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1、通向消防界的窗口中国消防人网站（http:/） 关于对消防行政执法过程中遇到的几点问题 的思考 关于对消防行政执法过程中遇到的几点问题 的思考 焦作市消防支队 柴玉才 马文飞 摘要：本文通过对消防行政执法实践中遇到的几个执法问题的论 述，详细阐述了如何规范执法行为，提高执法质量，尽量避免行政复议 和行政诉讼。 关键词：消防 行政执法 思考 前言：随着经济的蓬勃发展和社会主义市场经济体制不断完 善，我国对消防立法进程也日益加快，特别是消防法的颁布带 动了相关法律、法规的出台，消防法律体系逐渐完善，我国真正走 上了依法治火，消防机构执法力度日渐增强，消防法制宣传教育逐 渐普及，人们的法律观念和法制
2、意识不断加强，涉及消防行政执法 行为的行政诉讼也随之增加。在此，笔者根据有关法律规定，结合 执法实践，就如何避免行政诉讼，略谈自己在消防行政执法活动中 经常遇到的几点问题的理解： 1 关于对消防行政执法行为的理解 消防行政诉讼是指公民、法人或者其他组织对公安消防监督机 构的具体行政行为不服，依法向人民法院起诉，人民法院按照法定 程序进行审理，并做出判决的活动，这就需要真正理解消防行政执 法行为的内涵。从法学角度看，给行政执法行为下定义应当考虑以 下四个方面的要素：一是主体要素：即由谁为实施行政执法。 消 防法第四条作出明确规定“由本级人民政府公安机关消防机构负 责实施”。二是客体要素或对象要素
3、：即对谁实施行政执法。三是 内容要素：即行政执法所指向的对象在法律上的权利和义务。四是 形式要素：即行政执法行为的各种表现方式，而消防行政执法行为 是一种特定的行政执法，消防行政执法行为就是以“消防”对“行政 执法行为”所作的外限上的限定和内涵上的扩展。因此，不难理解 消防行政执法行为是指赋有消防监督管理职责的各级公安消防机 构依法实施行政管理，直接或间接产生法律效果的行为。消防行政 执法主休对消防行政相对人所采取的涉及消防安全方面的权利和 义务的各种具体消防行政行为。 通向消防界的窗口中国消防人网站（http:/） 2 关于对消防行政处罚的理解 消防行政处罚是指公安消防机构在法定职权和法定授
4、权的范 围内对违反消防法律、法规及消防技术标准尚不够刑事处罚的公 民、法人或者其他组织给予的一种惩戒和制裁的制度。因其所具有 的强制性效力，公安消防机构一经作出就会对公民、法人或者其他 组织的某些权益给予剥夺或造成侵害，当公民、法人或者其他组织 认为公安消防机构在具体行政行为侵犯其合法权益，就会根据行 政诉讼法第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政 机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人 民法院提起诉讼”，若在消防行政执法过程中稍有疏漏就会引起行 政诉讼。正确全面地理解消防行政处罚的涵义，有利于消防监督人 员在执法活动中少犯错误，这需要主要从三个方面加以注意： （
5、一）消防行政执法主体必须正确。我国行政处罚法规定的行 政处罚主体是指具有行政处罚权的行政机关，那么消防行政处罚主 体根据消防法第四条规定，就是经法律授权的各级公安消防机 构， 是能够以自己的名义实施行政执法权并能独立地承担由此而产 生的法律责任的组织，个人不能成为消防行政处罚的主体。也就是 任何公安消防机构的个人行为不能代表组织行为，在执法活动中， 执法主体是否合法，对行政处罚是否有效地起着决定性作用。 （二）消防行政处罚相对人必须准确。消防行政处罚是对消防 行政相对人一方当事人的处罚。而消防行政相对人是指消防行政执 法主体行使消防行政执法权的作用对象， 是基于消防行政执法管辖 关系而确定的。
6、因此消防行政相对人还是单纯指“人”，相对人既可 以是组织，也可以是个人，根据消防法 、 河南省消防条例以 及公安部颁发的机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定 的有关规定， 消防行政相对人包括三大类： 公民、 法人和其他组织。 消防行政相对人可以划为两大类：一是个人，包括公民和个体工商 户；二是单位：包括法人或非法人组织（其他组织） 。正确地理解 这四者之间的关系， 可以使消防行政执法人员在执法实践活动中能 够准确的确定消防行政相对人即当事人， 明确违反消防法律法规所 应担负的法律责任。 消防法第四十条、四十六条、四十八条、 五十条等条款规定了针对单位的违法行为，对其单位和直接负责的 主管
7、人员及其他直接责任人员的法律责任就是针对消防行政相对 通向消防界的窗口中国消防人网站（http:/） 人为法人或其他组织而言的，对单位和公民个人都规定了相应法律 责任，都应该给予相应的消防行政处罚。 （三）对构成消防行政相对人违法行为的认定必须有充分法律 依据。消防行政相对人的违法行为是指消防行政相对人违反了国家 消防法律、法规及消防技术标准的作为或不作为的行为。这主要从 两方面理解其含义：一是必须违反消防法律、法规的规定，对违反 规章以下的其他规范性文件的行为是否决定为消防行政违法行为 则应依具体情况而定。二是当事人必须实施了消防法律、法规规定 的违反消防行政管理秩序的违法行为， 这就是说消
8、防行政执法人员 在认定相对人的违法行为时必须要有法律依据，即使相对人的行为 构成了一定的危害后果，若没有法律依据仍不能认定违法行为，绝 不能凭公安消防机构的主观臆断随便设定。消防行政执法人员下发 法律文书时，如下发责令限期改正通知书 、 重大火灾隐患限期 整改通知书时，在认定火灾隐患和引用法律条款时，必须要指明 具体违法行为违反了消防法律法规的哪一条、哪一款、哪一项，而 不能笼统模糊地仅列几条而不说明违反具体条款，否则在行政诉讼 中就有可能因适用法律条文不当而败诉， 另外是否为违法行为必须 以法定程序按照法定方式查证属实后，并且必须保证适用范围、对 象上与认定的事实相一致，方可以对违法行为进行
9、认定，没有法定 证据证明的行为不能认定为消防行政违法行为。 3 关于调查取证应注意的问题 调查取证是消防行政执法人员办理消防行政处罚案件的基本 过程和关键步骤。消防行政执法人员能否全面、客观、公正的收集 证据，证据是否真实、充分、科学、可靠，直接决定着行政执法活 动的成败。总结办理消防行政执法案件的经验教训，或多或少地存 在着语气不足、 不力的现象， 直接影响着行政案件的执法。 我国 行 政处罚法第三十条明确规定：“公民、法人或者其他组织违反行 政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚，行政机关必须查明事 实；违法事实不清的，不得给予处罚”， 行政诉讼法第五十四条 中也明确规定了主要证据不足的具
10、体行政行为应当予以撤销，由此 可见证据的重要性。 一切消防行政处罚只有在广泛收集充分证明违 法事实证据基础上才能进行处罚。 行政诉讼法第三十一条的规 定作为行政处罚证据和定案的根据主要有书证、物证、视听资料、 通向消防界的窗口中国消防人网站（http:/） 证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。如何 正确运用上述几种证据来证明当事人的违法事实就需注意以下几 个问题： (一)坚持孤证不能定案的原则。也既各种证据之间要相互印 证，相互补充，形成一个有机的整体。消防执法人员收集证据的方 法和手段，证据种类也较单一，主要是根据消防监督检查规定 检查程序下发的法律文书作为书证为证明当事人
11、的违法事实，证据 之间缺乏横向联系，仅为纵向逻辑关系，而没有充分收集其他证据 来印证当事人的违法行为。如针对某一营业性场所存在的火灾隐患 除下发责令限期通知书或重大火灾隐患限期整改通知书外， 还应对其当事人进行如下取证： （1）对当事人进行询问并制作笔 录，真实客观记录所存在的问题； （2）利用照相机、摄像机等辅助 手段以音影存储介质客观记录其存在的违法事实； （3） 消防执法活 动中可以邀请当地公安派出所民警或办事处人员及聘请的社会消 防执法监督人员共同参与执法活动，可作为证人，这样就既有横向 证据又有纵向证据相互连接，相互印证，相互补充来证明其违法行 为，使证据更充分更可靠更有说服力。 (
12、二)坚持全面、客观、公正的原则。首先，要求消防行政人员 在收集证据时，既要收集能证明违法行为的证据，也要收集证明其 未违法的证据，既要收集违法行为较重的证据，也要收集减轻、从 轻或不予处罚的证据，既要收集书证、物证，也要收集证人证言、 视听资料等其他证据，力求全面地反映案情真实情况；其次，要求 执法人员在调查取证时切不可先入为主，主观臆断，凭空想象当事 人的行为违法或不违法，而是要以客观存在的证据为收集对象，以 法律设定的条款为依据；再次，要求执法人员必须遵循调查程序， 全面收集证据，不能凭个人好恶任意取舍证据，并要严格执行法律 规定的回避制度。 该回避的必须申请回避， 以免引起当事人的质证，
13、 在法院庭审时，造成“突袭性诉讼问题”。 (三)坚持收集证据合法及时的原则。收集证据首先要合法，充 分尊重当事人、证人及其他人员在调查中所应享有的权利，不要采 用违反当事人、证人及其他人员的意愿的方式来获得证据，通过威 逼、利诱、诱使等方法获得的证据无效，不能作为当事人违法事实 的认定证据；其次必须由法定单位和人员进行，调查时必须出示相 通向消防界的窗口中国消防人网站（http:/） 关有效证件；调查人员不得少于两人，调查人员与当事人有利害关 系时必须申请回避，调查人员的调查应当制作笔录，并必须向当事 人当场宣读或者交当事人阅读，经核对无误后，签名或者盖章，否 则不具备证明效力，不能作为证据；
14、再次，收集证据要及时。因证 据是受时间制约的，许多证据并不是静止的永恒不变的，而是动态 的，时刻会发生变化，随时间的推移甚至有些证据如果不及时收集 就会丧失机会不可再得。如对火灾事故的调查，火调人员必须及时 到达火灾现场，进行勘查，否则可能因为其他因素的破坏而造成主 要证据的丢失。 4 消防法律文书应注意的问题 消防法律文书是消防行政执法人员在具体的执法过程中对消 防行政管理相对人违反消防法律、 法规的行为所制作的具有法律约 束力的一切文书及具有法律意义的资料， 是消防行政执法人员执法 活动的重要依据和载体，是证明行政管理相对人的行为是否违法的 重要证据，是对当事人违法事实进行认定的主要依据。
15、 (一)关于送达的问题。送达是指公安消防机构依照法定程序和 方式将法律文书送交行政相对人的行为，是一个具体的行政过程。 按照民事诉讼法第七十七条有关规定，对当事人下发告知权利 通知书、告知听证权利通知书和公安行政处罚决定书时必须要送达 当事人并且要使用送达回证。针对民事诉讼法和行政处罚法所包含 的六种送达方式（注：直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、 转交送达、公告送达） ，原则上宜采用直接送达方式，即执法人员 在送达法律文书时对当事人当场宣读， 并让其在法律文书上签名和 注明日期，若当事人拒绝在送达的法律文书上签名，这就需要送达 人邀请合法的证人来证明执法人员送达执法行为的施行过程，证人
16、 必须是与当事人和消防执法机构没有利害关系的人， 如熟悉当地情 况的派出所民警、街道办事处的工作人员，必要时也可聘请公证处 的工作人员进行公证证明。上属送达方式不能实现时，可采取其它 送达方式。 (二)关于规范内部执法程序的问题。 所谓的内部执法过程程序 就是消防执法制约机制，避免滥用处罚权，有效维护当事人的合法 权益，有效保证执法活动合法、公平、公正。要求消防执法人员在 行使自由裁量权、停产停业和较大数额的经济处罚时，要落实集体 通向消防界的窗口中国消防人网站（http:/） 议案制和法核制度， 针对当事人的违法情节可能造成的危害后果进 行实事求是的分析论证，坚持公平、公正、公开、合理的原则
17、，坚 持处罚与教育相结合的原则，防止和排除长官和“一言堂”，确保消 防执法活动的公正严肃。 (三)关于整改期限的问题。由于火灾隐患的复杂性，在法律上 未对火灾隐患整改的具体期限进行明确规定。在下发责令限期改 正通知书和重大火灾隐患整改通知书时，对整改的期限存在 一些模糊的认识， 比如对一些短期内无法整改的违法行为给予短时 间整改， 显失公正。 这就要求消防监督人员对整改期限进行论证时， 针对火灾隐患整改的难易程度对整改期限的具体时间结合实际进 行科学的分析论证，充分尊重当事人的权益。 总之，公安消防机构从事消防行政执法起步较晚，经验不足， 执法活动中难免存在问题，这需要广大消防执法人员进行不断探 讨、实践，提高执法素质，提高办案质量，为消防执法工作寻求简 便、快捷的依法治火之路。