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1、山东纺织经济 2 0 0 8 年第4 期( 总第1 4 6 期) 水资源管理体制的理论与实践 张吉辉董玲 ( 青岛农业大学成教学院山东青岛 2 6 6 10 9 ) 摘要：对流域管理问题的研究是促进社会经济可持续发展的重要前提，特别是新水法出台后，结 合其所规定的流域管理原则性规定，完善现行流域管理的法律法规及研究流域机构的地位、职责、权限， 进一步完善流域管理与区域管理、流域机构与省、自治区、直辖市水行政主管部门的关系，探索建立一 个强有力的、综合性的流域管理机构等问题，变得更具紧迫性和重要性。 关键词：水资源管理；流域管理；体制 中图分类号：F 4 0 7 9文献标识码；A文章编号：1 6
2、 7 3 一0 9 6 8 ( 2 0 0 8 ) 0 4 0 1 0 6 一0 3 由于各国的自然、社会和经济状况，各国对水 资源的管理体制并无统一的模式。通常可将水资源 管理模式分为两种类型：集中管理和分散管理。所 谓集中管理是由国家设立专门机构对水资源实行统 一管理，或由国家指定某一机构对水资源实行归口 管理，由一个代表国家的机构来协调有关部门对水 资源的开发利用。分散型管理则是由国家各有关部 门按分工职责对水资源分别进行有关业务的管理， 或者将水资源管理的权责交地方当局执行，国家只 制定有关法令和政策。 一国外的水资源管理体制 l 、美国的水资源管理体制 在2 0 世纪初期，美国的水管
3、理类型属于分散 型。随着水利工程的不断增加及提出综合多目标开 发水资源的构想，1 9 3 3 年美国政府决定选择田纳西 河流域进行以流域综合开发为主体的试点工作，并 制定了( ( 田纳西河流城管理法，其目的是改变流 域的经济发展。国会通过法案，授予田纳西河流域 管理局( T V A ) 全面负责该流域内各种自然资源的 规划，开发、利用、保护及水利工程建设的广泛权 力，使这个流域管理局既是美联邦政府部一级的机 构，又是一个经济实体，具有相当大的独立性和自 主权。这一机构设置后，半个多世纪以来当地发生 了根本变化，居民的经济收入增加了几十倍。在开 发初期管理局以解决内河航运和防洪为主，结合发 展水
4、电。后来由于电力需求的增长。又大力发展火 电和核电，井开办了工程建设，在防洪、航运、发 电、工业、林业、农业、渔业和旅游业等方面均 收稿日期：2 0 0 8 - 0 1 一l7 1 0 6 取得了巨大的经济效益，成为美国河流流域综合开 发的一个典范。事实上，管理局的管理范畴已经远 远超出了水资源管理的范畴，它是属于以流域为依 托，进行自然，社会和经济等方面的综合开发和治 理的机构。至今田纳西河流域管理局仍然以原来由 国会赋予的形式和权利存在。随着各州逐渐发展， 对本州的行政管理力度逐渐加强，这种分权的机构 难以获得州政府的首肯。所以，美国的其他河流流 域上再没有采用这样独立于流域所在各州的经济
5、实 体。印度、墨西哥、巴西等发展中国家都建立了类 似T V A 的流域管理局。 2 、英国的水资源管理体制 英国的( ( 水法、流域管理条例都是流域管 理的依据。英国在2 0 世纪3 0 年代设立各河流流域 局，负责排水、发电和防洪。4 0 年代后期改设各河 河流局。增加了渔业、防止污染和水文测验等职责。 自6 0 年代起英国开始改革水资源管理体制，改河流 局为河流管理局，在英格兰和威尔士共设2 9 个河流 管理局和1 5 7 个地方管理局。到7 0 年代进一步对水 资源实行集中管理，把这些管理局合并为1 0 个水管 理局。每个管理局对其管辖范围内地表水和地下水 供水和排水、水质和水量实行统一
6、管理。为增强管 理的集中性，1 9 7 3 年英国也成立了国家水理事会， 负责全国水资源的指导性工作。但在1 9 8 2 年该理事 会被撤销。各河流水管理局的独立工作权限得到加 强各水管理局由政府环境部直接领导。在水管理 局当中，泰晤士河水管理局规模最大、职能最全。该 局统一负责流域管理和水资源管理，包括水文站网 业务，水情监测和预报、工业和城市供水、下水道 万方数据 PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkR to remove the watermark 2 0 0 8 年第4 期( 总第1 4 6 期)山东纺织
7、经济 和污水处理、水质控制、农田排水、防洪、水产养 殖和水上旅游等。河流水管理局的财政收入主要来 自水费和排污费的收取，以及农田排水、环境服务、 旅游业等综合经营收入等，政府只在防洪工程方面 拨款，但比例不大。由于经济独立，有较大自主权， 水管理局在执行管理水资源职责时不受地方当局的 干涉。英国实行的这种综合性流域管理比较成功， 许多国家都在效仿，而泰晤士河是世界上实行流域 管理最为成功的例子。 3 、其他一些国家的水资源管理体制 法国对水资源管理基本上采用以流域机构为主 的方式。负责保护水资源、监测水质、防止污染、征 收排污费和水费。各流域机构设立董事会。由地方 社团、政府代表和用水户代表组
8、成。法国议会甚至 讨论：过去的行政区划考虑的是以战争，以河山分 界。今后应改为以流城分界。综合性流城管理还在 荷兰、匈矛利，德国等一些欧洲国家普遍实行，尽 管在职能上不尽一致，但都拥有广泛的权力和不同 程度的独立性，而防治水污染是综合性流域机构具 有生命力的重要原因。 二我国水资源管理体制的历史和现状 中华人民共和国成立盾，水利建设有了很大发 展。中央政府设立水利部而农田水利、水力发电、 内河航运和城市供水分别由农业部、燃料工业部、 交通部和建设部负责管理，水行政管理并不统一。 后几经变革，农田水利和水土保持工作归水利部主 持，水利部与电力工业都两次合并又分开，现在水 力发电、内河航运和城市供
9、水还是分属有关的部管 理。而水利部则为全国水资源的综合管理部门，掌 管全民所有的水资源产权和执行水法等工作。 地方各级的水利行政机构不断健全和加强，分 为三级。省( 自治区、直辖市) 设厅( 局) 地( 自 治州，盟) 设局( 处) I 县设局( 科) ，县下的匡乡 设水利管理站，由专职或兼职的水利员司水利业务。 水利部下设有七大流域机构。即长江、黄河、淮 河、珠江、松辽河和太湖水利委员会。各委不同时 期的职责多有变动或调整，名称也不尽相同，但圭 管本流域或管区的水利建设和管理工作是基本相同 的。地方省级所辖的河湖流域也设立专门的机构， 例如辽宁省没有辽河河务局，河北省设有大请、子 牙河河务局
10、等，均属于省水利厅( 局) 。 随着1 9 8 8 年1 月水法的颁布，对水管理体 制和基本制度作了进一步的确立和规定。其中关于 水管理体制确立的几个主要方面有：撤销水利电力 部，重新组建的水利部为国务院的水行政主管部门， 负责全国水资源的统一管理，各省、自治区、直辖 市的水利部门是省级政府的水行政主管部门，成立 了全国水资源与水土保持工作领导小组，负责审核 大江大河流域综合规划和水土保持的重要方针政策 和防治的重大问题，处理部门间、省际间有关水资 源综合规划及重大水事矛盾明确流域机构职能， 按部授权协同执行水法，负责协助部处理流域内有 关河流治理与防洪安全，统筹流域水资源综合开发、 利用和保
11、护，协调流域内省际和行业间的水事矛盾 等。制定了各级水行政部门实施水资源统一管理目 标，统一管理地表水、地下水、水量与水质。江河、 湖、库、水域和岸边，统一实行水法，调查评价规 划、水量分配、制定水的长期供求计划，实施取水 许可证制度及其他水行政管理，促进水资源开发利 用，并对开发利用与保护实行统一监察管理，组织 跨地区跨行业的水事活动。直辖市水事矛盾，监督 节约用水，推进流域管理与地区管理相结合的制度。 向各用水行业进行今面服务。 2 0 0 2 年重新修I 丁的水法确定了流域管理与 行政匡域管理相结合的管理体制。从根本上确立了 流域管理机构在水资源统一管理中的法律地位。流 城管理机构可以在
12、所管理的范国内行使法律、法规 规定的和国务院水行政圭管部门授予的水资源管理 和监督职责。此外，新水法还规定了水行政管理方 面的六个基本制度；取水许可制度、水资源有偿使 用制度、饮用水水源保护区制度、河道采砂许可制 度、用水计量收费和超定额管理制度。 三、水资源管理体制的发展方向 第一，水管理体制基本有两种类型t 分散型和 集中型。有学者认为现行管理趋势是由分散逐渐趋 子集中。有学者认为许多国家的水资源管理在分散 和集中两种类型之间不断变化。笔者认为两种管理 体制并非排斥。适合可持续发展战略的水管理模型 是在强有力的集中管理模式下，辅以分散的行政区 域管理。 第二。发达国家水资源保护管理机构有三
13、种； 一是流域管理局，以圉纳西河流域管理局为代表， 它属千政府的一个机构，由法律授权，高度自治，对 经济和社会发展具有广泛的权力- 二是( 下转111 页) 1 0 7 万方数据 PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkR to remove the watermark 2 0 0 8 年第4 期( 总第1 4 6 期)山东纺织经济 水溶液中萃取出各种金属和有机化合物。纳米多孔 材料的吸收和吸附性能也提供了在环境治理方面应 用的可能性，如去除重金属( 如砷和汞等) 。使用其 他纳米材料的过滤技术也取得了长足进步。已有
14、纳 米材料公司开发的用直径为2 n m 纤维制成的高产 率系统，可以过滤病毒、砷和其它污染物。 一些聚合物一无机化合物复合材料也可用作气 体过滤系统，而且效率也很高。如有一种用排列成 行的碳纳米管( n a n o t L l L e ) 制成的膜，由于纳米 管与气体分子间互不作用，可以高产率地分离出气 体。此种材料可满足高流速低压气体的分离需要。 此种膜可以从气流中去除C O ，或从C O 中分离H ，。 这种技术可应用于新一代发电厂、煤液化工厂或气 体液化厂。由精密控制尺寸的纳米管组成的膜在分 离生物化学品方面也具有很大潜力。 三复合材料方面应用 在复合材料中使用纳米粒子可以提高材料强 度
15、，降低材料的重量，提高耐化学品、耐热和耐磨 耗能力，而且还可赋于材料一些新的性能，诸如导 电性，在光照和其他辐照下改变其反应性能等。 以粘土为基础的纳米复合材料在不久的将来会 有很大的市场。一些企业正在开发以碳纳米管为基 础的新型结构复合材料，此发展可能会给纳米粘土 复合材料的应用形成冲击。 一些企业应用纳米二氧化硅与一种聚合物材料 制成纳米复合材料，开发成一种涂装材料。并已规 模生产尼龙纳米复合材料用作包装H B P 材料。H B P 包装材料已应用干食品和饮料行业。近期，人们关 注的另一种纳米复合材料的填料物质，是一种较为 复杂的分子多面齐聚物( P O S S ) 。 四涂料方面应用 在
16、涂料行业，纳米粒子已经起着很大的作用， 但是，类似于能生成抗刮痕和不粘表面的涂层的溶 胶凝胶单层( s o l g c lm o n l o l a y c r ) 还在研究。用 树状聚合物可以弥补不足，并且可与纳米粒子技术 结合应用。 以纳米粒子为基础的涂料具有各种优异的性能， 比如：强度、耐磨耗、透明和导电。已有企业用纳 米粒子进行抗水和抗灰尘涂料开发。据了解，2 0 0 2 年B A S F 公司推出一种用纳米粒子和聚合物制备的 喷涂涂料，在干燥时自组装成一种纳米结构的表面， 即当水落到表面上，由于与表面的互粘性甚小，可 以形成水珠而流去，并把灰尘带走。 ( 上接1 0 7 页) 流域协
17、调委员会，对流域内各州的水 资源开发利用和保护进行规划和协调，三是综合性 流域机构，以英国的泰晤士河水务局为代表，其职 权介于前蹰者之阆。是一个拥有部分行政职能的经 济实体，也具有广泛的水管理职责。这几种组织各 有特色，发展中国家在借鉴时不能一味照搬，而要 结合自己国家的具体国情。 第三，虽然各种流域管理模式各具特点，但在 流域综合管理上有共同经验。( 1 ) 流域的开发与管 理已经从单一目标向多目标、综合开发与管理发 展。( 2 ) 逐步建立和完善流域统一管理与行政区域 管理相结合的管理体制。( 3 ) 实现流域综合管理的 先决条件是能力建设以法律形式明确流域机构 的地位、职责，权力、与地方
18、的关系、组织机构等。 完善和发展与流域综合管理职能相适应的管理体 制，包括吸收当地社团的参与，特别是各国都十分 注重建立有政府备有关部门、地方政府、用水户参 加的流域管理组织，形成一种民主协商的流域管理 机制I 开展向社会的宣传教育，提高各阶层的关 心程度。( 4 ) 各国在赋予流域管理机构很大的行政 管理权的同时，还给了相当的自主权。 第四。水资源管理尤以流域为单元统一管理为 最好，流域管理的实施必须以法律作为保障。只有 将流域管理置于法制的基础上，流域管理的各项措 施才能得到切实保障，达到流域管理的目的。在我 国已确立了流域管理与行政区域管理相结合的管理 体制后，我们应从法律、制度上进一步研究落实其 具体内容。 参考文献： 【1 】彭万林民法学【M 】北京：中固政法大学出版 社，19 9 4 【2 】史尚宽物权法论【M 1 北京：中固政法大学出 版社2 0 0 1 【3 】刘振英中国可持续发展问题研究【M 】北京： 中固农业出版社。2 0 0 1 。 4 】金瑞林环境法学 M 】北京：北京大学出版社， 2 0 0 2 万方数据 PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.PDFWatermarkR to remove the watermark