_再城镇化背景_下城市更新创新方法初探_基于广东省_三旧改造_规划的辩证思考.pdf

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1、 8095 “再城镇化背景”下城市更新创新方法初探 基于广东省“三旧改造”规划的辩证思考 周晓 洪亮平 摘要：由于城市可建设用地资源基本告罄，以城市更新为主的“再城镇化”将是广东省等工业发达地区未来 城镇发展的主要路径。传统的城市更新方法存在诸如局限于物质层面、缺乏功能统筹、偏重经济利益、缺 乏统一机制的引导、公众参与水平低等方面的问题，难以适应“再城镇化”背景下城镇转型的发展要求。为 此，广东省全面推动实施“三旧改造”规划，寄希望于通过这种全新的城市更新方法实现释放土地资源潜力、 推动产业升级转型、完善城镇综合功能、提升空间环境品质、促进土地属性合理扭转等多重任务。本文从 规划思想转变、公共

2、利益保障、组织模式创新、核心指标测算、规划体系衔接、更新制度建设等方面辩证 分析了“三旧改造”规划的创新意义及存在问题，提出只有在总结“三旧改造”实践经验的基础上，不断创新 城市更新的技术方法，继续完善现有的城市更新体制，才能突破当前珠三角“再城镇化”过程中的发展困境， 推动广东省乃至我国城镇建设走上集约、高效、可持续的发展之路。 关键词：城市更新；“三旧改造”规划；再城镇化；创新方法； 引 言 广东省住建厅近期发布的广东省城镇化发展评估报告显示：2010 年，广东城镇化 水平已达 65%，比全国平均水平高出 17.69 个百分点，珠三角地区城镇化水平为 78.32%， 已达到世界中等发达国家

3、水平。根据城镇化进程的一般规律，城镇化水平达到 60%时，人 口城镇化的速度开始减缓，城镇建设将转入以现代化为重点的发展阶段。与此同时，广东省 城市可建设用地已被开发 94%，土地储备不足 6%，城市更新必将成为城市建设用地的主要 来源。由此看来，广东省已迈入以促进城镇产业升级和空间重构为重点的“再城镇化”发展阶 段。创新城市更新方法，应对时代需求成为广东省当前规划工作的重点。 1.“再城镇化”背景 经过近 30 年工业化的积累，珠三角地区呈现“村村似城镇，镇镇似乡村”的环境风貌， 城市空间与工业空间的发展相脱节， 工业发展缺乏城市职能的有效支撑。 大量功能单一的工 业园区基于土地成本的吸引向

4、乡村集聚， 缺乏必需的交往空间和生活空间配套。 广大村镇实 质上沦为城市的“产业飞地”，并不具备独立完整的城镇生活职能，没有完成城镇化的主要任 务。工业园区多采用“以租代征”的形式，散布在镇、村级集体用地和农民自留地中，非国有 建设用地的身份不仅限制了地方主导产业的发展而且容易引发深刻的社会经济矛盾。 8096 面对“再城镇化”的时代背景，广东省政府于 2009 年出台了一项全新的城市更新政策文 件关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见 （粤府200978 号） ，以期通 过“三旧改造”规划等城市更新方法的创新，完成释放土地资源潜力、推动产业升级转型、完 善城镇综合功能、提升空间环境品

5、质、促进土地属性合理扭转等多重任务，推动广东省城镇 面貌从“旧城镇、旧厂房、旧村居”向“新城市、新产业、新社区”的转变，实现城镇建设的长 期可持续发展。 2传统城市更新规划方法的局限性 2.1 城市更新局限于物质层面城市更新局限于物质层面 传统的城市更新规划是基于物质决定论的空间再造过程， 规划中只需要关注更新地块实 体空间的环境塑造和品质提升， 不需要关注错综复杂的城市社会经济背景， 也不承担推动城 市前进的历史职责。在“再城镇化”时代背景下，广东省的城市更新规划面临土地挖潜、产业 升级、城镇转型、用地属性更迭等多重使命，远非传统的城市更新规划方法所能胜任，创新 城市更新方法已成为推动城市发

6、展的时代需求。 2.2 城市更新中缺乏功能统筹考虑城市更新中缺乏功能统筹考虑 传统的城市更新规划方法采用的是基于个案管理式的更新模式。 在规划过程中往往局限 于地块本身的基本属性和空间特点进行设计，只见地块，不见城市，缺乏对城市整体功能的 通盘考虑和系统研究， 造成局部地块的空间孤立和功能重叠。 地块功能导向和空间特点不适 应城镇整体发展要求，导致功能单元和空间形象的破碎化，不仅影响城镇整体功能的发挥， 而且带来严重的资源浪费。 2.3 城市更新中过于偏重经济效益城市更新中过于偏重经济效益 开发商是城市更新的主体， 在更新过程中具有主导话语权。 市场经济条件下经济收益是 开发商的直接价值取向。

7、 在城市更新中受经济利益的驱使， 开发商过于关注地块的潜在开发 价值，尽可能提高地块的主要经济指标如开发强度、容积率、建筑密度、建筑限高等，对地 块的人文效益和公共效益考虑不多，甚至牺牲地块的人文环境和公共环境以获取更高的利 益，造成更新后经营空间居多、公益空间缺少、场所精神缺失等问题。 2.4 城市更新中缺乏科学的指标预测方法城市更新中缺乏科学的指标预测方法 城市规划编制的技术标准和测算方法滞后， 难以应对以更新规划为主的工作要求。 规划 管理单位制定地块更新条件时，在几项重要技术标准，如容积率、用地类型、地块划分等方 面，没有针对地块具体情况，通过科学的规划技术方法提供合理的开发指标，大多

8、根据规划 经验或利益需求执行“拍脑袋决策”，出现开发收益与更新成本不相匹配的现象。 2.5 城市更新中缺乏规划机制统一引导城市更新中缺乏规划机制统一引导 城市更新规划的编制存在地方性、部门性和随意性，在规划内容、审批环节、实施效率 等方面缺乏规范性要求， 不同层次的更新规划难以形成内容衔接， 不同地段的更新规划难以 形成效益联动。不仅不利于城市更新的整体进程，而且难以发挥城市更新的综合效益。 8097 3“三旧改造”规划工作思路及城市更新创新特色 3.1“三旧改造三旧改造”规划内容规划内容 “三旧”包括旧城镇、旧村庄、旧厂房三大基本类型。“三旧”改造规划分为“三旧”改造专 项规划及年度实施计划

9、、“三旧”改造单元规划两个层次。改造单元规划以改造专项规划及年 度实施计划为依据，以控规为指导，负责制定改造片区的详细规划，提出改造要求和实施计 划，具体内容如下： （1）内容强制要求：改造单元规划中必须包含用地性质、开发强度、公建配套规模和位置、 城市设计等规划控制要求，深度要达到城市设计（或地块包装）的深度。 （2）实施策略保障：包括拆迁安置（补偿）方案，分期实施的原则措施，特别是提出保障 规划的公建配套等同步实施策略，需要协调的问题以及协调机制，地价折抵政策等。 （3）改造主体确定：改造主体分市级土地收储机构、镇街政府、集体经济组织和社会资金。 3.2“三旧改造三旧改造”规划技术流程规划

10、技术流程 图 1：“三旧改造”规划技术流程 （资料来源：东莞市 “三旧改造”单元规划政策研究） 3.3“三旧改造三旧改造”式城市更新特色式城市更新特色 3.3.1 规划思想转变：提出了城市发展模式由蔓延扩张式转向内涵提升式，以城 市更新作为推动产业升级和空间重构的主要途径。 8098 城市建设模式由外部扩张转为内部提升， 将挖掘城市内部土地资源的潜力， 作为推动全 省城镇建设的基本策略；将城市建设纳入“以开发促进改造，以改造推动开发”的优化循环轨 道；将发挥城市土地利用效率，提升城市环境资源效益，作为在“十二五”规划期间实现城市 产业转型和空间重构的主要发展方式。 3.3.2 公共利益保障：提

11、出了保障公共空间强制性供给的更新政策，改变了过去 整体植入式的城市更新模式，有利于公共服务水平的提高。 通过规划政策对改造地块中公共空间规模的强制性规定来保障“三旧改造”中公共空间 的刚性供给， 改变了过去封闭社区整体植入旧城的更新模式， 提升城镇综合服务水平和整体 环境品质，避免在经济利益驱动下出现过激的开发行径，维护城市再开发中的公共利益。 3.3.3 更新制度建构：提出了全省统一的城市更新操作程序、成果标准和系统性 年度更新计划，有利于建设标准规范、统一完善的城市更新制度。 “三旧改造”中提出了广东省城市更新的标准化要求，推动了城市更新的制度化建设。通 过更新规划的层层管控和更新指标的逐

12、级分解， 实现城市整体功能演替和环境品质提升， 形 成了全方位、多层次、系统性的更新体系框架。“三旧改造”规划内容必须包括用地性质、开 发强度、公建配套规模和位置、城市设计等核心规划控制要求。规划成果在深度上要达到城 市设计（或地块包装）的深度。“三旧”改造单元规划以“三旧”改造专项规划及年度实施计划 为依据，制定近期改造片区的详细规划，提出具体的改造要求和实施安排，要求达到城市设 计的深度，配套的政策、措施要有针对性和可行性。” 3.3.4 组织模式创新：提出了多元平衡的城镇更新组织模式和规划融资模式，有 利于构建多部门联合参与、 共同协作的规划平台， 实现相关主体利益的综合平衡。 实行在“

13、旧改办”的领导下各部门联合参与的规划机制， 改变了传统改造中规划部门一元 主导的组织架构。 相关部门在各自职权范围内对“三旧改造”规划进行指导和管理， 各负其责、 共同协作。 由经济部门负责项目立项及产业政策的制定， 财政部门负责税费优惠政策及出让 金的使用，国土部门负责改造方案编制及土地管理，建设部门负责安全鉴定，规划部门负责 相关规划的制定及审查， 建设部门负责拆迁管理。 组织架构的多元化有助于加强规划管理和 监督，降低规划管理部门的自由裁量权，有利于减少权力寻租的空间，实现各方利益的综合 平衡。 “三旧改造”政策中明确规定改造主体可以分为市级土地收储机构、镇街政府、集体经济 组织和社会资

14、金五种类别。 针对不同的主体制定了与之相应的城市更新方法和政策体系， 尤 其对社会资金注入改造提出了明确的操作程序，提出了按类型、分层次、有计划逐步推进的 城市更新体制。更新主体多元化对于拓宽改造思路，增强更新力量，推动公众参与，有着不 可估量的作用。 8099 3.3.5 改造成本核算：提出了基于经济视角的倒推式指标测算方法，有利于保障 更新主体经济效益，推动拆迁改造顺利开展，增强了规划实施的可行性。 “三旧改造”管理政策中，以基准地价为基础，综合拆迁成本和开发成本倒推规划方案中 容积率指标的测算方法， 能够在土地的再开发中完成预期的收益， 有利于实现各方的经济平 衡，特别是为实施拆迁安置（

15、补偿）方案，打下了良好的基础，减少了更新过程中的阻力， 增强了规划的可实施性。 3.4 东莞讯通片区东莞讯通片区“三旧改造三旧改造”单元规划实践单元规划实践 讯通片区“三旧改造”单元（以下简称“改造单元”）位于东莞市东城商业中心边缘，紧靠 东城中路商业发展轴和“东纵商圈”，与轻轨 R2 线温南站相连，交通便捷。该片区规划用地 面积 10.89 公顷。建筑质量较差、布局凌乱，设施配套不足，消防通道不畅，严重影响中心 区景观环境和功能延伸。该区在东莞市“三旧改造” 年度计划中被列入首批进行“三旧改造” 的试点地区（见图 2） 。 图 2：地块区位图 图 3：规划结构图 （资料来源：东莞市讯通片区“

16、三旧改造”单元规划） （1）功能定位：“改造单元”功能定位为温南站的核心建设区，形成以商业、商务、居住、 交通、休闲娱乐等各种功能复合、高度聚集的、充满活力的地区。 （2）规划结构：“改造单元”规划综合考虑“拆三留一”的政策要求、地块属性及周边环境 特点，形成“两区、两轴、一节点”的空间结构（见图 3） 。“两区”，利用讯通南侧用地改造成 市中心高档住宅区， 利用近轨道站点的区位优势将高田坊旧村改造成商务公寓与商业服务为 主的商住区。“两轴”，沿轨道站点和周边城市公园在地块内部形成两条休闲景观步带。“一 节点”，重点打造轻轨 R2 线温南站空间节点，在出站口设置城市广场，同时建设标志性商 业办

17、公楼（见图 4） 。 8100 图 4：东莞市讯通片区“三旧改造”单元规划 （资料来源：东莞市讯通片区“三旧改造”单元规划） （3）建筑高度控制：改造地块位于东城中路及温南路交汇点，沿线以商业区为主，现状 天际轮廓线较平乏，缺少亮点。规划中适度放宽建筑高度限制，使该地块形成地标性建筑景 观，丰富天际轮廓线，增加该路段的空间识别性。根据周边建筑高度及地块开发强度，对该 地块商业塔楼设置 120 米的控制上限；群楼高度参考沿路商业群楼高度（皆不超过 3 层）设 置 15 米的控制上限（见图 5） 。 图 5：建筑高度控制分析 （资料来源：东莞市讯通片区“三旧改造”单元规划） （4）开发控制图则管理

18、：“改造单元”地块开发控制图则分为地块设计控制和用地指标控 制两部分。 地块设计控制由建筑控制要求、 环境控制要求和市政道路与公共设施配套控制要 求三部分构成。“建筑控制”详细规定了裙房、塔楼的控制边界、高宽比例、体量大小、立面 造型、连廊位置和第五立面的具体情况；“环境控制”重点强调空间视廊、广场、绿化景观及 建筑小品的设计风格；“设施控制”特别突出了公共设施的配置要求和交通设施分布，具体内 容如下图（见图 6） 。用地指标控制针对地块的更新要求将各功能区的用地信息，如用地性 8101 质、用地面积、容积率、绿地率、建筑限高、建筑密度等落实到地块范围内（见图 6） 。 图 6：东莞市讯通片区

19、“三旧改造”单元规划地块开发控制图则 （资料来源：东莞市讯通片区“三旧改造”单元规划） （5）控规内容调整：“改造单元”原控规存在“地块划分过于粗放，没有考虑产权状况；地 块开发强度设定偏低， 没有针对地块特点； 用地功能过于单一， 与更新目标不符”等问题。 “改 造单元”规划结合区位环境和更新目标，提高公共设施配置标准；结合轨道站点特殊情况， 深化细分用地功能；对改造单元进行经济分析，制定合理的地块开发强度（见图 7） 。 图 7：控规内容调整 （资料来源：东莞市讯通片区“三旧改造”单元规划） 8102 4“三旧改造”规划不足及改进建议 4.1“拆三留一拆三留一”过于绝对，应建立因地制宜的弹

20、性指标控制体系。过于绝对，应建立因地制宜的弹性指标控制体系。 “三旧改造”规划中“一刀切”的“拆三留一”政策不仅忽视了不同地段更新规划对公共空间 的具体需求， 而且可能导致邻近地段内公共空间的功能重叠， 不利于发挥资源要素的最大效 益。在公共空间的供给上，应充分考虑地块环境和更新目标，采取强制性与引导性相结合的 办法。通过设置人均公共空间指标控制下限、公共空间用地比例控制范围、容积率转移及奖 励方法，增强规划弹性控制的幅度。 4.2 指标调整过于宽松，要与法定规划内容有效衔接。指标调整过于宽松，要与法定规划内容有效衔接。 “三旧改造”对控规指标的调整管理过于宽松，容易造成规划失效和管理脱节；也

21、在无形 中增加了管理部门的自由裁量权，丰富了权力寻租的途径和方式，形成了滋生腐败的温床。 “三旧改造”规划在强制性指标确定和主体功能引导上要以现有的法定规划为依据， 在土地批 租、空间管理、产业准入等宏观控制层面和核心规划指标上要与法定规划保持一致。以控规 编制单元为单位，结合“三旧改造”年度计划，将强制性指标合理分解到“三旧改造”单元中。 规划内容尽量不与本地段已编控规发生原则性的冲突， 保持编制单元内部指标的总体平衡和 功能的基本协调。 4.3 审批环节过于繁杂，要建立科学高效的规划报批程序。审批环节过于繁杂，要建立科学高效的规划报批程序。 图 8：“三旧改造规划”审批流程 图 9：简化后

22、审批流程 （资料来源：东莞市 “三旧改造”单元规划政策研究） （资料来源：笔者绘制） “三旧改造”规划在 “街镇审议”环节中由于各镇街对拆迁补偿方法都不确定，导致审批 周期过于冗长。过于简单的报批程序导致权力寻租，层层审核的报批程序又造成规划滞后， 都不符合规划管理的实际要求（见图 8） 。“三旧改造”规划应当实行“多元协作，共同参与， 简约高效”的规划报批体制，简化报批层次，扩大参与群体，组织各部门联合参与的专家评 8103 议会，将地方政府、规划管理部门等不同的审批主体纳入公正统一的参与平台，实现“技术 审查”与“镇街审议”同时进行（见图 9） ，提高规划审批的科学性和高效性。 4.4 指

23、标测算过于笼统，要引入先进的技术工具和测算方法指标测算过于笼统，要引入先进的技术工具和测算方法 “三旧改造”中单纯基于经济视角，通过改造成本反推容积率的方法，与规划政策的公共 属性大相径庭，也难以实现城市整体功能优化和环境品质提升的更新目标。对“三旧改造” 中功能构成及开发指标的确定，需要针对改造区的具体环境特点，引入先进的计量工具、测 算方法和研究手段， 进行综合分析和系统论证最终确定， 不能执行一概而论的“拍脑袋决策”， 以提高规划编制的科学性、有效性和可实施性。 4.5 规划体系过于孤立，要为建立控规更新机制提供数据储备和技术支持。规划体系过于孤立，要为建立控规更新机制提供数据储备和技术

24、支持。 “三旧改造”规划的出台是广东省政府基于自身特点和发展要求提出的地方规划，其规划 内容和审批环节独立于现行的城市规划法规之外自成体系， 时常发生规划内容冲突。 通过“三 旧改造”可以完成对城市更新地段的现状调研和数据普查。各地块“三旧改造”的资料积累， 规划管理人员能够充分了解控规单元内的建设状况和存在问题， 使城市更新规划成为控规进 行反馈追踪、 规划检讨的技术工具和检验手段， 从而建立与城镇建设直接对应的控规单元动 态更新机制。 4.6 制度建设仍在探索， 要建立统一完善、 科学合理的制度标准和政策保障机制。制度建设仍在探索， 要建立统一完善、 科学合理的制度标准和政策保障机制。 “

25、三旧改造”规划制度建设仍处于起步阶段，作为县、市级具体指导实施的地方“三旧改造 细则”的规划内容、技术标准和实施机制仍处于各自为政的状态，造成省内不同县市更新规 划的横向联系不便。应通过城市更新规划制度建设，形成全省统一的更新体制和管理构架， 实现不同规划平台之间的有序对接，转变过去各自为政、各行其是、重复更新的混乱局面， 促进资源要素的合理流动和优化配置，进而推动城镇建设的集约化发展。 5结 语 “三旧改造”是广东省政府在“再城镇化”的背景下，基于现实土地资源困境和再城镇化发 展要求， 希望通过更新改造推动城镇发展的积极探索。 “三旧改造”尽管存在一些问题和不足， 仍然充分揭示了新形势下珠三

26、角地区城市更新的基本特点和现实困境，其在规划体制创新、 规划成本核算、城市功能更新、公共利益保障、更新制度建设等方面做出了一系列积极有益 的探索，对于我国中西部广大后发工业化地区的城市更新具有前瞻性的影响。 只要在总结“三旧改造”经验的基础上，不断创新城市更新的规划思路和技术方法，继续 完善现有的城市改造更新体制， 坚持推进城市更新的制度化建设， 必将推动我国的城市发展 走上集约、高效、可持续的发展之路。 8104 资料来源 1 关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见 （粤府200978 号）.广东省人民政府.2009 2 关于印发东莞市“三旧”改造实施细则操作指南等有关文件的通知 （

27、东三旧办20091 号） 东莞市人民政府.2009 3 东莞市“三旧”改造单元规划编制指引（试行） 东莞市人民政府.2009 4 东莞市“三旧”改造实施细则（试行） 东莞市人民政府.2009 参考文献 1 英 史蒂文蒂耶斯德尔.城市历史街区的复兴M.张玖英.等译.北京:中国建筑工业出版社.2006. 2 美 罗尔斯.正义论M 何怀宏.译.北京:中国社会科学出版社.1988 3 孙江.“空间生产”从马克思到当代M.北京:人民出版社 2008. 4 高鉴国.新马克思主义城市理论M.北京:商务印书馆 2006. 5 包亚明.现代性与空间的生产M 上海:上海人民出版社.2003. 6 张京祥.体制转型

28、与中国城市空间重构M.南京:东南大学出版社 2007 7 卢轶广东“三旧”改造有了标准N 南方日报，2009-09-21 8“三旧”改造：佛山创新七大模式N 佛山日报，2009-11-26 9 陈映芳.城市开发的正当性危机与合理性空间J.社会学研究.2008.(3):29-55. 10 杨廉，袁奇峰珠三角“三旧”改造中的土地整合模式以佛山市南海区联滘地区为例J 城市规划 学刊，2010 11 何舒文.城市空间的资本改造基于新马克思主义分析视角J.国际城市规划.2009.(3):50-5 作者简介 周 晓（1986） ，男，硕士研究生，武汉华中科技大学建筑与城市规划学院。 洪亮平（1965） ，男，博士，武汉华中科技大学建筑与城市规划学院，副院长、教授，中国城市规划 学会国外城市规划学术委员会委员、武汉市规委会专家组成员、英国伦敦大学（UCL）巴特雷特学院访问 学者。