经建领域落实PPP的几个关键问题.ppt

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1、经建领域落实PPP的几个关键问题,江苏省财政厅经济建设处 二0一四年五月,经建领域,一、城镇基础设施建设项目 二、交通运输项目 三、生态环境保护项目 四、节能减排和新能源项目 五、农产品和战略物资储备项目 六、重点产业发展项目 上述项目是在专项资金管理的过程中，通过设立项目库进行组织和确定的，是专项资金管理的重中之重。,国外：PPP模式最早由英国政府于1992年提出,应用领域主要在公路、桥梁、铁路、电信等经济基础设施方面，以及体育场、医院、学校、供水、排水等社会基础设施方面。 国内：自上世纪90年代以来，PPP开始在国内实践运用，这种实践更多的是“自下而上”的自发探索，局限在项目层面，缺乏经验

2、总结、制度安排和理论指导。 当前形势：财政部楼继伟部长指出，在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业走出去的背景下，推广使用PPP模式意义重大。 经建领域要将推广PPP模式作为一项重要的工作。,一、明确经建领域PPP项目选择的原则与途径 二、化解PPP实施中的体制机制问题 三、规避PPP项目实施过程中出现的新问题,一、明确经建领域PPP项目选择的原则与途径,财政部明确要求，尽快开展PPP项目试点工作，筛选出合适的项目先行先试，将通过中央基建预算投资、外国政府贷款、保险资金和养老金等多种渠道给予融资支持。 1、可考虑优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系

3、比较清楚、技术发展比较成熟的项目进行试点，“如市政供水、污水处理、垃圾处理、保障房建设等，现有项目也可以引入PPP模式进行升级改造”。 2、对存量及新增城市基础设施建设项目进行全面梳理，尽快筛选出合适的项目先行先试。 （1）新建基础设施（绿地项目）。如在英国公私合作项目中，私营公司参与学校、医院到国防设施等新建基础设施资产的融资、建设和管理。 （2）将现存基础设施资产的升级改造和管理职责转给私营组织。如：私营企业负责存量资产的大修和维护（棕地项目），或将现存的公用事业运营权转让给私营企业，由其负责向公众供水或供电。,（一）项目选择的三大原则 1.划清政府与市场边界，在政府投资合理范围内选择PP

4、P项目- (B) A.一般竞争性领域、产业 B.公益性、准公益性领域 2.在价格、收费机制已建立的领域优先考虑应用PPP-(A) A.收费机制已建立 B.收费或调价困难 3.明确中央与地方事权- (A) A.以地方为主参与PPP B.中央和地方共同参与PPP C.以中央为主参与PPP,（二）五个现有途径 1、规划 2、实施方案 3、财政预、决算 4、投资计划 5、国内外贷款项目 6、其他项目,规划确定项目,1、专项规划 2、重点中心镇、一般建制镇法定规划、规划设计等 十二五规划 A.“十二五”城镇污水处理及再生利用设施建设规划 B .“十二五”城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划 C. “十二五

5、”节能环保产业发展规划 D. 国家基本公共服务体系“十二五”规划 E.“十二五”综合交通运输体系规划 F. 风电光电“十二五”专项规划 G .页岩气“十二五”规划 H.全国城镇天然气发展“十二五”规划 I .“十二五”国家战略性新兴产业发展规划 J .再生能源发展“十二五”规划 K. 能源发展“十二五”规划 L . 海水淡化产业发展“十二五”规划,规划确定项目,江苏省十二五规划 A.江苏省“十二五”城镇污水处理及再生利用设施建设规划 B.江苏省“十二五”城乡生活垃圾无害化处理设施建设规划 C.江苏省“十二五”基本公共服务体系规划-主要涉及基本公共教育、基本医疗卫生、就业与社会保险、社会救助与福

6、利、人口与家庭服务、基本住房保障、公共文化体育、残疾人基本公共服务、基本公共交通服务、环境保护的公共服务等方面内容。提出到2015年，全省基本公共服务体系比较健全，城乡区域间基本公共服务基本实现均等化。到2020年，全省基本公共服务体系更为健全，基本公共服务水平在国内位居前列，在国际上达到中等发达国家水平。 D.江苏省“十二五”培育和发展战略性新兴产业规划-着力发展一批引领省内乃至国内产业结构调整的高端产业;着力突破一批高端技术、培育一批高端环节产品；强化政策扶持、营造良好环境，着力打造一批世界级的领军企业；注重有序发展、错位竞争，着力形成优势互补、特色鲜明的产业布局. E.江苏省“十二五”能

7、源发展规划 F.江苏省“十二五”环境保护和生态建设规划 G.江苏省“十二五”综合交通运输体系发展规划,（三）目前经建领域项目情况 1、目前已具备条件的领域 保障房、停车场、通迅 较发达地区：供热、供气、供水、城市污水垃圾处理、城市公共交通、公共建筑节能、城市地下管廊 2、需要创造条件的领域 欠发达地区：供热、供气、供水、城市污水垃圾处理、城市公共交通、公共建筑节能等 3、暂不具备条件，需改革的领域 铁路 、航空、港口、电力、邮政等,国家首批80个基础设施建设项目确定引入社会资本,“以前民营企业主要是在制造业，现在PPP模式让企业进入公共事业领域体现了市场决定性作用，市场能做的政府不做，民营经济

8、能做的国企不做，社会组织能做的政府不做。” 4月23日，李克强总理主持召开国务院常务会议，决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目，“让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域。” 国务院常务会议决定，按照政府工作报告部署，在铁路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程等方面，首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。下一步将推动油气勘查、公用事业、水利、机场等领域扩大向社会资本开放。,其他省PPP项目,1、黑

9、龙江省2014年年初与亚行合作实施“PPP领导力建设项目”，引导亚行等国际金融机构在城市发展、节能环保等领域，与省内有潜力的私有经济体开展直接融资合作，并且先后向国家申报了“松花江流域水污染控制”、“职业教育实训基地”等PPP类项目，引资总额度约合2.43亿美元。 以“既有建筑节能改造项目”为例，项目采取PPP模式，政府财力投入一部分、供热企业贡献一部分节能效益、节能服务公司让渡一部分利润、建筑产权所有者少担一部分，有效“捆绑”整合多种资源，加快了哈尔滨市区超过5000万平方米非节能建筑的改造进程，在不增加社会成本的前提下实现了“四方共赢”。 黑龙江省财政厅将在各类专项资金投放上，重点考虑优先

10、支持PPP项目。对于已建成运营的项目，运用PPP模式盘活存量资产，化解项目现有债务，创造更多现金流用于新项目建设。 2、湖南省洛阳的市政路桥和污水处理打包项目已初步选定为亚行贷款支持项目，亚行计划提供总额1亿美元的主权贷款支持。,我省探索PPP,苏北重点中心镇建设工程省级奖补办法融资创新：支持和鼓励创新城镇建设投融资体制机制，对于在城镇建设和维护中优先推广应用公私合作（PPP）模式的，省级引导资金可作为政府方资本金投入或用于保证社会资本合理回报的资金来源。 苏北地区建制镇污水处理设施建设省级引导资金管理办法各市、县人民政府是城镇污水处理设施建设的责任主体，要积极筹措建设资金，创新城镇污水处理设

11、施建设投融资体制机制。对优先推广应用推广应用公私合作（PPP）模式的污水处理设施建设项目，省级引导资金可作为政府方资本金投入或用于保证社会资本合理回报的资金来源。,（四）PPP项目走出去 中东欧、亚洲、非洲、北美、澳洲市场，主要考虑： 1、经济发展水平 2、市场环境 3、投资需求 4、资源禀赋 中非发展基金有关专家提出： （1）中国企业、中国金融机构应该更多参与到国际竞争市场当中，而非洲是我们参与一些欧美发达国家这种市场的一个练兵场，所以对非洲来讲我们应该下更多力气更多研究。 （2）具体到PPP领域来讲：一是选择法律比较健全，政治体制比较稳定的国家，南非、尼日利亚或者是一些东非比较稳定的埃塞俄

12、比亚、肯尼亚等国家；二是加强合作伙伴的选择，对合作机构要有足够了解，对他们的利益关切点，对他们的处理问题方式有一定的了解。三是要重视和中介机构的合作，依靠中介机构的力量，像高校、国内研究机构的力量。,支持企业运用PPP模式“走出去”,财政部楼继伟部长指出：我们要在国内“练好兵”的基础上，按照“成熟一个，推进一个”的原则，支持企业运用PPP模式走出去。在具体操作过程中，要着重把握以下两点： 一是鼓励国内企业“集团作战”。PPP模式不再局限于项目建设环节，而是贯穿项目“全生命周期”各个阶段。因此，要想在国际市场“站稳脚跟”，国内企业就要向发达国家学习，改变以往“单打独斗”的做法，实现“海陆空联动”

13、，以“运营商”为中心，由运营商牵头，将国内的设计院、工程建设企业、设备供应商、银行、律师事务所等联合组成利益共同体，“组团走出去”，发挥各自在项目设计、建设、设备生产、运营、融资、法律等方面的优势，提高综合竞争实力。同时，在投资主体股权结构上，可以实现多元化，充分调动民营企业、国有企业等各类经济成分联合“走出去”的积极性。当然，也可以与东道国企联合，在SPV中“拴入”东道国政府和企业，实现东道国和我国投资主体的互利共赢，在获得东道国政府和民众支持的基础上，更好地解决“走出去”的“水土不服”的问题。,支持企业运用PPP模式“走出去”,二是要发挥金融机构的“服务和保障”作用 一方面，理念要“与时俱

14、进”。在PPP模式下，贷款偿还以项目未来现金流为保障，银行对项目发起人其他资产基本没有追索权，这就需要银行跳出“以担保锁定风险”的传统做法，通过积极参与项目前期论证，准确预测未来现金流，合理评估融资风险，从单纯的“资金供应商”转变为“综合服务商”，有针对性地提供“一揽子”融资方案。 另一方面，融资要“多措并举” 。受制于利率政策、人民币升值等因素，我国金融机构应积极依托境外分行的资金池，实现低成本境外融资。对于使用我国设备或施工的PPP项目，可以发挥政策性金融“扶持”作用，利率可优惠，期限可延长等。,二、化解PPP实施中的体制机制问题,PPP模式体制机制问题的关键是政府的职能问题。 政府参与P

15、PP模式，要实现由合作和信任取代命令和控制。传统政府扮演的是领导命令的角色，对企业的营运决策产生巨大影响，有时直接决定企业的决策。PPP模式更注重的是合作与信任，几方共同完成项目，是平等互惠的关系。 （一)政府的宏观职能主要是从整体和态度上对采用PPP项目融资模式进行基础设施建设提供前提保障，清除政策、法律等障碍，为此模式的开展和推广护提供坚实稳定的宏观环境和氛围。 （二)政府的微观职能是指省一级或者地方政府的“小”政府为PPP项目的具体实践和操作所负担的责任和进行的支持。 当然，政府的宏观职能和微观职能也不是泾渭分明的，而是相互渗透和补充的。,二、化解PPP实施中的体制机制问题,立足PPP模

16、式中政府职能定位，目前化解PPP实施中的体制机制问题主要有五个方面： （一）政府投资项目审批的问题 （二）PPP项目招标或采购的问题 （三）财政投入方式的问题 （四）财政补贴核算的问题 （五）PPP项目投资监管的问题,（一）政府投资项目审批的问题,1、问题 （1）如何让企业更多参与项目前期工作，即参与项目的立项和可行性研究申报 （2）如何使地方自主定项目、投项目 2、考虑 （1）各类政府投资信息公开，并畅通企业等潜在的市场投资主体意见反馈渠道 （2）政府投资事前经济评价机制 （3）事权和支出责任相适应的制度,（一）政府投资项目审批的问题,立足当前，更多的是要考虑PPP项目的发起。 1、前面已提

17、及经建领域政府层面PPP项目的提供的原则与途径，唯一缺少PPP项目发起和开发的另一种可能性：一些政府接受私人公司主动提出的非应标建议书。 非应标建议书是由欲承办公私合作项目的私营方所制作的建议书，由私营企业主动提交。接受并鼓励非应标建议书使政府受益于私营部门的知识和想法，并有效提高私人资本的积极性。这是PPP模式推广到一定阶段的产物。 2、注重公私合作项目的市场推介。 市场推介包括：进行投资人讲座、会议；发放关于项目的宣传资料；在行业刊物上中刊登资料等。 在公私合作计划的初始阶段，市场推介尤为重要政府需要积极地激发投标人的兴趣，增加竞争压力，并有助于识别潜在投资人。 在公私合作招投标阶段，必须

18、进行市场推介-对招标程序的启动做宣传。,（一）政府投资项目审批的问题,财政部门的市场推介 财政部王保安副部长指出：当前要“增进共识，提高能力”，认真做好PPP模式的宣传、培训工作。深入有效的宣传、培训工作是推广运用PPP模式的重要保障，有利于形成良好的市场与社会氛围。从国际经验看，宣传、培训作为PPP协调管理机构一项重要职责，对PPP模式的普及和推广起到了重要的推动作用。目前，财政部已经通过报纸、杂志、网站等媒体渠道，对PPP模式进行了一定宣传。 下一步，还要进一步加大宣传、培训力度，重点做好以下工作：一是要抓紧开展全方位、多层次的培训。要使财政部门和企业的相关人员熟悉PPP的运作模式与管理要

19、点，更好地在实践中运用PPP模式。二是要加强社会舆论引导，通过广泛的媒体宣传，增进政府、社会与市场主体共识，提高公众对PPP模式的认可度。各级地方财政部门要充分利用报纸、电视、广播、网络等渠道，继续以多种形式组织开展宣传工作。三是及时总结国际国内开展PPP的经验教训，积累数据，建立公开高效的信息发布渠道，对PPP推广运用工作给予支撑和借鉴。,（一）政府投资项目审批的问题,PPP项目审批 的重点与传统项目不同： 1、目前我国政府投资性项目审批程序，主要是对项目建议书、项目可行性研究报告、初步设计的审批。 其中：项目立项是对拟建项目提出框架性的总体设想，主要论证项目建设的必要性，确定项目匡算额、资

20、金来源等。可行性研究是在制定某一建设项目之前，对该项目实施的可能性、有效性、技术方案及技术政策进行具体、深入、细致的技术论证和经济评价，以求确定一个在技术上合理、经济上合算的最优方案和最佳时机而写的书面报告,进一步确定项目估算额。 初步设计审批最终确定项目概算投资额。 2、PPP项目审批工作，贯穿于PPP工作流程中的前四阶段：明确PPP项目、评估和构建PPP、设计PPP合同、管理PPP交易。这四阶段工作由PPP中心负责实施，或由PPP中心委托相关专业机构实施-也就是就说PPP中心承担了PPP项目的确认工作。“管理PPP交易”完成，签订了所有项目和融资协议 ，合同生效后，PPP项目审批工作“水到

21、渠成”。 因此，要探索研究项目审批与PPP模式相融合的机制，更要尽快研究设立PPP推广中心。,国际PPP中心经验,国际经验表明，PPP中心是成功推广应用PPP的重要支持机构，承担着政策咨询、技术支持、能力建设、促进或直接投资等重要职能。研究、学习国际PPP中心经验，有助于我国各级PPP中心的建立与运行，促进我国PPP实践。 1、设立PPP中心的必要性 PPP是一段政府与市场的长期合作关系。因此，PPP不仅仅是一种融资机制，更是一种管理机制、合作机制。政府要成功推广应用PPP，需要制定完善的PPP政策和战略，参与PPP项目的筛选准备、招标采购、合同管理、实施监督等全生命周期（这一过程长达20-3

22、0年，甚至更长）的管理，要求政府具备多方面的专业能力和相对稳定的政策。世界银行指出，从国际经验看，政府在履行PPP职能时，普遍存在招标采购动力不足、部门间协调不够、专业技能缺失、交易成本过高、相关信息不全等机制性失效问题，需要建立PPP中心予以弥补。 世界银行、经济合作与发展组织的研究均表明，凡是PPP市场较成熟的国家，都建立了国家PPP中心甚至地方PPP中心。作为PPP专门管理机构，PPP中心利用自身专业人员和大量外围专家，可以为政府提供专业技术支持，有效解决政府在PPP管理上的机制性失效问题，在成功推行PPP中发挥着至关重要的作用。,国际PPP中心经验,2、PPP中心的主要职能 从全球范围

23、看，虽然各国PPP中心的职能依各自政治制度、法律框架、发展水平等不同而有所差异，但无论是发达国家还是发展中国家的，其主要职能包括： 1. 提出政策建议。包括为PPP立法、筛选适用PPP的行业、选择合适的PPP模式、制定项目采购与实施程序、设计冲突解决机制等提出建议； 2. 参与项目审核。从PPP项目准备至合同签署，全过程参与审核，决定项目是否适用PPP模式; 3. 提供技术支持。在项目识别、评估、招标采购、合同管理等环节，为政府提供技术支持，与市场投资人沟通互动； 4. 提高政府能力。通过培训等提高政府部门对PPP的正确认识，开展相关能力建设； 5. 支持项目融资。通过直接投资项目，或代表政府

24、发布项目信息以增强市场投资人信心，促进项目融资； 6. 建立信息平台。搭建PPP政策和项目信息平台，帮助政府推介PPP项目，保证信息公开透明，促进市场竞争。 在PPP市场成熟的国家，PPP中心的工作重心开始转向分析项目的物有所值（Value for Money）、完善项目评估方法学、帮助项目持续获得政治支持等，工作层面更加深入。,国际PPP中心经验,3、PPP中心的机构设置 国家层面的PPP中心设置主要有两种方式：（1）设立于财政部，如英国、澳大利亚维多利亚州、南非等；（2）独立于政府部门之外，如德国、韩国。国外成功运行的PPP中心大多设于财政部，如经济合作与发展组织17个设立了PPP中心的成

25、员国中，有10个国家将PPP中心设于财政部。这样有利于将PPP与其他财政支出、政府债务等统筹管理。 地方层面是否设立PPP中心，很大程度取决于本国政府的经济规模与结构，以及投资决策权的下放程度。在英国、澳大利亚、巴西、德国、印度、墨西哥等许多国家，除设立国家PPP中心外，均设立了地方PPP中心。地方PPP中心在国家PPP中心支持、指导下，开展本级PPP工作，以确保工作方法的一致性和最佳实践经验的及时分享与推广。 4、成功PPP中心的共性。很多国家的实践、世界银行与经济合作与发展组织的研究表明，运行成功的PPP中心有如下共同特点： （1） 政府有推广PPP的强烈政治意愿，PPP中心能得到政府强有

26、力的支持； （2） PPP中心专注于解决政府机制性失效问题； （3） 具有一定决策权力的PPP中心要比只承担咨询顾问角色的作用更加显著； （4） PPP中心需实质性参与项目，才能做好政府的助手。,1、问题 （1）如何做好项目投资人的招标工作 （2）如何涵盖项目设计、建设、融资、运营等全寿命周期 阶段一：需求分析和方案评估 （需求、经济和财务可行性分析；可能实施方案选择；PPP适用性检验） 阶段二：准备和概念化 （传统采购方案制定;PPP采购方案制定；效率比较） 阶段三：招投标过程和合同授予 （准备和资格预审；谈判过程；效率比较；合同授予和完成交易） 阶段四：实施和合同管理 （建设和运营；政府监

27、控项目表现及绩效）,1、问题 （1）如何做好项目投资人的招标工作 （2）如何涵盖项目设计、建设、融资、运营等全寿命周期 阶段一：需求分析和方案评估 （需求、经济和财务可行性分析；可能实施方案选择；PPP适用性检验） 阶段二：准备和概念化 （传统采购方案制定;PPP采购方案制定；效率比较） 阶段三：招投标过程和合同授予 （准备和资格预审；谈判过程；效率比较；合同授予和完成交易） 阶段四：实施和合同管理 （建设和运营；政府监控项目表现及绩效）,2、考虑 （1）完善PPP招标或采购的流程 （2）专门针对PPP的法律条例 （3）公共交易平台公开透明 （4）PPP项目投资决策责任追究机制,完善PPP招标

28、或采购的流程,PPP项目招标或采购的问题，是PPP工作流程中最重要的一个阶段：”管理PPP交易”，主要内容： 1、确定采购策略是否采用资格预审程序、单阶段招标法还是多阶段招标法、如何与竞标人谈判、授标的基础是单个财务标准还是价值相关标准等 2、PPP项目的市场推介激发投标人和投资人的兴趣 3、投标人的资格审查发出资格预审邀请书，开展资格评估 4、投标过程管理发出征求建议书，接受标书并评估，选出优先投标人，与优先投标人确定PPP合同 5、合同生效和融资完成当签订了所有项目和融资协议，协议 的所有条件得到满足，即表示融资完成，PPP交易完成，合同生效，工程开始实施。,专门针对PPP的法律条例,目前

29、我国关于PPP模式的法律法规多为部委规章或地方性管理条例，这种不完善的法规构架不利于国家对PPP项目的统一管理，处理具体问题时也缺乏权威指导，因此，急需要建立健全PPP模式的法律法规体系 。 1、适当的担保立法 PPP作为一种融资模式必然涉及到相关的担保问题，项目的各种权利如所有权、经营权等规定较为复杂，应就其担保法律问题作出专门的规定。 2、促进外国投资的立法“引进来” 颁布鼓励和便利于外国直接投资的外国投资促进法，对外国投资者参与我国PPP项目所涉及的一系列问题做出明确的规定，以给外国投资者广泛的鼓励。 3、采购立法 PPP项目也属于政府采购项目，特点是私人资本参与PPP项目的公开招标和谈

30、判，因此，需要遵循必要的采购法。,专门针对PPP的法律条例,4、一般商业立法 包括保护产权的法律、知识产权相关法律、合同立法、公司法、租赁法、商业银行和保险法、破产法、环境法等。 5、其他配套规章体系，对PPP项目专项立法进行补充和深化。 （1）建立PPP项目目录，由政府相关部门定期公布拟实施的PPP项目； （2）建立一套评估的测算制度; （3）根据不同项目，制定一套PPP项目的合同范本，规范PPP合同及文本的主要内容及表达方式； （4）制定PPP项目项目管理机构的组织条例，主要用于规范PPP项目的主管机构及其组织机构、划分各个机构的职能等； （5）制定PPP项目移交管理办法，用以规范PPP项

31、目的维护、项目移交及移交过程中出现的问题及解决途径等。,PPP项目投资决策责任追究机制,PPP项目投资决策责任追究机制 对因主观原因所造成的决策失误，应追究主要的决策人的行政和法律责任。这对于规范政府决策行为十分必要，是不可缺少的部分，也为以后的PPP项目的正确决策积累充分的经验。,1、问题 （1）建设与运营 （2）即期与远期 2、考虑 （1）提前考虑项目建成后的运营 （2）注重与长效机制的结合 （3）由收付实现制向收付实现制与权责发生相结合 （4）完善相关的风险投资和保险经济补偿机制,1、问题 （1）无法实现用户付费 （2）投资回收不足 2、研究 （1）将PPP与传统投融资方式进行比较与评价

32、 （2）基于对项目的成本收益分析 （3）基于对项目中长期预测分析 （4）适用于多种政府补贴方式的需要 3、考虑 （1）国内外财经形势中长期预测 （2）财政补贴核算指导意见,PPP与传统投融资方式比较,我国传统投融资模式存在“一高，融资平台债务高；一低，公共供给效率低；一难，私人资本进入难”的问题。 从PPP功能和国外实践看，运用PPP模式可以有效缓解这些矛盾和问题：政府和社会资本共同参与投资，将增加项目的经济可行性。政府通过授予特许经营权、合理定价、财政补贴等方式引入社会资本，既有利于推动公共产品和服务的市场化配置，提高效率，也有利于减轻政府债务负担，防范化解财政风险。,物有所值,财政投入与财

33、政补贴核算工作是PPP工作流程第二阶段“评估和构建PPP”、第三阶段“设计PPP合同”的重要内容。 评估和构建PPP商业可行性：建立项目财务模型，检验项目现金流、回报和稳健性。 -识别PPP风险类型、风险分摊、将风险分摊转化成合同结构（任务分配、责任分配、付款机制、绩效考评机制）等 设计PPP合同付款机制：界定如何向私营方付款，是通过用户收费方式，还是政府根据使用情况和可用性付款、还是两者结合，以及如何植入奖惩机制。 -调整机制：通过建立合同机制来应对变化。如：费率特别评估、或者服务要求的变更。 “,物有所值,财政部王保安副司长指出：确保项目“物有所值”。在PPP项目的选择上，要进行充分的项目

34、评估，比较PPP模式和传统政府建设管理模式的优劣，提高项目决策的科学性和合理性。 从国际经验看，大多采用“物有所值”Value for Money，VFM评价方法。 从国内实践看，由于缺乏有效的评估方法，对PPP项目的适用类型理解不清，PPP项目选择有一定的盲目性，这也是很多PPP项目失败的重要原因。 因此，各级财政部门要会同有关方面，积极借鉴“物有所值”评价方法，在项目选择时进行全面评估，对不同采购方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析，重点关注财政承诺、定价机制、风险分担、项目效率、运营成本等要素。同时，对质量和公众满意度提升等有形投入价值，以及利益相关方参与度提高、组织

35、能力增强、发展目标拓展等无形投入价值进行综合分析，最终判定项目采用PPP模式的可行性。 坚持激励相容原则，一方面，要通过建立动态调整的收费定价或政府补贴机制，对社会资本产生足够的吸引力，形成长期稳定的投资回报预期。另一方面，要建立严格的绩效评价机制，对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合考核评价，确保项目建设运营达到预期效果。,财政补贴,社会资本逐利的本性要求PPP项目必须确保民间资本的投资回报率，让民间资本“有利可图”。 1、根据世界银行的调查，在现有PPP项目中，私营部门收入的39%来自政府协议支付，34%来自用户的付费，23%来自包括税收优惠在内的各种类型的政府补贴。 对于无法

36、实现预期盈利的，要通过政府贴息、建立补偿基金、税收减免、提供土地资源补偿、控制审批竞争性项目等多种途径，完善多渠道投入回报补偿机制，使投资者获得合理投资回报。 2、除了经济利益，要根据建设内容的特殊性尽可能地给予企业社会价值和社会责任形象等社会效益。,财政补贴,世界银行的公私合作参考指南指出： 不同的类型的补贴可以解决不同的问题。常用的补贴类型有：现金补贴(包括产出导向型援助)、政府为商业风险提供免费担保、降低资本成本、实物划拨、以及免税。 1、现金补贴 现金补贴包括政府向私人经营者或项目公司支付的现金款项。补贴用来支付部分投资，或与所提供的服务相关。 （1）降低用户支付的平均资费。在这种情况

37、下，提前设置补贴的数额是必要的，否则私人经营者就没有激励降低经营费用。在提前设置补贴数额时，可规定逐年减少补贴数额直至补贴取消，同时提高经营效率并逐步上调资费。 （2）扩大服务的覆盖范围。并非缓解资费上调的影响，将补贴的支付与某个指标相挂钩可能更为恰当。如有线用视新接入的数量，如污水处理厂的日增加处理能力等。,财政补贴,2、降低资本成本 降低资本成本指降低对股本收益率的要求，或降低私人经营者的有效借贷成本。 （1）政府可以通过向公共事业提供优惠利率借款以补贴其债务成本。之后政府可以对这些贷款进行冲销，相当于提供了进一步的补贴。 （2）政府还可以通过向公共事业提供担保或承担汇率风险以补贴其债务成

38、本。 3、实物划拨和免税 （1）实物划拨有多种形式，如划拨土地等。 （2）免税经常被应用于公营的公共事业，当公共事业私有化后，可能继续获得免税的待遇。,1、问题 （1）作为公众如何监管 （2）作为特许经营方的政府如何监管 （3）作为独立于PPP相关方的第三方政府如何监管 2、考虑 （1）专门机构、专人负责，统一监管 （2）PPP项目事前、事中、事后全过程监控与动态评价 （3）PPP项目资金信息公开 （4）PPP相关方负面清单制度 （5）地方政府资产负债表,PPP项目具有一定的自身特征，对其进行监管必然有着一定的特殊性，包括监管目的、监管客体及监管的具体内容方面都有别于一般的公共项目。 1、监管

39、目的 一般的利用政府财政资金建设的项目其监管目的是确保项目顺利进行以实现社会效益，而PPP项目中私人投资者的介入要求项目在运营阶段要实现对其的必要回报，因此PPP项目的监管目的：一方面要保证社会利益的实现 ，另一方面要保证经济效益的实现，监管要保障社会公众、政府部门和私人投资者多方的利益不受损害。 监管的最终目的是保障项目的社会效益和公众利益。具体到不同项目不同环节，监管部门需要根据其行政职责和项目特征建立具体的监管目标。 根据亚行的观点：随着PPP项目的投入增多，并且每个项目的期限均比较长，建立专门的PPP项目监管体系是十分必要的。,2、PPP项目监管主体 1、针对PPP项目的特殊性，考虑设

40、立“综合性独立监管机构”，对监管区域内所有PPP项目进行统一的监管。该机构参与项目全过程的监管，尤其是日常事项的监管；具备独立性、专业性和综合性等特点，其系统内部可以根据所监管项目的数量规模考虑分类设置子系统，对相应领域统一进行监管，可聘用相关领域专业人员、引入专业顾问、法律、经济等专业人员。 2、在PPP项目的政府监管过程中，监管主体分为四类：传统的监管部门、审计部门（指政府投资主管机构、建设部门、财政部门、环保部门、人防部门、土地管理部门等）、监察部门和综合性独立监管机构。这四类监管主体分别有针对性地开展监管工作，相辅相成形成有机监管主体。 传统的监管部门-项目前期监管 审计部门-阶段性监

41、管 监察部门-不定期监管或突发事件监管 综合性独立监管机构-全过程监管,3、PPP项目监管客体 包括政府部门、私营机构、特定项目公司，也包括与公司有联系的设计单位、施工单位等，涉及到项目各个阶段的所有参与者各自的事权及各单位的之间的一系列事项。 特别要强调的是PPP项目公司中代表政府出资的投资人，也同样应该在政府监管之内，这就涉及到政府监管部门与代表政府参与项目投资的部门之间的沟通与协调。 4、监管方式 监管方式的选择要体现监管机制的基本原则，具体包括法律法规体系、其他相关政策、特许经营协议及其他一系列合同与协议、激励及产权约束。,（一）滥用PPP的问题 （二）PPP流于形式的问题 （三）新增

42、政府或有债务的问题,滥用PPP的问题,在国内，一项新的方式出台时常伴随着“一放就乱”的局面，推广PPP模式要避开此怪圈。 滥用PPP模式的问题，就是要处理好“传统与创新”关系。 在公共领域引入公私合作模式，是政府投融资模式的创新，但这并不意味着对传统的政府投融资模式的全盘摒弃。尤其是在我国现阶段，公私合作的法律法规还不健全，相关运作机制和管理经验的积累还需要一段时间，推广PPP将是一个循序渐进的过程，不能“一哄而上”。 参考国外做法，在推广进步阶段，对于一些基础较好的地区，可积极运用PPP，对于一些欠发达地区，还要小步试点、稳步推进。,PPP流于形式的问题,PPP流于形式的问题，就是处理好“政

43、府与市场”的关系。 公私合作是政府和私人建立“伙伴”关系，因此，处理好政府与市场的关系，严格界定“市场的广度和政府的宽度”，是运用PPP需要解决的首要问题。 1、该由企业做的，要放手交给企业。 私人部门负责项目的设计、建设、运营、维护等，也承担相应的风险，权责对等，政府要树立符合市场经济要求的“契约精神”，不干预项目的建设经营。 2、该由政府管的，要切实管住管好。 政府要做好PPP整体规划，明确适用于PPP的项目类型，并对相关项目进行梳理分类。同时，政府还要建立 “政策调整机制”，在特许经营期内，根据项目运营情况、公众满意度等，定期对价格、补贴等进行调整，双方互相监督，强化合作，使私人部门“盈

44、利但不暴利”，这也是提高项目运作透明度的要求。,新增政府或有债务的问题,新增政府或有债务的问题，就是处理好“当前与长远”的关系。 在PPP模式下，特许经营期限很长，少则 10年，多则30年甚至更长。这就要求政府和私人部门，都要从长远视角看待项目投入和产出，既要复算好“眼前账”，又要算好“长远账”。对私人部门来说，如果过度压低建造成本，那么后续的运营维护成本就会“拉高”，项目总成本反而上升。政府部门也是如此，虽然可以缓解当期财政压力，但如果提供了过高的补贴承诺，就会增加未来支出压力，加大债务风险。如，20世纪后期，印尼、马来西亚、泰国等国家开展了一些公私合作项目，产生了大规模或有负债，正是这些或

45、有负债，加剧了亚洲金融危机。,PPP不是破解土地财政困局的筹资“神器”,PPP正被视作破解土地财政困局的筹资“神器”。但在推广应用中，要注意不要过分夸大PPP的“融资”功能，否则可能“物极必反”。 PPP更多是一种管理手段，不否认它有融资功能，但如果过分夸大融资功能，像现在的融资平台公司一样用到“极致”，“可能会带来新的危机，或者会走不下去”。 对PPP管理模式和融资模式的区别： 融资只是PPP的目的之一，并不是全部，政府和公共部门除了利用民营部门的资本以外，大多都还利用了民营部门的生产与管理技术；其次，融资更多是考虑将自己的风险最小化。而PPP管理模式中，更多是考虑双方风险而将整体风险最小化；最后，与风险控制相对应，融资者考虑的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社会综合效益最大化的导向，作为PPP管理模式中的合作双方，又是受到不允许过分追求局部利益的制约的，因为这一模式涉及更多的公众利益。,谢谢大家！,