农业保险形势判断主要矛盾与制度创新.ppt

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1、 农业保险：形势判断、主要矛盾与制度创新 基于国际比较的视角 王 国 军 对外经济贸易大学保险学院 教授 博士生导师 北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员 http:/ u 一、农业保险的发展形势与主要矛盾： 数据：截至2011年10月，中央财政累计拨付农业保险保费补贴资金262.1亿元，为“ 三农”事业提供风险保障逾1.5万亿元。2007年至2011年8月，农业保险经办机构向农 户支付农业保险赔款共计356亿元，受益农户达5990万户次。 重视： 多个 一号文件+保监会+财政部 2 3 4 5 6 7 主要矛盾： 法律：缺失；制度:进步 道德：地方政府、公司、公众 技术：承保（成本高）

2、 理赔（损失难以确定） 费率分区等 补贴:去向与效率 8 u 二、国际比较：中国缺什么/国际有什么? (一) 德国的农业保险及启示 9 特征：1.民办公助： 2.单一责任风险雹灾、风灾、火灾 比如雹灾保险：1791年开始。19世纪发展迅速。 需求：19世纪农业集约化经营，故损失巨大； 冰雹灾害频仍：1884-1903年，20年每年降雹次数图林根州 32次；而勃兰登堡 550次。 供给：1972年，联邦德国出售雹灾保单的企业24家保险公司5；相互会社合作社12家，公共保 险机构7家 不做农作物一切险：1.风险单位是有限，精算不准。357020.22平方公里约吉林省18.74万的两 倍 启示：有所

3、为，有所不为 2. 水灾旱灾险会影响防灾防损的积极性启示：a.考虑的农业保险的负面效应；b.国家对农业 保险的补贴应更重在风险管理（防灾防损）。 3. 丰富的社会保障和商业保险 启示：社会保险（合作医疗养老保险）；商业保险(人身和财产） 在德国农业社会保险体系中，德国联邦政府提供了大量的补贴。 2004年农业社会保险的全部支出为62亿欧元，其中，联邦资金为大 约39亿欧元。在农民的养老保险中，联邦资金占75.6，在医疗保 险中占55.6，在事故保险中占25.4。 10 农业份额小，WTO的绿箱正常促进了欧洲政策性农业保险的发展11 (一)美国的农业保险及启示 特征：曲折 1922 1924 1

4、933 1936 1938 1939 1942 1943 1922年，美国议会通过由参议院组织专门委员会调查农险问题的决议 1924年 ，听证会：要取得农作物保险的成功，农作物保险必须在全国范围内实施，并需要全 面可靠的统计资料 19331934年旱灾，美国农业遭受严重损失，也使大量的农民破产 1936年，罗斯福政府起草由政府经营农作物保险的立法建议。 12 1938年，美国通过了联邦农作物保险法，在农业部内设立了联邦农作物保险公司（简称 FCIC），只保小麦以往平均产量的5070%综合险 。 1939年，只有几个州遭受旱灾，全国小麦产量也高于正常年景。但保险人的赔付率高达 152%。逆向选择

5、|费率计算不准3年中，政府支付的超过保费收入的赔款高达 1200多万美元，加上管理费补贴，三年中财政拿出了2800万美元。 1942年，FCIC增加了棉花保险，1942和1943年，FCIC两年的管理费共花了350万美元，超过 保费收入的赔款达1100万美元。 1943年，国会听证会，小麦和棉花保险项目受到严厉指责，决定取消农作物保险。理由是： 1、连续五年赔款都超过保费收入；2、投保农民太少。 13 1944年，经修订的农业调整法获国会通过，农作物保险项目随即恢复，并且将保 险标的扩大到亚麻。1945年又在15个县开办了玉米保险，在12个县开办了烟 叶保险。 1946年，开始试验举办为期为期

6、3 3年年的小麦保险和棉花保险，以便减少逆选择和减少销售保 单的费用。首次允许农民在最高保障水平限制内，选择保险金额，农民可以首次允许农民在最高保障水平限制内，选择保险金额，农民可以 以较低保费购买较低保障。以较低保费购买较低保障。 1947年，（试验第9年），FCIC的综合保费收入第一次超过了赔款。有趣的是这一年政 府决定大大缩减农作物保险公司的业务。将试验农作物保险的县由2500个减 少到375个。 1944 1946 1947 1950 1952 1956 1960 1967 1969 14 1950年代初，大范围严重旱灾，证实了对连续投保连续投保的农业生产者的价值。1951-1952年

7、 FCIC的保险赔款超过4200万美元。从1948到1952年，这5年累计保费收入减去 赔款还有225万美元的盈余。5年的赔付率平均是97%。这表明农作物保险项目 开始在健康的基础上运行。 1956年起，FCIC不再在科罗拉多州等14个灾害频繁的县出售农作物保险，因为这些风 险太高的县年年亏损，不适于也不可能发展健康稳定发展健康稳定的农作物保险。 1960s，FCIC注重扩大保险业务，调高保额，降低费率调高保额，降低费率，参与率增加，赔付率增大。 财务状况有所恶化，仅1967-1969三年公司支付的赔款就相当于1948-1969年21 年总赔款的29%。 15 FCIC在1970年的经营中，对

8、许多产棉县提高了保费降低了保额。同时还停办了一些 赔付率高参加者少的作物保险赔付率高参加者少的作物保险（例如土豆保险）。还根据农业部特别工作组的调查 结果，决定还是把农作物保险项目建立在单个农场风险的基础上，按各个农场的不 同情况提供不同的保障，因为以县为基础订定费率，不利于农民的更广泛参与。 40年的试验有一定成效但影响不大，到1980年，FCIC也只为全美半数地区的30种农 作物提供农作物保险，就是在这些地区，农民的参与率也是很低的，投保的作物面 积不过10%，占总播种面积的7%。 16 80后 美国从1980年开始全面推行农作物保险 1980年，美国第12次修订农作物保险法，决定在前40

9、年试验的基础上，将 农作物保险作为农业灾害保障的主要形式，并把保险项目扩展到所有农业有重 要地位的县，原则上FCIC可以承保在美国生产的任何商品农产品（包括水产养 殖）。为了鼓励农民参加农作物保险，该法规定，以作物平均产量的50%和65% 为其保障水平的投保农民，政府补贴保费的35%。保障水平为75%的投保农民， 政府的保费补贴要少一些。还规定在投保一切险农作物保险的农民可另外购买 火灾和雹灾保险，但农作物保险的保额和保费要相应减少。 17 根据1980年的农作物保险法，私人保险公司可以申请参与FCIC的农作物保险和再 保险,他们可以根据其每年经营的业务量，到FCIC去拿管理费和保费补贴，但是

10、他们 要独立承担风险损失责任。私人保险公司也可以做所谓“主销售商”（master seller），实际上就是代理人，只拿佣金不承担风险责任。有30家私营保险公司申请 为1981年的农作物保险提供再保险。另外由6家私营保险公司与FCIC签约，为其做代 理服务业务。据统计，1981年，17家签约的再保险公司的保费收入有1300万美元，约 占保费总收入的4%。这是一个重要的转折，从此之后，FCIC逐渐减少自己直接做业务 ，直接保险业务向私人保险公司转移。政府、FCIC、私人再保险公司、私人直接保险 公司、投保农户之间的关系如图所示。到2001年，FCIC基本上已经不做直接业务，尽 管他们在全国仍然有

11、12个业务办公室。 18 19 1980年以后，美国农作物保险有了较大发展，1980年到1990年，加入 的州由39个增加到50个，加入的县由4632个，增加到21354个。承保的 作物种类由30种增加到51种。农民的参与率有所提高，1980年的参与 率是9.6%，1988年上升到22.9%。1988年政府把购买农作物保险作为提 供灾害救济款的前提条件，使得1989年的参与率（投保面积占可保面 积的百分数）一下子提高到40%。实际投保的面积1980年是2627万多英 亩，1990年增加到1.01亿英亩（约占可保面积的40%），相当于1980年 的3.85倍。私人保险公司介入农作物保险的步伐加快

12、，到1990年，89% 的FCIC的保单都是有私人保险公司签发的。到2000年，FCIC自己基本 上不直接出售保单了。 20 问题： 首先，某些风险的风险单位巨大。 其次，由于FCIC缺乏足够的信息资料来区分不同农场的风险，造成风险大小不同的农 场缴纳相同的保费，风险高的农场就更愿意投保。由于这种逆选择所造成的赔款损失 占总赔款的3-6%，有的作物甚至高达10-15%。 第三，道德风险严重又无有效手段加以防范。据FCIC的调查统计，至少有20%的小麦 和高粱的产量损失是由农民的道德风险造成的，并非不可抗拒的自然灾害造成的。例 如，农民通过减少投入（如不及时使用杀虫剂）等手段来增加损失，面对如此

13、广袤的 地域和众多的农民，保险人及其代理机构在理赔中，很难确定损失发生的真正原因。 第四，为提高参与率而设计的条款，增加了逆选择和道德风险的发生。例如允许农民 为比预期产量高的产量投保，规定每年保费增长不超过20%，农作物保险签单的最后 期限过长等，这些条款对保险人经营都是不利的。 21 90年代美国农作物保险制度的改革与完善 1994年农作物保险改革法 取消了“巨大灾害救助计划”，考虑到这些“不交保费的保险”对农作物保险的替代 作用，决定取消有关巨大灾害救助计划。 第二、建立巨灾风险保障制度(Catastrophic Risk Protection,简称 CAT)。这是提高 农民参与率的重要

14、措施。福利性农业计划（价格支持与生产调节计划、农民家庭 紧急贷款计划、互助储备计划等）联系起来进行强制。 区域风险保险计划 Group Risk Plan, 简称GRP 对不可保农作物，实施非保险农作物（NAP）灾害援助计划。这是专门为目前 FCIC不可保农作物（主要是蘑菇、芹菜、胡萝卜、土豆、草莓、哈密瓜、花菜等 23种）提供的一项援助计划。实施这种援助计划目的是为了体现公平。该项计划 规定，当某地区不保作物的平均产量低于正常产量的65%时，生产者个人的损失 大于平均产量的50%时，FCIC即可按该作物市场价的60%予以补偿。 1994年农作物保险改革法出台后，由于低保障水平的保险产品的推出

15、，并实 行与福利政策相联系的强制投保，以及提高保险费补贴，使农作物保险的参与率 （投保面积占可保面积的比率）从前一年的 38%一下子提高到创纪录的85%（其 中单买巨灾风险保险的占44%，买一切险保险的占41%），投保的作物面积达到 2.2以英亩。 22 从美国的农作物保险计划的业务绩效来看，从1980年以来，不断取得了成功 和新的发展。1980年承保的作物只有30种，目前已达到100多种，承保的面积 是1980年的10倍。承保的面积已占可保面积的75%。 政府实施这个计划付出了高昂的代价，从1980-1999年政府举办政策性农业保 险的总成本是150亿美元，2000年的农业风险保障法出台后，

16、2000-2007 年，每年政府给农业保险的财政支持都超过30亿美元。如此高昂的计划成本 ，其他国家特别是发展中国家难以效仿。 但按照美国决策者的意愿和某些决策目标，目前的这项计划还不尽如人意， 例如，他们一直想用农作物保险计划取代其他的福利性政策计划，但是最终 还是没有实现，这20年政府在其他福利性政策计划上的开支约150亿美元，只 比农作物保险计划的政府开支少70亿美元。这项计划也不断受到各方面的批 评，认为如此高比例的补贴会干扰市场信号，从而影响生产者的种植决策和 对投入品的使用。 23 (三) 日本的农业保险 1. 政府支持下的相互会社模式 其一是政策性强。其一是政策性强。国家通过立法

17、对主要的关乎国计民生和对农民收入影响较大的农作物 (水稻、早稻、小麦、大麦)和饲养动物(牛、马、猪、蚕)实行法定保险。其他作物（例 如商业价值较高的蔬菜、水果、花卉等）和饲养动物实行自愿投保。 其二是直接经营农业保险的不是政府保险机构，也不是商业性保险公司，而是民间的、 不以盈利为目的的保险相互会社保险相互会社市、镇、村农业共济组合与都、道、府、县农业 共济组合联合会，后者实际上主要只接受前者的再保险业务。 其三，中央政府在农业保险计划中的主要责任是三方面：中央政府在农业保险计划中的主要责任是三方面： 第一，通过农林省对农业保险进行监督和指导； 第二，通过官方(中央政府农业再保险特别会计)和非

18、官方(国家保险协会)等机构， 为农业共济组合联合会提供再保险； 第三，通过财政部门一般会计给农业保险保费补贴和管理费补贴。这两项补贴额是 比较大的，据统计19471977年30年累计总补贴额约占总保费收入的59%。 24 25 日本政府对改进后的农作物保险计划付出的代价仍然是昂贵的。如果把政府在 保险费、管理费和再保险上花的钱加在一起，在70年代后期每年高达1500亿日 元左右。当然对农民和消费者来说它带来的利益是具体的。 26 日本的农作物保险计划，在二次大战后的粮食短缺时期，目标之一是增加全国 水稻生产。而农作物保险确实在鼓励高风险地区的农民扩大水稻生产方面，发 挥了有效的作用。这在农作物

19、生长季节频繁遭受低温冻害的日本北部，尤其得 到证实。荷开都府是日本的高风险水稻区之一，年水稻面积从1950年的13.1万 公顷增加到1965年的20.3万公顷，全国的稻米生产量由19481950年间的年均 940万吨增加到19671969年间的年均1410万吨。当然，水稻生产技术的改进 和水稻价格政策在扩大水稻生产方面也发挥了重要作用。 在实施农作物保险计划中，农场普遍加强了病虫害防治。这对农作物产量的提 高也有很大促进作用，每个农业共济组合都为会员提供预防农作物病虫害的设 备和农药。农业共济组合的技术员也帮助被保险农民进行防治工作，农业共济 组合还向农民预报灾害来临的信息，这些活动不仅有助于

20、提高水稻产量，而且 有利于减少保险成本。 三、 农业保险的制度创新 比较总结国际经验，可以发现几个制度创新的路径： 27 1. 总结完善法律制度/出台法律法规 农业保险条例2012年10月24日通过。 2. 新资本的注入: 保险业资源的重新配置:抽出商业性的国有资本注入政策性的农业。 协助保险公司建立强大的风险管理能力。 提高财政补助资金的使用效率。 3. 经营模式的创新：海南中介主导模式 4.加强农业保险业信息化建设，建立强大的信息系统. 5. 建立农业保险业科学的评价体系 制定全国农业保险发展规划；制定农业保险的财政和税务政策、为各地提供农 业再保险；建立和管理中央一级农业保险大灾风险准备基金；组织协调或推进农 业风险区划和费率分区；协调各有关部门在农业保险活动中的关系和“动作”，包 括农业风险研究和管理等