地征用所有权实施绿道项目。 优点：区域的大远景可以通过协调各个地理区域而得出；强有力的集权领导可以有效整合多个组织的力量来完成土地征用和开发；更多的工作还可以通过获取来自更为广泛的地理区域上的资金基础来完成。这种方法允许更多先进的辖区超过落后的辖区。 缺点：当实施绿道项目不再是每一个地方管辖区优先要解决的问题

23、时，这种协调可能面临破产。另外，那些采用自上而下体制的地区，还可能会缺乏基础支持和公众参与。,第二个模型是利用具有中等控制力的区域机构向地方管辖区授权。授权过程贯穿规划工作的开始阶段，双方合作实施计划，按照模型协调各个管辖地区的工作。与模型一不同的是，无论是区域的协调者还是地方的管辖机构对资金都没有控制权。有三个案例可以例证这个模型：查塔努加、芝加哥和多伦多都有赖于区域组织进行协调，当然，协作的方式有所不同。 优点：地方层面的权力得到加强，领导权掌握在地方权力之中，这在一定程度上促进了各地方管辖区之间的合作。同时，地方机构可以优先从州或者联邦政府那里得到项目基金。 缺点：在地方管辖区之间的协作

24、属于选择性的协作；由于责任分摊，实施进程可能会有所减慢。,最后一个模型中，地区从属机构扮演辅助角色，帮助相对强大的地方辖区实施单独片区的绿道系统工作。圣保罗就是一个例子。 优点：基础力量得以集中，而项目可以在管理层面上经历足够长的时间完成，这就为私营组织提出计划提供了足够的空间。 缺点：缺乏区域性的协作领导使得规划整体缺乏一个共同的目标，使得区域连接更加难以实现。另外，这也不利于充分利用资金，并以整体的视角来为绿道网络服务。,图12.7,12.5结论,绿道实施工作既不是单一的，也不是线性的。这个过程可能既没有一个明显的开始阶段也没有一个绝对的结束阶段。其工作就是要发现并解决在不同决策层上不断产

25、生的一系列问题。 在这些案例研究中，各个项目的实施组织在指导各个发展阶段中分别具有不同的作用。集权体制和非集权体制都有各自的优缺点。波特兰提供了集权式的体制范例，并取得实质性成效；而双子城的低集权体制也取得了显著的成效。,尽管政府在绿道发展过程中的作用很重要尤其是在资金提供方面，但是政府也有其局限性。即使没有建立新型的政府机构，一些代理机构以及非政府组织也能够承担起绿道的费用。 除了政府角色、规模和过程，其他因素也可以用以预测大都市地区的开放空间保护状况。现在还没有一种简单方法用以理解区域土地保护实践工作。许多相互关联的因素影响着开放空间保护的变化，这些因素包括：财富、环境态度、行政能力、居民对土地的依附性和社会资本。即使大都市绿道计划几经完成，政府领导也参与其中，实施工作也正在进行，但是仍然会有一些因素减弱实施工作的预期效果。,此研究描述了一些绿道实施的工作模型，但是，也留下了许多悬而未决的问题，如：对于芝加哥、查塔努加、多伦多、波特兰和圣保罗，它们的绿道远景是否会持续下去？每个城市的绿道网络是否能够稳步前进直至实施？谁会参与其中？绿道的实施在生态、社会和经济等综合方面，怎样影响社区？其他北美城市会怎样解读绿道的连接类型，它们又会提出哪些新类型？所以，有必要向这些大都市地区学习，因为它们都是绿道网络实施的先驱者，可以提供更多的有用经验。,