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1、第十七章 关于中国政府过程的总体分析,南开大学政治学系教授 朱光磊 2003年3月,在对当代中国政府过程的各主要环节和主要方面做了较为具体的分析之后，应当有一个“总体观”，以作为对这项研究工作的小结。本书选择通过关于“中国政府过程的总体特点的分析”，以及今后一段时间“中国政治体制改革的总体思考”这两个角度，来完成这个工作。 第一节 中国政府过程的总体特点 第二节 中国政治体制改革的总体思考,第一节 中国政府过程的总体特点,我们今天研究的中国政府过程的一系列特点，是在这样三大因素的基础上形成的： 由中国共产党领导的，长期的以武装斗争夺取政权为主要内容的革命斗争； 中国传统政治结构、政治文化和中国
2、特定的自然与人文条件； 党的十一届三中全会以来的经济、政治体制改革和对外开放。,一、由革命斗争所造成的三个特点,当代中国政府，是作为中国共产党所领导的、长期的、以武装斗争夺取政权为主要内容的革命斗争的胜利果实，而出现在世界政治舞台上的。 （一）多个系统与一条主线 （二）非政府组织参与政府运作 （三）紧密型的军政关系,（一）多个系统与一条主线,“多个系统”:政治和政府要素在纵向上的联系构成一定的系统。当代中国政府的运行是由多个政治系统推进的，这包括党的系统、政府行政系统、法院系统、检察院系统、军队系统、党的纪律检查系统、工会系统、共青团系统、妇联系统等。,“一条主线”:是指党的系统在这各个系统中
3、居于领导的地位。,一是，在系统之间的并行关系上，参与中国政治和政府运行的其它系统附着于党的系统； 二是，在各个级别上，党中央通过地方和部门的党组织，通过各种政治、组织渠道，分层次地把地方和部门上的各个系统稳定地掌握起来。 把这两点综合起来看，就形成了这样一种政治格局，即党的系统以外的各个系统，实际上主要是通过作为同级党委这个“主线”上的纽节，介入和参与政府过程。,“多个系统”和“一条主线”的结合，就形成了当代中国的政治领导和政治管理网络。,各个系统的中央组织直接接受党中央的政治领导，地方组织则是通过同级党委与这“一条主线”发生最具有实质性的政治关系； 其它系统之间的上下联系，固然有领导关系的一
4、面，但相比较而言，主要是业务性的。这一机制有效地保证了全国、全党在政治上的统一，也基本保证了各个系统在业务上的相对独立运转。,党的系统之外的各个系统的地位和具体情况也是不同的，特别是政府行政系统，作为中国政治运行中的一个骨干系统，实际地位有了相当大的提高，工作的独立性明显加大。 这与政府行政系统的实际地位有关，也得益于初步的“党政分开”和行政首长负责制的普遍实行。 国家行政机关是各个政治系统中人数最多，机构完备程度最高的。这一地位是客观的，党和政在职能上适当分开是必然的，今后政府行政系统在中国政治生活中的实际地位和作用，还会进一步提高。,关于各级人大及其常委会、各级政协，我们一般不把它们理解为
5、一个系统。,它们的地位和作用都是极为重要的，但重要的不等于就必须是一个系统。因为： 这两大机关都是会议性的，所需要做的工作是原则性的，许多工作要与全党的工作一并考虑； 它们和任何国家的同类组织一样，不承担具体管理事务； 对于它们之间的纵向工作联系，主要是工作上的指导和依法进行监督，不是领导关系。,（二）非政府组织参与政府运作,非政府组织参与政府运作的现象在中国是普遍存在的。 前面提到的几个系统中，工会系统、共青团系统和妇联系统以及各种社会团体（如“文联”、“科协”等）都是非政府系统组织； 作为自治组织的城市居民委员会和农村的村民委员会，是非政府组织； 在中国有一定行政级别，分担一定地方政府职能
6、的公有制企业事业单位也是非政府组织。但是，它们都以一定的方式，在一定的程度直参与当代中国政府的运作。,这与两个问题有密切的关系:,一是，与党在政府过程中的居于核心领导地位有关。 这些组织是非政府因素，但它们都与中国共产党有着特定的政治关系； 人民团体本身就是党的助手，由党直接来领导； 自治组织所自我服务的地方和企业事业单位，也都有党的基层组织在工作。 二是，由于历史的原因造成了“小社会，大政府”的模式的作用，中国政府承担着相当广泛的政治职能和社会职能，社会中介组织不发达。,大量的非政府组织参与政府过程，增强了中国党和政府的社会动员能力。 但是，这加大了执政党和政府的政治负担和管理负担，也不必要
7、地加大了一部分社会成员生活中的政治压力，同时相应减少了社会生活中的“弹性因素”。 怎样权衡上述利弊，在两者之间选好一个恰当的结合点，是值得认真、深入研究的一个课题。,（三）紧密型的军政关系,这里所说的“军政关系”中的“政”，是指的政府。在中国政治生活中，特别强调中国共产党对军队的绝对领导，强调通过“拥军优属”和“拥政爱民”，来密切“军政关系”。这是由中国共产党、中国的人民政权和中国的武装力量的特殊历史联系决定的。 在中国，“党”处于“军”与“政”之间，在党的统一领导下，“军”与“政”之间的关系是密切的，但他们在国家的政治结构上又是相对分开的。 在建国初期实行“大行政区制”的时候，一部分曾延续了
8、解放区推行的地方行政体制，是由“军政委员会”领导，但到1952年11月即全部改为“行政委员会”。“文化大革命”期间部队“支左”的错误作法，也早已得到了纠正。,根据军队接受党的直接领导，但同时也是国家的武装力量的原则，中央军委既是党的中央军委，也是国家的中央军委； 中国人民解放军组织一个代表团出席全国人民代表大会，但是在宪法的范围内参与国务活动； 国务院设有国防部，但是由现役军人担任部长； 武装警察部队由中央军委和国务院双重领导等； 国防费纳入政府预算，并需经全国人大全体会议的批准。 国务院和地方各级人民政府大力支持国防建设，解放军和武警部队也积极支持政府的经济和其它各方面的工作(特别是维护社会
9、稳定和抢险救灾等特殊情况)。,二、由传统和国情所造成的三个特点,（一）单一制、地方自治与“条块矛盾”并存 （二）行政主导 （三）地方政府过程的运行质量较低,（一）单一制、地方自治与“条块矛盾”并存,中国的国家结构形式为单一制。为了实现中央的集中统一领导，中央党政机关加强了通过“条条”对地方进行具体管理的力度，许多人权、财权、物权通过“条条”集中到了中央。 但是，中国作为一个人口众多，土地辽阔，而经济和文化发展又不平衡的国家，各个地方，应该有一定的自主权；民族自治地方应该有更大的自主权。这样，就又要以各种形式，在不同的程度上，扩大各类“块块”的自主权、自治权。,从地方的角度看，是“条条”分割了“
10、块块”，“块块”自感没有实权，影响地方党政机关职能的完整发挥； 从中央的角度看，地方党政机关是经常运用所掌握的组织关系和人事权力，干扰“条条”的正常运作，甚至抱怨“一些地方政府从地区利益出发，常常置国家的利益而不顾，越权干涉一些部门的工作。 问题出在体制上。整个体制需要通过这样一种机制，达到一种统治结构上的平衡。高难度的课题在于，如何在转变政府职能和实行社会主义市场经济的条件下，寻找和建立新的“条”“块”之间平衡点。,（二）行政主导,这里所说的“行政主导”是广义上的，它不仅是指在各国家机关中，行政机关居于突出的位置，而且是指在整个政治权力结构中，“执行”的部分享有相当高的地位。,任何现代控制体
11、系，都需要划分为“权力机关”和“执行机关”两部分：,前者一般应实行委员会制，以利于民主和科学的决策，后者一般应为首长负责制，以便于进行及时、有效的管理； 前者的任务是决策和制定规则，后者的任务是执行和管理；前者对产生它的公民、成员或代表负责，起中介作用； 前者赋予后者以合法性，并监督后者，后者对前者负责，但要有一定的相机、应急处理某些管理问题的权力。 人民代表大会及其常务委员会、党的全国代表大会属于前者，国务院这样的机构显然属于后者。,在我国，为了优先保证政权机关的工作效率和集中统一的领导，一直实行的是民主集中制原则。就产生了一个明显的特点，即执行机关的实际权限较大。 我国的“行政主导”，是一
12、种将加强党的领导与强化行政地位结合起来的控制和管理模式。这种模式运行起来比较便于集中，应当说有一定的效率。 与一些西方国家不同，我国由于历史的原因，法制建设的基础不够雄厚，因而在这样的基础上所形成的“行政导向”，容易出现通过“过度集权”走向“参与不足”的问题。,（三）地方政府过程的运行质量较低,“行政主导”要求政府有较高的运行质量，相应地它要求有完善的政府运行规则和高素质的官员作为保证。 改革开放以来，中央党政机关和大多数省（自治区、直辖市）、部（委）级党政机关的官员素质及其机构的运行质量都有了明显的提高，各种不规则现象明显减少。 但是，由于条件的限制，目前我国的地方党政机关，特别是县（县级市
13、、市辖区）、乡（镇、街道办事处）这样一些由最基层的党政机关参与的地方政府过程，其运行质量还处于较低的状态。,地方政府过程运行质量较低的表现：,一是，现有的地方政府运行规则中相当一部分不符合现代政府管理的一般原则；比如已经常常提到的“政企不分”、“政事不分”和目前还较少提到的政治与行政不分，统治与管理不分等。 二是，除去规则不合理、不健全的因素以外，还存在着严重的有法不依和执法不严，以及执行中政策“偏离”过大等问题； 三是，存在着相当程度的“寻租”之类的腐败现象。,提高地方政府的运行质量，必须首先提高地方党政机关官员的素质； 适当提高待遇，以便吸收更多高素质的人到党政机关工作； 同时也要求公民素
14、质的普遍提高。应当注意到，现在少量公民的素质也在制约着政府运行质量的提高： 他们对国情还缺乏必要的觉悟，不会对党政机关进行正常的监督； 对党政机关的合乎现代民主规范的、比较温和的行为，他们往往不理会。,三、由改革开放所造成的三个特点,（一）统治上高度集中，但管理上已经相当分散和灵活 （二）法律与政策同时规范社会、国家和政府行为 （三）政策在诸多方面“双轨”运行,（一）统治上高度集中，但管理上已经相当分散和灵活,背景： 在十一届三中全会之前，中国的政治运行是以权力的高度集中而闻名的。 改革十几年来，权力过度集中的问题已经在一定的程度上有所克服，并在坚持党的领导和坚持强化政府权威的前提下，采取了一
15、系列向地方、部门、企业、人民团体等“放权”的措施，以调动各方面的积极性。,出现了两类似乎截然相反的舆论： 一种是中国的政治体制改革没有实质性的进展，仍然是一个高度集权的国家； 另一种是，随着地方和部门权力的扩大，“国家能力”已经明显下降，海外甚至有人制造出了中国“可能分裂”、“崩溃”的论调。 实际的情况和准确的概括应当是：从统治的角度看，中国在政治上依然相当集中；但从管理的角度看，现在已经相当分散，相当灵活。,统治和管理，是政治中两个不同层次的问题，但在中国长期没有注意加以必要的区分。 中国党和政府作为寻求社会控制最佳模式的探讨，也是为了应急解决一些具体的社会经济、政治问题，而从20世纪80年
16、代起采取了一系列本书已经一再谈到的下放管理权力和增强地方灵活性的措施。,像税政、财政、民政、市政、社会保障与卫生事业管理、人口与土地资源管理、人事管理、工商行政管理、教育行政管理、社区事务管理、行政区划等等，已经在相当大的程度上放开了，并且基本上发挥了积极的作用。 当然，需要警惕的是，即使是管理层面上的东西，也不能无限度地“放”。 同样，政治统治层面上的东西，也不是绝对一点也不能“放”。今后会适当地、有序地“放”一些。,（二）法律与政策同时规范社会、国家和政府行为,在多数国家，强制性地规范社会、国家和政府行为的只有法律，一般称之为“一元法制”。政策是普遍存在的，但它主要是用来约束一定政策制定主
17、体（政府、政党等）自身的工作行为，并不能强制规范其它社会主体的行为。 在这个问题上，我国走过了一条曲折的道路。 82宪法生效以来，中国的法制建设加快了步伐，但已有法律的控制面依然有限，而且不少法律过于原则。政策仍在相当大的程度上起社会规范的作用。 现在，经过人大等方面的努力，法律的控制面愈来愈大，强度也在加大，政策的控制面则相对缩小，开始呈现出向“一元法制”过渡的态势。,（三）政策在诸多方面“双轨”运行,在中国，调节社会和政府行为的规范不仅是双重的，而且就政策本身而言也有许多“双轨”甚至“多轨”之处。比如： 现存或历史上实行过的汇价、物价（主要是指生产资料）、贷款利率的“双轨制”； 在一部分地
18、区，是省（自治区、直辖市）、市、县（县级市）、乡（镇）四级行政区划，在另一部分地区，是省（自治区、直辖市）、县、乡（镇）三级行政区划； 广东等若干省、其它一般省份、自治区和若干边远省份在财政方面的待遇是很不相同的； 政府在对特区、经济技术开发区和其它一般地区的政策上，有或多或少的不同之处等。,导致这种多重政策的主要原因是，中国各地方、各部门的自然、历史条件具有天然的或后天造成的各种差别，于是中央只能在政策上采取“分类指导”的办法，以便使可能发展或改变得快一些的地方先行一步。 问题在于，现在一些多样化的改革措施，“并轨”的时间拖得过长，容易引发地区、部门之间的利益矛盾，有些还可能导致腐败现象。,
19、第二节 中国政治体制改革的总体思考,一、适时规范“党政关系” 二、完善人大“双层结构”的运行模式 三、切实转变政府职能 四、强化税制改革 五、拓宽、规范意见表达和信息传输的渠道 六、减少“条条”数量，缩小“分布”权限 七、发展社会中介组织 八、规范行政区划 九、简短的小结,一、适时规范“党政关系”,“党政分开”，是在特定历史条件下提出的一个重要概念，其缺陷是“分开”的提法不够准确，容易引起误解。 在“政党政治”的条件下，“党”和“政”是无法分开的。党政关系各模式之间的差别，都是在肯定这种联系的基础上形成的。 中国的“党”和“政”，更不可能“分开”，而只能在寻求如何建立一种更合理的关系。 所以，
20、逐步“实现党政关系的规范化”的提法，可能要比“党政分开”的提法更为准确一些。,“党政关系”的规范化的基本内涵是： 在坚持中国共产党的领导地位和改善党的领导方式这个前提下，在坚持社会主义民主和法制的原则下，通过有系统、有步骤的调整，缩小党的直接领导的范围，扩大党的间接领导的范围，使党的领导主要成为一种政治领导、“总的领导”，提高党在国家法制建设和国象大政方针制定的作用，提高国家权力机关在政府过程中的实际地位和作用，充分发挥行政机关、司法机关、政协和各民主党派、人民团体等在政治生活中的主动作用。,目前，在党政关系方面，需要做的一件重要工作是，总结和论证由中共中央政治局常委出任全国人大常委会委员长、
21、全国政协主席，地方党委书记出任人大常委会主任的经验，初步探讨这一作法的规律性。 在调整党政关系的过程中，党的领导机关和主要负责人把工作的重点，由直接领导“一府两院”的具体工作，转向着重通过国家权力机关领导和全面监督“一府两院”的工作是一个趋势。,二、完善人大“双层结构”的运行模式,中国的全国和地方县以上人民代表大会，既不是两院制，也不是传统的一院制，而是一种由大会和常委会所构成的“双层结构”的运行模式。 完善人大的“双层结构”的运行模式，关键是进一步搞好常委会的建设。,应当重点研究或做好这样几项工作：,第一，考虑到人大常委会所发挥的愈来愈大的政治作用和政治影响，人大常委会的组成人员的数量要有一
22、定的增加，或者说它与代表之间的比例要有所提高。 第二，要考虑代表的比例分配问题。常委会的组成人员实行差额选举是好事。 第三，要考虑适当改变各级党委会组成人员的构成问题。 第四，加强人大常委会对“一府两院”日常工作的监督。,三、切实转变政府职能,第一，转变政府职能的工作要更加主动。 哪些职能需要转变？其标准，不是政府管得好或管不好，而是政府该不该管。不是政府“管不好，也管不了的事情”，就要转，而是不该政府管的事情就要转出去。 第二，对转变政府职能要有一个更广泛的理解。 现在，谈转变政府职能大多论述的是“政企分开”。转变政府职能绝不止于此。在我国，“政事分开”的任务和对于有关政法职能的调整也是很重
23、要的，而恰恰这两个方向上近年来没有什么动作。,四、强化税制改革,第一，中共中央、全国人大和国务院要更加重视、真正重视税收和税制改革的问题。 第二，提高全民的纳税意识。 转变政府职能，政企政事分开，发展社会保障事业，在市场经济的条件下加强宏观调控，都要求中国进入全民纳税（但对低收入者返还）的时期； 此外，实行全民纳税，对于培养公民对政府和官员的依法监督意识，发展社会主义民主，也是有益的。,五、拓宽、规范意见表达和信息传输的渠道,第一，意见表达和信息传输的渠道要更加多样化。 第二，现有的意见表达和信息传输的各种渠道，也有一个规范化的任务。 第三，要充分估计全球信息化给各国政府过程，特别是意见表达和
24、政务信息传输所带来的巨大影响。,六、减少“条条”数量，缩小“分布”权限,在现有的体制下，“条条”和“块块”的矛盾是不可避免的，不是强调“树立全局观念”和“加强协调”就可以解决的。 在调整这一关系的过程中，缩减地方政府的管理权限，几乎是不可能的。地方必须有相当的综合处理区域事务的权限，那么，只能是拿“条条”“开刀”了。,第一，要减少政府职能部门的数量，也即“精简机构”。 第二，要适当缩小“条条”对地方对口机构的业务指导权限。 有人肯定担心，缩小“条条”的权限会影响中央的集中统一领导。 我们讲的集中统一领导，是政治含义上的； 我们讲的适当缩小“条条”的管理权限，是管理含义上的。,七、发展社会中介组
25、织,社会中介组织，是指介于政府与企业事业单位、社会团体等之间发挥沟通、服务、咨询、调节等作用的各类社会组织。 有的是服务性的； 有的是在政府的监督、管理下从事一些对企业事业单位的监督、管理职能； 有的是在政府的特许下起公证、鉴定作用； 有的则是按市场规则起市场调节作用。,虽然，我国目前还十分缺乏这样的起桥梁和纽带作用的中介性机构，仅有的一些也或是素质不高，或是“官办”性的，普遍性的问题是“挂靠”过紧，赢利色彩过强。 中介组织的根本特点在于它的在行业、所有制、地区、单位和政府之间的广泛的跨越性，一旦“挂靠”政府部门，这一特点即不复存在。 社会中介组织的出现，减轻了政府机关在编制和职能上的压力；并
26、在政府与社会之间形成了一种“弹性因素”。,八、规范行政区划,政府是在一定的结构条件下运行的，政府过程的良好运转要求一个合理的国家结构形式。 我国现行的国家结构形式基本上是适应国情的，但在保持其稳定的前提下，也有必要对其中不够理想或随着国情的变化需要调整的因素加以研讨。,第一，省级地方的数目过少，管辖范围过大，能否考虑增加若干省级行政单位。 两个客观的困难： 其一，省级地方是地方行政区划的第一级，必须保持稳定； 其二，现有的省级地方大多在一百多年，乃至几百年前就已经稳定下来，居民对此已有长久的认同。 可否考虑这样两个办法： 结合经济区域的建设或重大建设项目的布局，很少量地恢复或新划分几个省； 将一部分计划单列市升格为直辖市，同时使所有的直辖市多领导一些县；加在一起，省级地方可达到40个左右。 第二，计划单列市的地位问题，要有一个说法。 第三，某些称谓也有必要加以规范。,九、简短的小结,在现代政治和政府研究中，不论是对一般理论的探讨，还是对“政府过程”这样技术性、程序性特点明显的课题的摸索，最后归宿点往往还是民主问题。 衡量一个政府民主化程度的标准只有一个，“统治的主体”的状况，或者说这个政府是由谁统治的？ 当代中国的政府过程调整是一个历史过程。,