第一讲公共政策基础问题.ppt

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1、公共政策制定与分析,公共管理学院 徐力 ,参考书目,张金马主编.公共政策分析：概念过程方法.北京：人民出版社.2004.3 张国庆主编.公共政策分析.上海：复旦大学出版社.2004.11 陈振明.政策科学.北京：中国人民大学出版社.2003.9 卡尔帕顿,大卫沙维奇.政策分析和规划的初步方法.北京：华夏出版社.2001.7 威廉N邓恩.公共政策分析导论.北京：中国人民大学出版社.2002.6,参考书目,美托马斯R戴伊.自上而下的政策制定.北京：中国人民大学出版社.2002.8 ThomasRdye.understanding public policy.prentice hall .1972

2、James P. Lester, Joseph Stewart. Jr Public Policy: An Evolutionary Approach(Second Edition). 2000,专题一 公共政策的基础性问题,为什么关注公共政策 什么是公共政策 当代公共政策的特征 影响公共政策的主要因素 公共政策工具研究的相关问题,1. 为什么关注公共政策,政府的重要性 在全球范围内，国家与政府的作用越来越强大，这是一个不争的事实。今天各国政府对经济各领域和个人生活的影响程度和深度比以往都有一个巨大的、不可同日而语的变化。,1. 为什么关注公共政策,政府的重要性 “在世界各地，政府正成为人们注

3、目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”(世界银行1997年世界发展报告变革世界中的政府) 政治学学者塞缪尔亨廷顿指出：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于他们政府的有效程度。”（变化社会中的政治秩序，p1）,1. 为什么关注公共政策,政府能力 “为了使人类的福利增加，政府能力必须增加，政府能力是指有效地采取并促进集体性行动的能力。”（精明强干与有效性的区别：精明强干是指有效地实施并推动集体行动的能力；有效性是指利用这些能力以满足社会对这些物品需求的结果）（1997年世界发

4、展报告变革世界中的政府）,1. 为什么关注公共政策,政府能力与公共政策能力 托马斯戴伊认为，“现代政府的宏观公共行政能力可以理解为政府正确地制定公共政策和有效地执行公共政策的能力 时代的背景,1. 为什么关注公共政策？,公共政策决定着 各种资产或财富（如土地）的获得 通过市场从不同的资本中获得利益 私人资本的投资环境 在多大的程度上能够参与决策过程 个人和公民社会的权利 安全与秩序,2. 什么是公共政策,拉斯韦尔（Lasswell) ：公共政策是有价值、有目标、有策略的大型计划（a projected program of goals, values, and practices ） 戴维伊斯

5、顿(D.Easton)：公共政策就是对价值做权威性的分配。(authoritative allocation of values),2. 什么是公共政策,伍德罗威尔逊（woodrow wilson）：公共政策是由政治家及具有立法权者指定的而由行政人员执行的法律和法规（Public policy is for legislators to make and for the administrators to implement ） 托马斯戴伊（Thomas.R.Dye) ：公共政策就是政府作为或不作为的行为（ “public policy is anything that govt. choos

6、es to do or not to do.” ）,2. 什么是公共政策,詹姆斯安德森：政策是一个有目的的活动过程，是由一个或一批行为者，为了处理某一问题或有关事务而采取的活动（ “policy is a relatively stable, purposive course of action followed by an actor, or set of actors in dealing with a problem or matter of concern. Public policies are those developed by governmental bodies and o

7、fficials.”,2. 什么是公共政策,威廉詹金斯：某个政治行为者（决策者）或一群决策者作出的、关于目标选择和如何达到目标的一系列相互关联的决定。这些决定原则上必须在这些行为者许可的权力范围之内。（ “a set of interrelated decisions taken by a political actor or group of actors concerning the selection of goals and the means of achieving them within a specified situation where those decisions sh

8、ould, in principle, be within the power of those actors to achieve” ),2. 什么是公共政策,罗伯特艾斯顿(Robert Eyestone) ：公共政策就是政府与环境之间的关系，P=f(G,E) (the relationship of a government unit to its environment) 伍启元：公共政策就是政府对公、私行为的引导,2. 什么是公共政策,理解 从构成要素看 从表现形态看 从功能看 从过程来看,3.公共政策的当代特征,公共政策的共有特征 当代公共政策的特征,4. 影响公共政策的因素：制度,

9、制度为行为规则。（经济学家舒尔茨，1968）（包括管束结婚与离婚的社会行为规则，支配政治权力的配置与使用的政治规则，还包括管束资源配置与收入分配等经济行为的经济规则） 制度可以界定为工作规则的组合，它通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策，应该允许或限制何种行动，以及如何根据个人的行动给予回报。（美 爱莉诺奥斯特罗姆）,4. 影响公共政策的因素：制度-政治制度,政治制度通常指“由一个或一群被公认拥有权力的人，通过明确的规则和通过决策过程制定的、用来规范集合起来的个体成员及其行为的正式安排”(Levi 1990),4.影响公共政策的因素：制度-政治制度,政治制度：政府结构；议会制度；政党制度；选

10、举制度；司法制度；公务员制度等。 制度中的权力安排所体现的权力关系决定了在政策过程中：谁是合法的行为主体？行为主体的数量多少？行为主体的参与政策过程的方式、资源及动力特性？立法、行政、官僚,4. 影响公共政策的因素：制度-经济制度,“撇开专横残暴的政府与主张自由的政府之间的区别不说，一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度。无论亚当斯密，还是卡尔马克思都懂得这一点。所以，政府与市场的关系既是政治学又是经济学的核心问题，它对计划制度和市场制度来说同样重要。”（查尔斯林德布洛姆，政治与市场：世界的政治经济制度序言）,4. 影响公共政策的因素：制度-经济制度,参阅理解市场

11、经济挪威A.J.伊萨克森等，商务印书馆；社会主义向何处去，美约瑟夫E斯蒂格利茨，吉林人民出版社,4. 影响公共政策的因素：制度-经济制度,4. 影响公共政策的因素：制度-经济制度,市场经济制度 “我们可以把市场定义为一套制度。其中大量的特种的商品交换有规律地发生，并且在某种制度上受到那些制度的促成和构造 简而言之，市场就是组织化、制度化的交换。（G.W.霍奇逊：新制度经济学宣言，第208页）” 承认私有、鼓励流通、尊重契约、保障个人的多方面自由（竞争、市场、分权） 自由放任政策、有限度地干预,4. 影响公共政策的因素：制度-经济制度,需要思考的问题 理论问题：政府与市场的关系（政府干预的前提是

12、什么？政府干预的范围是什么？政府干预的界限是什么？）（何时干预？为何干预？如何干预？干预多少？）（政府过去起了什么作用？应该起到什么作用？实际上会起什么作用？） 实践问题：我国的政府与市场的关系演变以及对公共政策的影响是什么？,4. 影响公共政策的因素：制度-经济制度,我国的发展道路 计划-“计划市场”-“市场计划”-市场 参考文献 卫兴华，“改革以来中国特色社会主义经济理论发展的几个问题”，学术月刊，2008年9月号 美斯蒂格利茨，政府为什么干预经济，中国物资出版社，1998年1月,4. 影响公共政策的因素：政治文化,政治文化“是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情 是由本民族的

13、历史和现在社会、经济、政治活动进程所形成”（阿尔蒙德比较政治学p29） 体系文化：政治权威的合法性 过程文化：对政治过程的一整套倾向（个人对于自己在政治活动中影响力的看法以及对于自己同其他活动者之间关系的看法） 政策文化：对公共政策的倾向模式（核心是对美好社会的想象）,4. 影响公共政策的因素：政治文化,政策文化的影响是更直接的 要求及支持 政策决策（民意的约束） 政策执行,4. 影响公共政策的因素：利益集团,起源于美国并发展为美国政治科学领域的主要理论的集团理论或多元主义理论 人物 詹姆斯麦迪逊（联邦党人文集） 阿瑟本特利（Arthur Bentley 1908） 戴维杜鲁门（David T

14、ruman 1951） 罗伯特达尔（Robert Dalh 1956，1961）,4. 影响公共政策的因素：利益集团,社会本身就是由组成社会的各种集团的复合体。（本特利） 数量众多且形态自由：行业性的、地域性的、血缘性的、裙带性的 会员资格具有交叉性，缺乏具有代表性的垄断。相同的个人为了追求不同的利益，从而隶属于不同集团。会员资格重叠被当作调解和推进集团合作的关键机制。 同一利益可以被多个集团所代言。,4. 影响公共政策的因素：利益集团,其影响方式 其资源 其动力 公共政策是致力于推动其成员的集体利益的群体之间竞争和合作的结果。,4. 影响公共政策的因素：利益集团,批评 “集团会在必要时采取行

15、动以增进它们共同目标或集团目标”，这是集团理论的思想基础。奥尔森认为“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。” 集团行动的逻辑，p2 沈阳房地产不降价联盟,4. 影响公共政策的因素：学者、研究人员,学者、研究人员、咨询人员等对公共政策的影响表现在对问题的认知以及解决问题的方案的提供上。 影响方式（浙江省） 其资源 其动力,4. 影响公共政策的因素：新闻媒体,关于新闻媒体对公共政策的影响的三种观点 大众传媒是一面镜子 大众传媒是守门人：奥巴马 事实的建构:美新闻评论家沃尔特李普

16、曼） 政府,4. 影响公共政策的因素：公民,参考文献 “公共政策和公民权”.马克兰迪（Marc Landy）新公共政策民主制度下的公共政策.【美】海伦英格兰姆等.上海交通大学出版社.2005,4. 影响公共政策的因素：公民,公民 臣民、庶民、平民、子民、百姓 人民（集合概念，与敌人相对应，是政治、历史的范畴，在不同的国家和各个国家的不同历史时期有不同内容） 民族：自人们在历史上形成的一个有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共同文化上的共同心理素质的稳定的共同体 国民（具有本国国籍的人）；现代宪法史上“国民”与“公民”很少区分；“国名”通常又指“公民”,4. 影响公共政策的因素：公民,公

17、民 公民是反映国家成员与国家之间法律关系的法律用语，是指具有某国国际并享受宪法和法律规定的权利及承担相应义务的个体 ；是享有参与国家公共事务的政治权利的国民,4. 影响公共政策的因素：公民,公民的地位与角色 民主理论：公民主体地位，主权在民，公民参与。“所有人” 现代制度转向：“协商民主”（deliberative democracy），强调公民集体决策和参与协商的能力、权利和机会。“充分知情的民主”、“充分表达的民主” 实践层面：“公众充权”（empowerment of public)，强调公民的行动能力。 公民是“行为者”或“权利人”：公民权的分析,4. 影响公共政策的因素：公民,“在一

18、定程度上，公民权早已成为政策制定者和政策分析家们关注的一个焦点问题，同时，他们一直强调的是公民应该享受的哪些权利以及政策应该怎样使得公民们能够十分充分地享受并行使他们的这些权利。”新公共政策民主制度下的公共政策.【美】海伦英格兰姆等.上海交通大学出版社.2005 p18,4. 影响公共政策的因素：公民,什么是公民权 一国公民在法律上所具有的一种能力或资格，是国家规定的本国公民在国家和社会中所处地位的法律表现 公民基本权利（civil rights），政治权利（political rights）与社会权利(social rights),4. 影响公共政策的因素：公民,公民权的看法：一种权利；一种

19、义务和责任 在政策过程中公民享有哪些权利以及政策制定过程应该怎样使得公民们能够十分地享受并行使他们的这些权利？（公民诉讼 2） 政策对公共生活的素质和公民特性的影响？ 政策在自我管理的过程中对公民进行接触、启发和授权。政策对于政治动员和参与会产生一种十分重要而且独立的影响。,4. 影响公共政策的因素：环境,公共政策行动的要求产生于公共政策环境，并从公共政策环境传到公共政策系统。（安德森）（戴维伊斯顿） 国内环境 国际环境,5. 公共政策工具的相关论题,参考文献 【美】B盖伊彼得斯等编.公共政策工具.中国人民出版社.2007.1 陈振明.政策科学公共政策分析导论.中国人民大学出版社.2003.9

20、,5. 公共政策工具：缘起,政策研究一开始就伴随着政策工具的研究 “它可以被看作是不同社会科学学科所采取的一个方向。” 经济学 政治学 法学,5. 公共政策工具：缘起,荷兰的吉尔霍德委员会得出结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失败的重要原因。因此，解决政策失败问题的关键在于建立和发展一门政策工具理论并将其付诸实践,5. 公共政策工具：主要研究主题,政策工具及其本质特征 政策工具的类型 政策工具的范围 政策工具运行机制，即政策工具所需机制和条件 政策工具选择的影响因素 政策工具的评价即优缺点分析,5. 公共政策工具：界定,“工具是行动者采用或者在潜在意义上可能采用来实现一个或者更多目标的任

21、何东西”（霍格威尔夫，Hoogerwerf，1989） “政策工具是政府可以用来实现某种政治目标的手段”K.B.伍德西德,5. 公共政策工具：界定,“致力于影响和治理社会过程的具有现实特征的一系列政策活动”（林格林） “政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制”。（张成福） 人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式。（陈振明，p170）,5. 公共政策工具：分类,美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆将政策工具分为规制性工具和非规制性工具两类 著名政策分析家狄龙(Van der Doelen)将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类,5. 公共政策工具：分类,胡德

22、政府工具中，根据政府所使用的资源将政策工具分为四类： 组织为本的工具（0rganization-based instruments） 权威为本的工具（Authoritybased instruments） 财政为本的(Treasurebased instruments) 信息为本的工具(Information-based instruments),5. 公共政策工具：分类,陈振明 市场化工具 工商管理技术 社会化手段,5. 公共政策工具：选择标准,丁伯根原理（荷兰经济学院教授） 为了同时达到多个政策目标，至少必须有同目标数量相同的政策工具。 含义：要把多种政策工具配合起来达到多种政策目标，所要

23、实现的目标越多，所使用的政策工具也就应该越多。 蒙代尔原理（加拿大经济学家） 每一种政策工具应当用于其能产生最大的有利影响的市场或经济环境，其对另一市场或经济环境所必然产生的不利副作用，可用性质相反的另一种政策工具加以抵消。 含义：政策配合。,5. 公共政策工具：选择标准,政策目标 政策工具的特征 环境因素 资源限制 政治因素 以往工具选择的成败,5. 公共政策工具：选择标准,需要考虑的问题 工具是否有助于解决问题，符合经济上的成本与效益，是否符合技术理性、法律理性、社会理性？是否有助于保护和保障公民的基本权利？是否充分考虑了民意？是否有助于维护和提升社会大多数人的利益？是否有助于保护弱势群体的利益，维护社会的正义？是否符合宪法和法律，经得起法律的考验？是否符合社会的伦理和道德？是否符合科学知识的考验？选择过程是否经过民主的正当程序？是否有长期利益的考虑从而避免短,