【工作计划】旅行社改制政策引导必要性的初步探讨.docx

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1、第 1 页 旅行社改制政策引导必要性的初步探讨1 特征码 aCCWRPrNMRPCiRFrdUyp 我国旅行社行业发展到现在，面临着历史变动期。一是国内产 生了更多的投资需求，了投资的趋势；另一是我国加人 wto 后， 旅行社企业面临国际资本的，有在时期、程度产生旅行社外资 化的趋势。这两种趋势，由市场自发产生，表面上看也只是旅 行社投资主体了，不会涉及到市场经营规则及市场秩序的变 动，但仔细分析则不然，上因旅行社投资主体引发的旅行社改 制，引起的旅行社行业市场资源重组、市场经营手段都，会程 度到现在的旅行社市场状况和宏观管理体制。 ，逼迫旅游行政应 当市场的，旅行社改制的问题，并政策甚至法规

2、性约束，以使 我国旅行社企业在改制中的良性模式，也使我国的旅游市场管 理体系维持的可控度。本文就（以旅游行政为主）对旅行社改 制政策的必要性探讨。 一、旅行社企业改制对现管理体制的冲击 地说，冲击主要来自的三个。 1旅行社改制对旅行社经营权市场准入的权威性 我国的旅行社行业一直市场准入，即行政许可的对行业经营权 限制，目的是对旅行社企业的控制，从而对旅游业发展规模的 调控和旅游业市场的监管。长期发展的历史经验证明，行政许 第 2 页 可式市场准入模式相配套的金制度、责任保险制度等等，对规 范旅游市场、保障消费者权益都了并仍在着作用。 ，从长远看， 旅行社企业有固定资产占用少的特点，场信用机制起

3、来的历史 时期内，严把市场准入关仍然是旅行社行业管理的必要手段。 设定许可的做法，在旅行社经营权许可的操作过程中，对投资 人资格资质的考核是最主要的指标。 旅行社管理条例中对旅 行社的注册资本也了要求。 ，旅行社转制的，市场新注入的资本， 在对旅行社总体控制的情况下，为旅行社的经营权，多会采用 收购、兼并、控股等正当的市场资本运营，绕过审批环节而更 容易旅行社经营权。的经营权，信息化能力低、总体市场监管 能力偏弱，无法即时纳入到旅游对投资人资格资质监控的范围， 容易管理的真空地带。地方，甚至在旅行社的资本重组过程中， 把已许可的旅行社经营权也连同金一道作价评估（并非是无形 资产评估） ，上这是

4、把控制旅行社大前提下的经营权作稀缺市场 资源场上交易，地了对市场准入许可的权威性和严肃性，消弥 了市场准入管理的意义，违背了市场准入来调控市场规模和市 场秩序的初衷。 2旅行社改制有对出境游经营权的准入管理 我国出境游市场一直是有计划发展，即开放出国旅游目的地、 对有出国游经营权的旅行社限制名单表制度，来对出国游 总体规模年度调控的。管理，原因很简单，出境旅游要花费外 汇（个人到港澳旅游可兑零用款 1000 美元，到或地区可兑美元） 第 3 页 ，而外汇收支平衡直接关系到的经济安全和发展的能力。从我 国出国旅游潜在需求旺盛的现实和外汇储备并不多的情况看， 有计划适度发展的原则非常必要。 ，在

5、wto 对外谈判过程中，出 境旅游不对外资开放一直一项原则下来，并写入我国 wto 承诺 表中。上，从国际发展中对出国旅游的管理来看，上都出于保 护宏观经济运行的原因，对出国旅游封闭式管理，不向外资开 放或有限度开放。 我国现在的管理制度，出境游不向外资开放和有限度向内资开 放的主要管理手段，只能是从市场准入关管理，即限定有出国 旅游经营权旅行社的来上述管理。 ，和前一点提到的相同，在旅 行社改制过程中，原来出国游经营权的旅行社，或想出国游经 营权却一时无法挤入市场的投资者，会对现有经营权的旅行社 注入资金、控制股份或彻底收购等市场堂而皇之经营权。釜底 换薪的做法，在对市场信息不灵敏的情况下，

6、会使努力搭建起 来的管理体系受到冲击。 3旅行社改制有给外资非准入市场机会 在我国加入 wto 的承诺中，对外方我国旅游业领域有限制，除 出境游市场和导游职业完全不开放以外，在旅行社业、饭店业 外方资本的注入也有上的限定。现在，法规不，行业也尚这的 禁止性法规或政策性，内资资本运作出境游市场是可以的，由 此推及，外资也可以途径迂回进出 本文章共 2 页，当前在第 1 页 1 2 下一页 第 4 页 本文章共 2 页，当前在第 2 页 上一页 1 2 境旅游市场。 如假设外方投资人采用的运作程序：步，某外资投资人现在 旅行社管理条例的规定申请与国内有出境旅游经营权的旅 行社合资，新的合资旅行社-

7、强强联合的原则，外方资本雄厚 并符合条件，这完全；步，资本重组，新的合资旅行社在后悄 悄对原中方出资的旅行社参股-这符合市场 运作规律和规定，也有；步，当保护期一过，外方投资旅行社 可以控股的时候，外方自然就了出境游市场并分享其成（为掩 人耳目，外方不会追求独资而收购国内有出境权的旅行社） 。 上述推论，对旅行社企业改制不加，不予关注，也就很少注意 信息，暗度陈仓的也较难觉察，这上是给外方非准入市场了可 乘之机。据悉，现在已有外资开始朝这运作。当然，到外方可 以独资的时候，其迂回出境游市场的问题有浮出水面并为旅游 管理觉察、制止，但之前的参股过程中，外方分取了出境游的 利润 润，并程度地了出境

8、游市场经营的目的，这严重了我国旅游市 场管理的权威性，也严重到我国旅游企业的总体利益。 二、对旅行社企业改制政策是旅行社企业发展的需求 第 5 页 在我国入世前后，内资私营资本的渗透外资的，我国旅行社企 业的内部经营模式和管理模式，正潜移默化地变革。对旅行社 企业总体的发展模式来说，有传统模式、私营模式和外资模式 的碰撞，将有试探、融合、 、成形的新发展过程。市场自发产生 的，对我国旅行社的成熟是件好事。现在我国旅行社企业面临 源自 wto 的，的市场保护缓冲期又很短，许多旅行社企业，包 括企业，场碰撞过程中有因无所适从而失去发展机遇。 上，从旅行社企业的内部发展需求上说，是迫切需要出台企业

9、改制的政策的。迫切需求主要来自几个：旅行社企业生存的需 要。恰如前面提到的，历史原因，许多旅行社在改制过程中， 对采用何种改制模式、改成何种企业机制如何好市场保护期， 并能够在而来的国际竞争中生存下来，还都不甚了了，需要的 性方案。旅行社企业需要政策信心。如前所述，对旅行社改制 问题关注和的政策，引发的行政权威性的损失，会降低旅行社 企业的政策信心。反之，下的改制和市场重组，则会旅行社企 业的政策信心。旅行社企业的长远发展，也需要政策的。在生 存的基础上，基础的旅行社，还需要有好的发展思路以发展， 但对国际、国内的分析、和判断，毕竟不如宏观和，不但需要 的政策，还需要过程中发布的信息，来自身长

10、远发展方向，并 自身发展。 三、对旅行社企业改制政策是旅行社行业国有资产保值、增值 的措施 第 6 页 我国旅行社企业历史上国有独资，对资本并不开放。 ，在旅行社 的改制过程中，新的多元的投资主体，涉及到国有资产的转化 问题，会涉及到对国有投资的评估、股本的、新投资主体间股 份比例的划分等多项内容。里面，容易两的问题：，是在对原 有国有资产的评估和股份划分过程中，容易对国有投资额度评 估过低，国有资产的流失或人为减值。当然，在转制过程中， 资产评估机构会并决定，实践中常常，在总体监管机制不健全、 主管急于甩掉包袱、拟经营者想现成的经营权以外更多的利益， 旅行社行业本身固定资产较少等综合原因作用

11、下，国有转私有 或国有贬值的极易。 ，是容易产生国私不分的，有碍国有企业资 产增值。在发达省份的旅行社企业转制过程中，常常的：总体 上的政策约束，原国有投资的旅行社企业经营人员中的佼佼者， 在企业转制过程中收购了某些较小的旅行社而私营旅行社的老 板，仍然兼任某些尚未转制的旅行社企业的总经理（或在转制 后仍然国有股占大头的旅行社企业中占有大股份并兼任总经理） 。 情况下，经理人员通常对国有旅行社的责任仅限于指标利润， 其余的市场份额则大多会自然地转入的私营旅行社来运作，其 是借用现在的大旅行社的市场资源，渐渐把的小旅行社吃饱做 大，逐渐赶超大旅行社，并对国有大旅行社的反购并。模式现 在并不少见，

12、其经营者的所有经营市场，似无可厚非，但公私 兼顾的市场状态上对国有资本的增值非常不利。 从上述转制中的两个问题可以看到，在旅行社改制过程中，国 第 7 页 有资本的保值、增值任务较重，国有资本是现有，退出，需要 从上至下有的，基于再原则，非常必要。 四、对旅行社企业改制政策是我国旅游业发展的必要举措 从有利于我国旅游业跨世纪发展远景（维持现在发展速度，到 2020 年大目的地国、大客源地国，或以更度成绩）来说，对微 观上的各子行业发展、企业改造、市场模式等的都至关。对旅 行社企业改制问题牵涉重大，其对规范旅游市场的游戏规则、 旅行社的市场信用、旅游企业集团化、实施旅游企业走出去的 战略都意义。

13、 是对市场规则和市场信用作用。现在，许多旅行社场中的不守 规则操作和无信用，追根溯源，上都和旅行社投资主体单一的 情况，旅行社改制能够理顺其产权关系，则许多违规和失信将 会自动消除。以往的旅行社市场投资旅行社管理，两种后果， 国有企业所有者缺位的经营者不对投资，使旅行社经营者有违 规或失信的主观，因监控能力的市场违规退出机制软弱，使旅 行社及其经营者违规或失信的机会成本。在旅行社企业改制过 程中，无疑都会涉及到产权问题，有人，旅行社私有化的模式 是好趋势，有百利而无一害，上，这矫枉过正的片面看法，国 有、私有抑或内资、外资都关键，的原则一条，要真正使旅行 社企业的经营者对投资人，使旅行社企业能

14、够真正面对市场。 是有利于旅游企业集团化和国际化发展。现在，旅游企业的集 团化进程中了多种模式，既有提合的旅游航母，也有市场撮合 第 8 页 的旅游舰队，既有资产无偿划拨、也有参股、特许经营，既有 以资产为纽带的集团化，也有在紧密伙伴关系下的松散型集团， 模式，孰优孰劣，应当，总结好的推广。再者，旅行社企业在 旅游企业集团中应占怎样的地位、怎样的作用，也应，使我国 旅行社企业在旅游企业集团化的进程中方向，速度，并不走弯 路。 ，旅行社企业集团化的进程会涉及到国际化的。是在加入 wto 后，旅游企业在国内的，能否走 出去到国外发展，才是显示企业竞争力的。扩而大之，这关系 我国旅游业长远发展的关键性因素。