第一章行政与行政学2011.ppt

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1、第一章 行政与行政学 本章主要参考文献 古德诺：政治与行政，王元译，华夏出版社，1987年版。 威尔逊：行政学之研究，李方译，载国外政治学1987年第6期。 丹尼尔雷恩：管理思想的演变，李柱流等译，中国社会科学出版社，1997年版。 方贻岩： 西方行政思想史，厦门大学出版社，1993年版。 彭和平等：国外公共行政理论精选，中共中央党校出版社，1997 年版。 丁煌：西方行政学说史，武汉大学出版社，2004年版。 丁煌：西方公共行政管理理论精要，中国人民大学出版社，2005年版。 谭功荣：西方公共行政学思想与流派，北京大学出版社，2008年版。,第一节 行政管理与行政管理学 一、行政与公共行政管

2、理 1、行政 左传：行其政事，行其政令。 史记周本纪最早采用“行政”一词，指推行政令，执掌政务，对国家政务进行管理。“周公、召公二相行政，号曰共和”。 古希腊学者亚里斯多德就使用过行政一词。 英语中 Administration 源出拉丁文Adminiatrare，意为对事务的治理和执行。,2行政管理 对行政管理的三种理解,1）狭义行政说 。依据：三权分立说。以美国行政学家魏劳毕(也译成魏洛比)为代表，认为行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的活动。代表作：1927公共行政学原理,2）广义行政说。以美国行政学家古德诺为代表。认为行政是指一种与政治相分离的，为了实现国家目的的执行活动

3、。方法和技术。代表作：1900政治与行政 。 3）最广义行政说。最广义的行政就是指国家所有机关(包括立法、司法、行政各系统所属部门)和所有企事业单位的行政事务的管理。 西蒙认为，行政是“若干人为达到共同目的所做的合作的集体行动”。代表作：公共行政。 怀特：行政乃是为完成某种目的时对许多人所作的指挥、协调和控制。,马克思主义认为： 行政是国家的组织活动。 行政是国家的一项职能。 国家必须通过行政组织才能履行其行政职能。 行政是相对于国家的立法机关而言的。 （公共） 行政（管理）是国家行政机关依据法律，运用国家权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家事务和社会事务以及政府机关内部事务所进

4、行的组织和管理活动。,3、行政管理的特点 行政管理（Administration）与一般管理活动（Management）的区别或者说其根本特点就在于，它与政府或行政机关的活动相联系，具有“公共性”。而这一属性也派生出行政管理活动的其他诸多特点。,（1）行政管理的权力基础是公共权力，使行政管理具有很强的政治性、权威性和强制性。 （2）行政管理的基本职能是管理社会公共事务,对象涉及整个社会公共事务的管理问题，使行政管理具有明显的社会性、广泛性。 （3）行政管理的宗旨是为公共利益服务，使行政管理具有全局性、服务性和非营利性的特点。 （4）行政管理必须承担社会公共责任,使行政管理具有规范性、合法性和合

5、理性的特点。 （5）行政管理必须坚持公开、公平、公正的原则,使行政管理具有社会性和民主性的特点。,二、 行政管理学的研究对象、内容和特点 （一）行政管理学的概念、研究对象和主要内容 行政管理学是关于行政现象和行政行为的比较系统的理论、知识、方法和体系，反映政府管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与形式、制度与过程等内容，研究公共行政管理规律性的学科。 1、定义 行政管理学又称公共行政学、行政学，是一门研究国家行政机关及其工作人员依法管理国家事务、社会公共事务以及政府机关内部事务的客观规律的科学。,2、研究对象 1）行政管理的主体国家权力机关的执

6、行机构：政府组织及其工作人员。 2）行政管理活动的客体包括国家事务、社会公共事务以及政府机关内部事务 。 3）行政管理的基本依据行政权力。 4）行政管理的根本原则依法管理。法制行政。 5）研究的根本目的把握行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化、民主化和现代化。,3、主要研究内容 怀特四范畴说：组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。 古利克七职能说：POSDCRB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。 张金鉴15M说： 目标（Aim）、 计划（Program） 、 人员（Man） 、 经费（Money） 、 物财（Matter） 、 组织（Form） 、 方法（Means） 、 领

7、导（Command） 、 激励（Prompting） 、 沟通（Communicate） 、 士气（Morale） 、 协调（Harmony） 、 及时（Betimes） 、 空间（Room） 、 改进（Improve） 。,主要内容 总论。主要研究行政管理学的产生、发展、特点，行 政环境和行政职能。 主体论。主要研究行政组织体制、行政领导、人事行政等。 过程论。主要有行政决策、行政执行、行政沟通和协调、行政监督等。 保障论。主要研究行政管理要顺利运行并达到预期效果必须提供的一系列保障手段如财务行政、机关行政、行政法制、行政方法、行政文化（道德）等。 目的论。主要研究行政效率的测量，行政效率提

8、高的方法如行政改革（行政发展）等。,行政管理学学科体系 （1）行政管理学原理 （2）行政哲学、中外行政管理史、行政管理思想史 （3）领域行政管理和部门行政管理 A.领域行政：行政生态学、行政组织学、人事行政学、领导科学、决策学、行政伦理学、行政监察学。 B.部门行政：工商、公安、司法、民族、财政、税收、教育、企业行政管理等。 （4）层级行政（管理）学 市政学、乡镇、县级、省级、特区行政学等。 （5）比较行政学、发展行政学等。,（二）行政管理学的特点 （1）政治性和社会性 （2）应用性（实践性）和理论性 （3）内容的丰富性与对象的复杂性 （4）综合性与独立性（理论、范畴、研究范式）（5）权变性和

9、规范性,第二节、行政管理学的历史演变 一、行政管理学在西方的产生和发展 （一）行政管理学产生的社会历史条件 1、随着社会的发展，加强行政管理工作日益迫切；政府职能的扩大和政府本身不能适应形势发展需要的矛盾，要求加强对行政管理问题的研究，探讨行政管理主体和客体活动的规律性。 2、社会化大生产和科学技术的进步，为行政管理学的产生奠定了物质基础。 3、政治学、法学、经济学、心理学等学科，在这一 时期有了比较快的发展，为行政管理学的产生奠定了学科基础。 4、美国的社会政治经济历史等特定条件，使行政管理学作为一门独立的学科最早诞生在美国。,（二）行政管理学在西方产生和发展的历程 阶段划分。 张润书：传统

10、理论时期（1900-1930）X理论时期；行政科学时期（1930-1960）Y理论时期；系统理论时期（1960- ）Z理论时期。 夏书章：形成阶段传统管理时期（19世纪末20世纪20年代）；成长阶段科学管理时期（20世纪20年代以后）；科学化阶段现代化管理时期（20世纪40年代 ） 丁煌： 提出与创立时期（1887-1918）；正统时期（1918-1941）；批评与转变时期（1941-1959）；应用与发展时期（20世纪60年代）；挑战与创新时期（20世纪70年代）；总结与探索时期（20世纪80年代 ） 传统理论发展阶段（20世纪初至30年代） 行为理论发展阶段（20世纪3060年代） 系统理

11、论发展阶段（20世纪6070年代） 多元理论发展阶段（20世纪70年代至今）,1、科学管理时期（20世纪初至30年代） 行政管理学形成时期，因泰勒提出“科学管理”理论亦称为科学管理时期。,L.V.史坦因 威尔逊 弗雷德里克W 泰勒 亨利法约尔 马克斯韦伯,行政学 行政之研究 科学管理原理 工业管理与一般管理 社会组织与经济组织理论,德施坦因：1865年行政学，最早使用“行政学”。,伍德罗威尔逊（Woodrow Wilson） （18561924）， 美国著名教育家、历史学家和政治家，曾任普林斯顿大学教授和校长、新泽西州州长，美国第28届总统，促使美国参加第一次世界大战，并于战后倡议建立国际联盟

12、。卸任后不久即病逝。一生著作甚多，在学术界颇有威望。 威尔逊1887年在政治科学季刊上发表行政学研究一文，主张政治与行政分离，标志着公共行政学的产生,被称为是行政学的鼻祖。,国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中,因此,从结构上说,三权分立学说是不符合实际的,政治和行政的两分法才是正确的; 传统的论证主要集中在政治过程方面,而对如何实施法律则注意不够,所以应当把研究的重点放到行动的政府方面,即放到政府行政管理方面; 要发挥和实现政治的功能, 就必须纯洁政府的组织机构,加强执行,提高行政效率; 一个良好的政府应有两大支柱,即坚强有力的政务官和效能精干的文官。 他认为“行政不

13、是政治问题，而是管理问题”，行政学研究的目标在于发现“首先，政府能够适当地和成功地做些什么。其次，政府如何以尽可能大的效率（efficiency）和最少的资金等成本（cost）来完成之” 。此外,威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。,古德诺（Goodnow, Frank Johnson ） （18591939）， 美国政治学家，教育家。 18831914年开始在哥伦比亚大学任教。 19141929年任约翰霍普金斯大学校长，先后教授行政法、历史和政治学，是美国政治学会的主要创建人，并于1903年成为该学会第一任主席。 1900年参加起草了纽约市宪章。 19111912年任塔夫脱

14、总统的节约与效率委员会委员。 1913年曾到北京任中国政府的法律顾问，于1915年发表共和与君主论，认为共和制度不适合中国，为袁世凯的复辟制造舆论。 著作有政治与行政、比较行政法、美国的市政府、美国行政法原则等。,古德诺 1900年出版政治与行政：对政府的研究，提出“政治-行政两分法”(politics-administration dichotomy)，认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。奠定了行政管理学产生和得以存在的理论基础和研究传统。 否定立法、司法、行政的三分法,而代之以政治与行政的两分法。传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际,因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种

15、,司法只不过是行政的一小部分而已。行政学不研究政治问题,那是政治学的任务,也不使用民主或程序的标准,而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准;为了提高行政效率,最好将政党和政治权力等政治因素排斥在行政之外,而将政府文职官员区分为政务官和事务官,并规定事务官在政治上中立。 “行政中很大一部分是与政治无关的。所以，即使不是全部，也应该在很大程度上把它从政治团体的控制下解放出来。行政之所以与政治不相干，是因为它包括了半科学（semi-scientific）、准司法（quasi-judicial）和准企业或准商业（quasi-business or commercial）的活动这些活动对于真正的国

16、家意志的表达即使有影响也是很小的。为了能最有利于行使行政功能的这一分支部分，必须组织一套完全不受政治影响的政府机构。这套机构的使命是要提倡一个尽可能有效率的行政组织。” “出现政党分肥制可能是由于没能把行政与政治分开” 。,*泰勒（Frederick W.Taylor,1856-1915）,美国古典管理学家，工程师，被称为“科学管理之父” 。 著有科学管理原理（1911）和科学管理（1912）。 认为高效率是雇员和雇主实现共同富裕的基础。而只有用科学化、标准化的管理替代传统的经验管理，才是实现最高工作效率的手段。,科学管理的内容： 1、进行动作分析和研究，确定操作规程和动作规范，完善科学的操作

17、方法，以提高工效。使劳动过程科学化。 2、制定科学的工艺流程，使机器、设备、工艺、工具、材料、工作环境尽量标准化。 3、确定劳动时间和定额，实行计件工资，按劳付酬，超额劳动，超额报酬。报酬与劳动的对应化。 4、对工人进行科学的选择，培训工人使用标准的操作方法。选人、用人的科学化。 5、管理和劳动分离。正确划分工人与管理人员的实际工作,从而形成管理者与工人的经久性合作。劳动分工的专业化。 科学管理的核心问题和所追求的首要目标是提高效率。,*法约尔(Henri Fayol,1841-1925)， 法国古典管理理论学家、工程师,与韦伯、泰罗并称为西方古典管理理论的三位先驱，被尊称为管理过程学派的开山

18、鼻祖、“管理理论之父”。 代表作：工业管理和一般管理（1916）,法约尔提出了管理的五大职能说：计划、组织、指挥、协调和控制。 提出14项管理原则：劳动分工、权力与责任、纪律、统一指挥、个人利益服从整体利益、人员报酬、集中、等级制度、秩序、公平、人员稳定、创新和团队精神。,*马克斯韦伯（Max Weber，18641920），德国著名社会学家，现代最具生命力和影响力的思想家。 （与迪尔凯姆、齐美尔合为社会学的三大“奠基人”之一）。 “现代组织理论之父”。,社会组织与经济组织理论（1922）提出职位和职权的非人格化原则、组织形态的层级化原则、组织运作的法规化原则、工作人员的专业化原则等。这些原则

19、交互作用，共同支撑起以“合法权力”为特征的“官僚制”。,怀特（White，Leonard Dupee）（18911958），美国行政学家，历史学家。行政学奠基人之一。1921年在芝加哥大学获哲学博士学位，后任该校政治学和历史学教授，19401948年任政治系主任。曾任美国文官委员会主席。1926年出版美国第一本行政管理学教科书行政学导论，对行政管理学的主要内容、行政管理的重要性、讲求效率的必要性、进行科学研究的可能性等都作了论述，宣告行政管理学成为一门学科。,魏劳毕（William F. Willoughby）（1867-1960），美国政治学家和行政学家。 1918年，发表联邦州预算改革运动

20、。他将预算看作政府的中心环节，具有控制作用。重点是效率、负责任、行政部门与立法部门权力的平衡，以及建立一个行政部门去监督预算决策。 1927年出版行政学原理一书，对政府的财务、预算和物资管理等进行了研究。第二本行政学教科书。,这一时期的行政管理学在科学管理思想的影响下，借鉴企业经营管理的一些理论和原则，研究了行政目标、行政机构、行政人才的选拔、行政工作程序与方法，以及行政效率等问题，提出政府行政管理的一些理论、原理和原则（制度化、计划化、协调化、科学化、标准化、效率化），力图以此指导行政工作，提高行政效率。,2、行为科学时期（人际关系阶段） （20世纪3060年代）,梅 奥 马斯洛 巴纳德 西

21、 蒙 麦格雷戈,霍桑试验 激励与个性、 人性激励的理论 经理人员的职能 行政行为 企业管理中的人性,主要理论及其代表人物 *霍桑实验（Hawthorne Experiments）学派 梅奥：人不是“经济人”，而是“社会人”，除了物质的需要外，还有更重要的社会需要良好的人际关系。在其他条件不变的情况下，可以通过尊重人格、积极激励来提高效率。,*社会系统学派 巴纳德，1938出版经理人员的职能（行政主管人员的功能，系统地论述了正式组织、非正式组织的特性以及两者之间的关系，强调必须重视发挥组织系统中非正式组织的作用。 主要理论观点和贡献表现在: 正式组织不是单个人的行为,而是人们自觉的、有意识、有目

22、的的一种协作,是有意识加以协调的系统。任何组织都包含三种普遍的要素:协作的意愿、共同的目标、信息沟通。 非正式组织是没有正式结构、不定型的,往往也不能自觉地认识到共同的目的,而是在共同工作中自然形成的一定的态度、习惯和规范。 非正式组织对正式组织起着三种作用:从事正式组织难以或不宜沟通的信息、意见;通过对协作意愿的调节,维持正式组织内部的团结;可以避免正式的控制,维持个人品德、个人自尊和独立选择。 非正式组织的存在和作用,可以增强组织功能和使组织更有效率, 所以行政主管人员要重视并创造条件发挥非正式组织的作用。 权威的来源和实质,不在于权威者或发出命令的人, 而在于被命令者接受不接受。若被命令

23、者不接受,也就不存在这个权威。所以行政主管者应力求使自己的命令被下属所接受或同意。 组织的存在取决于组织成员的贡献与满足之间的平衡。 一个行政领导者要善于协调贡献与满足之间的平衡,不断将组织成员的贡献转换成满足,又利用满足促使组织成员作更多的贡献,这样才能保持组织的活力和发展。,*决策理论学派 赫伯特西蒙（司马贺） 代表作：行政行为(1947年)、管理决策新科学(1960年)。 任何活动都包括决策与执行两个方面，要全面了解和解决行政管理问题必须重视决策。他提出“管理就是决策”的命题，并将管理学、社会学、心理学、运筹学、计算机科学等多种学科的知识运用于决策理论的研究，使行政管理学的研究更显露出跨

24、学科的性质。,(Herbert A Simon）,* 亚伯拉罕马斯洛(Abraham H. Maslow)， 代表作：人类动机的理论（人性激励的理论，1943)、激励与个人(激励与个性，1954)。,自我实现的需要,尊重需要,归属或承认的的需要,安全或保障的需要,生理需要,人的需要是多层次的，从低到高依次为：生理、安全（安全或保障）、归属和爱（归属或承认） 、尊重和自我实现。人们首先必须满足最基本的动机，并且只有在满足低一层次的需要之后才发展出满足高一层次需要的动机，这种过程逐层发展，不可逆转。对人的激励的方法是否得当，直接影响到工作效率和组织效率。,麦克雷戈 代表作：企业管理中的人性(196

25、0)。,从评价人性出发提出Y理论。 传统理论X理论：以“经济人”假设为前提，以人性恶为基础，认为人天生厌恶工作，逃避责任，主张对工人的管理以管束和强制为主。传统的严格监督制裁的管理理论。 Y理论。建立在对人的天性和人的行为动机更为恰当的认识“社会人”的假设基础上，主张以诱导的办法，激发人性，鼓励职工发挥主动性和积极性，是“严格而合理”的管理办法。,在行为科学理论发展阶段，行政观念、行政组织、行政权力、人事行政以及行政管理方式等方面都受到行为科学的影响，克服了传统理论阶段的一些不足： 从只注重组织结构、法令、规章制度及权责分配到同时重视组织中人员意见的沟通、个人需要的满足，非正式组织作用的发挥；

26、 从重视监督制裁到重视激发人的积极性； 从专断领导到民主管理； 从 “重事”到“重人”的转变。 但过分强调人的行为因素，而忽视组织结构、法制的作用，忽视环境的影响等。,3、系统科学时期（20世纪60-70年代） *运用系统论的基本观点和方法研究行政管理活动。 用综合的观点、开放的观点、环境系统的观点、投入产出的观点考察行政管理活动，研究行政管理总体目标的确定和组织实施。 行政组织合理化、行政程序连续化、行政决策科学化、行政分析定量化。 *运筹学、系统工程等工具的应用。,贝塔朗菲 罗森茨韦克 帕森斯 约翰高斯 菲德勒、卡斯特、罗森茨韦克、 威廉大内,一般系统理论 环境系统理论 社会系统理论 生态

27、理论（行政生态学） 权变理论,* Z理论： 威廉大内。“X理论”和“Y理论”各有千秋，但都失之偏颇；人既非绝好也非绝坏，人是人性和兽性的结合体；管理方法应权变，以适应外界环境的变化。,为了深入研究行政主体、行政行为与行政环境的相互关系，20世纪60年代，西方行政学界兴起了一门新学科行政生态学。 J.W.高斯 首先提出行政环境问题并予以研究。1936年，美国社会与公共行政，提出了行政管理与行政环境之间的关系问题。1947年发表政府生态学，强调外部环境因素对行政管理的重要性。 里格斯1957年发表比较公共行政的模式一文。1961年，出版公共行政生态学一书，从而创立了以生态学方法研究行政管理的新的行

28、政理论体系。 影响公共行政最重要的的五个主要因素（行政环境要素）。 1）经济因素：经济机制和生产力水平。 2）社会因素：各种社会组织，以血缘关系为纽带结成的自然团体；以利益关系为纽带结成的人为团体（教会、政党、工会等） 。3）沟通网络：社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量以及通讯和交通的状况。4）符号系统：政治神话（如美国的主权在民、人生而平等、天赋人权神圣不可侵犯等观念）、政治准则（宪法、独立宣言）、政治法典（将政治准则进一步具体化、规范化的各种法律制度）等。5）政治架构 。 借助“结构-功能分析法”和物理学上的“光谱分析”的概念，对不同的社会形态进行分析，提出了与三种社会形态相适

29、应的行政模式：农业社会的行政模式（融合型行政模式），以传统泰国、中国为典型； 工业社会的行政模式-衍射型行政模式，以美国、苏联、英国为典型；棱柱型 行政模式，处于农业社会向工业社会过渡期间， 泰国、菲律宾为典型。,4、多元理论发展时期（20世纪80年代 ）,文森特奥斯特罗姆 爱德华S奎德 詹姆斯布坎南 道格拉斯C诺思,民主制行政理论学派 公共政策系统分析学派 公共选择理论学派 新制度主义学派,发展方向多元； 研究方法多元； 研究内容多元 宪政主义？管理主义？,新公共行政学，亦称新公共行政运动。 起点-1968年美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议。 突破传统的政治行政二分法, 以政府及其官员公共

30、行政管理过程中的价值观和伦理观,作为核心概念和关键性问题。 主要代表人物 弗雷德里克森,其观点主要集中在1980年发表的新公共行政学中。 新公共行政学的理论观点主要集中在以下五个方面: 主张入世的公共行政。传统的公共行政建立于技术理性基础之上，因而约束了公共行政的视野和活力。而新公共行政学提倡重视价值规范的作用，公共行政必须研究与环境相关、与社会相关以及与行政人员相关的问题，应该走出“象牙塔”。 采用后实证主义。传统的公共行政的方法论是实证主义，重视的是经验理论的建构，主张价值中立的公共行政。而新公共行政重视价值在公共行政研究过程中的作用，重视规范判断与反思，强调社会公平。,适应变化动荡的环境

31、。新公共行政学修正了传统公共行政学的那种忽视环境影响的理论观点，主张积极面对动态的社会、政治环境，并在此基础上重新调整公共组织的形态和运作模式，提供行政机构与社会公众“政策对话” 的机会，以解决现实问题。 发展新型的组织形态。传统的官僚组织已无法适应时代的需要，公共行政必须发展新型的组织形态，为此，新公共行政学提出“协和式组织模式” 。 主张以服务对象为中心的途径，不仅强调通过提供产品与服务来满足服务对象的需求，而且还强调为其提供关于产品与服务如何提供、何时提供等方面的发言权，并忠诚于服务对象和计划。,西方的行政改革 以英国前首相撒切尔在1979年上台为其开端,而后波及了其他西方国家。旨在用管

32、理取代行政,用市场或合同取代官僚的公共行政,以缩小公共行政的规模。主要有以下特征: 以输出取代过程为取向。偏离传统的公共行政,将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任。 以市场取代官僚组织。市场的个人雇佣期限和条件比官僚的职业制具有更多的灵活性。 引入私人部门的管理方法,明确组织和个人目标,以便通过表现指标来衡量其成就。 服务外包。政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。同样,政府干预某一领域也不一定意味着要通过官僚来进行。政府功能的减少成为一种趋势。 确立服务标准。把公众视为公共管理机构的客户,向客户作出承诺。 在资源使用中强调节省,以削减直接成本,提高劳动效率,以较少的代价做较多的事情。

33、在公共部门引人更多的竞争性,包括任期合同、公开的投标程序,并使用竞争者作为降低成本和提高标准的关键。,新公共管理向市场和私营部门管理方式的回归，反映其从宪政主义（关注正义、公正）再一次偏向于管理主义（效率、绩效）。 强调四个转变： 主体中心主义客体中心主义 权力中心主义服务中心主义 效率中心主义成本中心主义 个体利益中心主义公共利益中心主义 来自公共选择理论和新制度经济学中关于行政改革的灵感，体现在一些行政改革方案和对策性研究报告之中，未形成系统的理论体系。,新公共管理理论的精髓企业家政府理论。戴维奥斯本和特德盖布勒改革政府:企业精神如何改革着政府中新政府的形象：“企业化政府”,十大特征 起催

34、化作用的政府，掌舵而不是划桨； 社区拥有的政府，授权而不是服务，服务由社区提供； 竞争性的政府，把竞争机制注入到政府服务中去； 有使命感的政府，改变照章办事的组织； 讲究效率的政府，按效果而不是按投入拨款； 受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要； 有事业心的政府，有收益而不是浪费； 有预见的政府，预防而不是治疗； 分权的政府，从等级制到参与和协作； 以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。,二、我国行政管理学的发展 （1）古代中国的行政管理 1)中国古代的行政体制 公元前21世纪开始世袭制中央集权制度。 在中央机构方面 夏朝的六卿 商代的六府 西周的三公和六官 秦汉的三公九

35、卿制 隋唐至宋朝的三省六部制 明朝废除丞相制度，改用内阁制 清朝雍正时变为内阁与军机处双轨制 清末改设内阁总理大臣。,在对地方的管理上 周朝实行分封制 秦始皇统一中国后，实行郡县制 汉武帝时，在郡之上设州 唐太宗时，为加强对全国的控制，在州之上设道 北宋时改道为路 元朝时改为行中书省 明朝为承宣布政使司，习惯上仍称行省，简称省 清沿明制，内地设18个行省，光绪时增加到23省，大体上与今天的省级政府行政区划相当。,2) 中国古代的官吏制度 官吏的选拔制度 夏商周的王族垄断、宗法分封制和世卿世禄制度; 春秋战国的“选贤任能”; 秦汉的察举制和征辟制; 魏晋南北朝的九品中正制; 科举制（始创于隋，成

36、熟于唐，宋代更趋完善，明清则走向僵化和衰落，先后持续了1300多年，是中国封建社会中、后期的主要选官制度） 荫封 捐纳 官吏的考核、监督制度,3）中国古代的行政管理思想 夏商时期,奴隶制国家行政管理思想形成和发展起来,西周时达到了高度发达的水平。 春秋战国时期，奴隶制国家行政管理思想开始向封建行政管理思想转化。 秦代创建了中央集权君主专制大国行政管理体系,发展了法家封建主义行政管理思想,树立了依法行政观念。 西汉以后,以吸收了法、道等各家思想的许多精华而形成的儒家行政管理思想，成为封建国家正统的行政管理思想。此后它不断地发展,成为世界上最丰富、最完备、也是最精炼的封建行政管理思想,对中国封建社

37、会的稳定发展和繁荣昌盛,产生了极大的作用和深远的影响。 特点：（1）强调尊君; （2）主张重民; （3）重视治吏。 近代以来,中国传统封建行政管理思想先后受到了西方资本主义和社会主义行政管理思想的严重冲击。,（2）西方行政管理学在近代中国的引进与实践 1896年，梁启超在论译书一文中提出“我国公卿要学习行政学”的倡议。 国民政府实行立法、司法、行政、考试和监察五院分立制度（孙中山）。 1935年，张金鉴出版我国最早最系统的行政学专著：行政学之理论与实践。 “15M”理论目标(Aim)、规划(Program)、人员(Men)、经费(Money)、物材(Materials)、组织(Machiner

38、y)、方法(Method)、领导（Command）、激励(Motivation)、沟通(Communication)、士气(Morale)、协调(Harmony)、及时(Time)、空间(Room)、改进(Improvement) 工农民主政权的行政组织（价值观；效率；用人；监督；分权；工作方法）。,（3）行政管理学在新中国的恢复和发展 倡导、酝酿和恢复阶段（19781988年） 开拓、发展阶段（19881992年） 提高、深化阶段（1992年至今） 1980年12月，中国政治学会成立。 1982年1月29日，夏书章在人民日报发表把行政学的研究提上日程是时候了，迈开了中国行政管理学繁荣和发展的

39、富有决定意义的第一步。 1984年筹备中国行政管理学会，1988年正式成立。 中国行政管理学在80年代初恢复、重建和以后的发展过程中，日渐形成了三大学派，分别是郭济学派即中国公共行政学派，夏书章学派即中国特色的行政管理学派，欧阳雄飞学派即中国行政管理学“十”字型学派。,欧阳雄飞学派中国行政管理学“十”字型学派 认为借鉴国内外行政科学的历史经验, 根据我国行政管理的实际情况, 我国行政科学的理论体系呈现着“十”字网络型行政管理学体系。即以公共行政管理学为中心点, 具有静态行政管理学和动态行政管理学，纵向行政管理学和横向行政管理学，广义(宏观)行政管理学和狭义( 微观) 行政管理学交织有序、协调开

40、放的网络体系。 “我国至今最全面、最严密、最完整的学科体系”。,学科带头人：彭国甫、苏祖勤、陈祖耀、卢岳华。 “中国行政管理学”是“国学”，而“公共行政学”和“公共管理学”则是引进的西方国家的学说，可以归于“比较行政管理学”的学科序列。 “公共管理”是指公众或管理对象参与管理，它只是一种手段和方式，而不是目的。应当把行政管理学列为国家一级学科，把公共管理降为二级学科。 应当取长补短，发挥优势，营造学术品牌和学派名牌，形成具有中国特色、中国风格、中国气派的行政管理学派; 中国行政学界当前的重要任务就是以马克思主义为指导，系统地总结继承中国长期的行政管理的优良传统，借鉴国外公共行政的合理内涵，运用

41、马克思主义指导我国行政体制改革，建设依法行政、结构合理、功能齐全、协调运转、灵活高效的行政管理体系，塑造和完善各级人民政府为人民服务的形象。,夏书章学派中国特色的行政管理学派 夏书章：中国行政学界的泰斗，主要代表作有:1985年主编的我国首部行政管理学(山西版)。 学科带头人有王乐夫、陈瑞莲、唐代望、刘怡昌、郭小聪、任剑涛等。 由于最早提出、率先垂范“必须研究和创建中国特色社会主义的行政管理学”而被称为“中国特色的行政管理学派”。基本上确立了以追求行政效率为目标，以行政学逻辑为起点，以行政组织、行政职能、行政决策、行政环境、行政监督、人事行政、行政改革与发展等为中心内容的学科框架，明确提出 “

42、我们要建设的是中国特色的社会主义。那么，我国的行政管理和行政管理学便都应当具有中国特色，是不言而喻的”。 基本特征是: 1、加强理论与实际相结合的中国特点的行政管理学研究； 2、坚持以马克思主义为指导; 3、反对照抄照搬西方行政学理论; 4、澄清是非，批判行政管理学研究领域中的资产阶级自由化观点。,郭济学派-也称中国公共行政学派或公共管理学派 学科带头人有郭济、刘熙瑞、汪玉凯、张康之、金太军、钱振明、李乾贵、顾丽梅等。 公共管理学派的基本理念:“崇尚市场力量、市场作用和市场机制”，把政府当作“企业”；把公众、群众当作“顾客”；把政府职能当作“商品”，进入政府职能交易市场，包括权钱交易领域；大力

43、推进政府职能市场化。根据这个“理念”，“政府管理理念”必须“不断转变与创新”。 “为了突出民主，我国行政改革中必须采用公共行政、公共管理的概念，而尽量不用行政、行政管理概念。” 即“尽量不用”中国行政管理学理论，而尽量以西方国家的公共行政学、公共管理学理论，来“主导”我国的行政管理体制改革。 国家行政学院刘熙瑞,欧阳雄飞学派 对郭济学派的批评 人民政府不仅是服务型机关，而且是人民民主专政机关，从来不是什么“公共行政机关” 。西方国家热衷于鼓吹“公共行政”、“公共管理”，是为了掩盖其服务于私有制和资本家政权的阶级实质。 郭济学派关于公共行政学的学科名称、学科定位、研究对象和主要内容，之所以出现概

44、念混乱、前后矛盾、逻辑上不能自圆其说的现象，归根结底，是因为中国公共管理学派无视国情，盲目推崇西方公共行政学。中国公共管理学的一批学科带头人，协同教育部现行的个别低素质领导，不端座于“中国行政管理学”的“理论交椅”上，硬要移位到西方公共管理学的“理论洋椅”之中，自我欣赏，鼓吹“借用私营部门的管理技术来重塑政府”，“从结构调整到以顾客为取向”，“大力推进政府职能市场化”，自以为突破了中国行政管理研究和教学的沉闷局面，实际上导致了中国行政管理研究出现了“缺位”现象，偏离了建设中国特色的社会主义行政管理学的正确方向和目标。 苏祖勤、陈祖耀、黄翘云：中国行政管理三大学派理论初探，改革与战略2004-1

45、2,我国公共行政管理研究面临的主要任务 (l)从宏观上研究与我国社会总体发展水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系相一致的政府行政管理的基本职能,并在此基础上构建符合国情的、中国式的公共行政管理模式。 (2)从结构、比例与行为、运作的结合上研究我国国家行政管理的内部机制,其中的问题是:理顺关系、分清权责、减少不必要的环节、降低成本、提高行政效率、不断增强行政效果。 (3)从宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则结合上研究我国的公务员(文官)制度,关键是要能够吸引、考选、任用、提拔优秀人才,通过公平合理的竞争和职业保障制度,调动政府公务员的积极性。 (4

46、)从观念、思想、理论与制度、体制、纪律的结合上研究我国行政管理的民主化进程,其主要问题是:实现公务员权利与义务的统一;领导人决策与群众参与决策、政府决策与公众决策的统一;决策制定、实施与决策有效反馈的统一。 (5)从历史的经验教训、社会发展的要求与世界有关国家范例的结合上研究我国公共行政管理的法制化进程。其要义是要制定一套能够“依法行政“的制度,以及保证这种制度能够切实有效贯彻实施的监督控制制度。 (6)从现实与可能、目前与未来、国情与世界潮流的结合上研究我国的公共行政发展战略,并制定相应的规划,使我国的行政研究后继有人、继往开来、不断发展,为促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化、法制化进

47、程不懈努力。,第三节 学习行政管理学的意义与方法 一、学习的目的和意义 1、有助于掌握现代行政活动的客观规律，正确运用国家权力，履行国家的管理职能，提高管理水平和行政效率。 2、有助于推动行政管理体制改革，不断改进行政管理，以利于经济体制改革的深化和政治体制改革的展开。 3、有助于增强广大行政人员的现代管理意识，全面提高他们的基本素质和管理水平，造就一支适应社会主义现代化建设和全球一体化需要的行政管理队伍。 4、有助于实现行政管理的科学化、法制化、民主化和现代化，更好地推进社会主义民主和法制建设。,学习行政管理学有助于我们按照辩证唯物主义和历史唯物主义的观点，认真总结国内外行政管理经验，树立正

48、确的行政观念，从实际出发，实事求是地制定行政管理目标，探索行政管理规律和原则，使行政管理活动有序进行；制定准确的衡量行政效率的标准，在行政决策和行政执行过程中，克服主观随意性，按客观规律开展行政活动。 学习行政管理学有助于我们建立完备的法律体系，将行政管理活动用法律形式固定下来，使之规范化。有助于行政领导和行政人员树立法制观念，知法、守法、执法，从而保证行政管理的严肃性和权威性，保证行政管理的连继性和统一性，保证行政组织和行政人员有效地行使自己的权力，使国家机器沿着法制轨道正确地运行。 学习行政管理学有助于行政组织和行政人员在行政管理活动中发扬民主作风，贯彻群众路线，虚心倾听人民群众的意见，接受人民群众的监督，克服官僚主义和腐败现象的发生。 学习行政管理学有助于行政组织和行政人员用现代管理代替传统管理，从组织理论到管理行动，从思维方式到工作方法，从价值标准到是非观念，都应当适应现代化社会发展的需要，适应历史潮流，认真研究和掌握先进的行政管理技术和手段，迅速、准确地处理各种新问题，努力提高行政效率。,二、学习和研究行政管理学的方法,历史的方法,案例的方法,系统的方法,学习和研究的方法,比较的方法,调查的方法,理论的方法,1.历史研究