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1、2 0 1 0 年第1 期( 总第1 5 5 期)山东纺织经济 农业综合开发有偿资金酌风险形成及防范 谢晓燕 ( 山东省潍坊市坊子区财政局山东潍坊 2 6 1 2 0 6 ) 摘要：财政支持农业综合开发项目的有偿资金由于各种风险的存在往往难以收回，也使政府无法 实现预期的收益，这凸显了财政监督的重要性。文章挖掘财政有偿资金风险形成的原因，提出相应的风 险防范措施。研究结果可以作为政府加强财政监管，防范农发有偿资金风险政策制订参考。 关键词：农业综合开发；有偿资金；风险；防范 中图分类号：F 8 1 2 2文献标识码：A d o i ：1 0 3 9 6 9 j i s s n 1 6 7 3
2、- - 0 9 6 8 2 0 1 0 0 1 0 4 3 我国自1 9 8 8 年大规模实施农业综合开发以 来，地方财政有偿资金在农业综合开发( 以下简称 农发) 中发挥了积极的作用。但由于农发有偿资金 监管不力和风险防范不足，导致县( 区) 乡镇农发财 政资金难以如期偿还，农发有偿资金出现风险。如 潍坊市坊子区2 0 0 1 - - 2 0 0 7 年农发到期有偿资金 6 4 1 5 万元。实际收回项目单位到期有偿资金仅1 6 1 万元。所谓农业综合开发有偿资金的风险，主要是 指在农业综合开发中财政投入的有偿资金。不能发 挥应有作用致使农业综合开发项目不能达到预期 目的。最终表现为财政资金
3、损失和农业综合开发项 目投资效率低。农发有偿资金的风险用农发债务风 险系数表示。债务风险系数= l 一有偿资金实际回收 额有偿资金到期应还款额。 一、农发有偿资金风险的成因。 农业综合开发资金债务风险是由多种原因形成 的，但最终都导致开发项目投资低效和财政资金损失。 ( 一) 由不可抗力因素形成的债务风险 遭受毁灭性自然灾害等不可抗力因素以及行 政区划调整后工程占地因素等，致使项目单位不能 及时归还到期有偿资金。农业自然灾害多发，经常 遭受干旱、暴雨、冰雹、霜冻等袭击，使农业减产甚 至绝收。农业经济基础薄弱，农民在项目建设中投 资投劳。无能力抵御自然灾害风险。除农业灾害风 险外。近几年，乡镇行
4、政隶属关系经常调整。不但使 财政有偿投资计划缺乏持续性，乡镇行政隶属关系 的变更，使债权主体和行政主体发生分离。在没有 收稿日期：2 0 0 9 一l o - 2 2 行政干预的情况下。原有的行政主体难以收回有偿 投资。 ( 二) 资金配套不到位，项目建设运营低效率 形成的风险 项目建设需要雄厚的资金支持。既需要中央和 省级的无偿财政资金。也需要县级财政的配套资 金还需要银行贷款和群众自筹等社会资金的支 持。如果申报立项的建设规模过大，项目资金不能 全部到位，在建工程投资不足，工程规模和质量不 能达标。致使项目建成后不能正常运营，无法实现 预期的投资效率。配套资金不到位，农业生产必需 的农田水
5、利设施或者其他公共品后期维修得不到 保障。年年开发，年年改善农业生产基础设施，但是 开发完后。农业生产必需的农田水利设施或者其他 公共品运营的维修等服务跟不上。农民就无法正常 生产生活。促使项目区内农民增收幅度不大。难有 农业收益积累来偿还项目投资。 ( 三) 财政监督机制不健全，有偿资金违规使 用造成的风险 项目审批把关不严。在各级的审核中。存在的 问题没有审减，下面怎么报上面就怎么批复。项目 申请者为了多争取中央财政资金。弄虚作假，人为 夸大投资计划。项目建设中工程监理和审验工作 缺失。中央和省级财政资金被挤占，有的用于非生 产性支出，有的未经批准擅自改变项目建设计划， 改变资金用途。有的
6、用于归还以前年度借款。财政 有偿资金得不到预期的使用。造成国家资金流失 万方数据 PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkR to remove the watermark _ 罾四固山东纺织经济2 0 1 0 年第1 期( 总第1 5 5 期) 风险。 ( 四) 干部意识淡薄形成的风险 “反正有政府扛着，不怕还不了”，干部意识淡 薄形成的风险。项目借债单位不怕债务多，借债单 位一般认为作为一级政府会还不了? 不担心乡镇 政府会破产，反正借的债即便还不上，也由政府扛 着。这种意识使借债单位缺乏债务危机感。削减了 偿债
7、动力。加大上级财政资金的债务风险。 二、农发有偿资金风险防范的对策建议 针对目前农业综合开发有偿资金回收难度大， 制约因素多，财政还款压力大的状况，为保证国家 农业综合开发有偿资金的如期归还。减少财政资金 的流失，作如下建议： ( 一) 健全财政农发资金投入机审l 按照社会主义公共财政框架要求，财政资金 应退出竞争领域。主要投资公益性和基础性的设 施建设。因此，在目前情况下，应调整农发财政资 金投向重点支持农业基础性设施建设和公益性 设施建设着力改善农业基本生产条件和农产品 竞争环境。一是提高土地项目的建设标准，压缩建 设规模。二是取消财政有偿资金投入。相对提高无 偿资金投入比重。三是在加大财
8、政资金投人的同 时，积极引导社会资金筹集和参与，尤其是要充分 调动项目区农民群众的投入积极性严格执行土 地承包责任制，坚持谁投入、谁收益的原则。从制 度上消除农民对土地长期投入的心理障碍。使农 民真正成为农业综合开发的主人。 ( 二) 建立农发资金营运效益责任制 首先是资金投入到位。财政部门要积极调度资 金，及时下拨财政资金。足额配套地方财政资金，项 目区镇政府要积极组织项目区农民群众投资投劳 完成自筹任务。其次是实施到位。农发部门要建立 农发项目专管员制，负责该项目的前期准备工作、 项目建设进度和质量监督、资金发放使用等各个环 节管理和监督，对该项目立项质量、计划完成、建设 效益、有偿资金回
9、收等负责。 ( 三) 积极探索开发有偿资金回收新模式 由于资产的产权不明晰。农发资产处于收益不 明，资金回收难度大的尴尬境地。笔者认为应以改 变这些资产的产权归属为突破口，通过公开拍卖或 1 1 2 者变卖道路绿化权、水井等农田水利基础设施的使 用权的办法，积极探索资金回收新模式。通过公开 拍卖一方面可以收回部分投资，减轻债务包袱；另 一方面可以盘活资产，使其发挥更大的经济效益。 在此过程中，政府要对拍卖资产的范围、程序、具体 操作规范等制定出具体的监督办法，避免暗箱操作 造成资产流失以保证公共设施的公平、有偿、有效 使用。 ( 四) 建议通过呆帐核销、延期还款、豁免等方 式来减轻因不可抗力形
10、成的县乡两级农业综合开 发有偿资金的还款压力 上级政府根据具体情况进行呆帐核销、给予豁 免等减轻乡镇的还款压力使县乡债务步人良性循 环的轨道。 ( 五) 对农业综合开发资金的使用立法 制定“国家农业综合开发资金条例”。使之规 范、协调和统一全国及各地的开发政策、规章，继续 保持和发展我国的农业综合开发工作是十分必要 的。通过立法严格规范对农业资源开发资金的权利 和义务，协调解决矛盾，做到农业综合开发资金的 优化配置，提高开发的整体效益；借助法律手段，对 拒不归还到期资金的单位和个人依法进行起诉。由 人民法院强制执行确保国家农业综合开发财政专 项资金不随意流失。 ( 六) 提高干部的思想认识 一
11、要组织干部认真学习有关农业综合开发资 金使用及管理办法、条例和其它财经法规。从理论 上认清开发资金管理及有偿资金使用及及时归还 的重要性；二要走出思想误区。增强搞好有偿资金 使用管理的自觉性，彻底消除有政府扛着的糊涂思 想。更要纠正长期以来头脑中形成的“经济要上，债 务要放。纪律要让”的错误观念。 参考文献： 【l 】1 汪水文论农业综合开发中财政资金的风险防 范叨财政监督，2 0 0 4 ；( 0 1 ) ：3 3 3 4 【2 】王菱财政资金违规状况分析及其监督与防范 唧北京：清华大学，2 0 0 4 【3 】东纪要加强农业综合开发专项资金管理叨 中国监察，2 0 0 6 ；( 1 1 ) ：4 7 万方数据 PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkR to remove the watermark