PPP理论与实务探讨.ppt

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1、,PPP理论与实务探讨,PPP LI LUN YU SHI WU TAN TAO DA QING SHI CAI WU JU,目录,PPP认识,一,二,三,PPP操作实务及案例介绍,下步工作方向,目录,PPP认识,一,二,三,PPP操作实务及案例介绍,下步工作方向,1.1 PPP概念,Public-Private Partnerships ，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。 “Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格

2、机构；而“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业（国发43号）。,1.1 PPP概念(续),公私合作 公私合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。企业是以此目标实现自身利益的追求，而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。 利益共享 政府不以分享利润（分红）为唯一目的，还需要对企业可能的高额利润进行控制，即不允许企业在项目执行过程中形成超额利润（利益的可调节性）。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的企业取得相

3、对平和、稳定的投资回报（利益的可调节性）。 提高效率 采用PPP模式的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不应采用PPP模式- 物有所值评价。 风险分担 考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。,几个基本问题 哪些机构可以代表政府？ 政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为实施机构； 政府可指定相关机构依法参股项目公司。 融资平台和国企为何不能做政府方？ 政策层面：有违政企分开； 法

4、律层面：不具授予特许经营权和批准项目合同的职责； 执行层面：不承担管理职能，协调能力差。 平台公司代表政府入股项目公司并未禁止。,1.1 PPP概念(续),政府是否必须参股项目公司？ 政府可以参股PPP项目公司； 获取知情权； 保障公众利益最大化。 对政府项目公司的持股是否应有限制？ 参股目的：赚钱？ 知情权、增信、撬动社会资本； 政府不控股，不参与项目公司商业运营。,1.1 PPP概念(续),哪些可以作为社会资本？ 依法设立且有效存续的具有法人资格的企业。民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业； 不包括本级政府下属的融资平台公司及其控股的国有企业（上市公司除外）。 已建立现代财政制度、实

5、现市场化运营、承担政府债务已纳入政府财政预算、明确公告不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司，可作为社会资本参与当地PPP项目。 为什么排除本级？ 地缘优势，不能充分竞争； 风险未真正转移； 责权利对等。,1.1 PPP概念(续),1.2 PPP的内涵,PPP可以视为公共部门重组的一部分，是广义的政府职能转变的一部分，在这个新的定位过程中，政府从直接的公共服务生产商，转变为推动者和规则制定者。 从而决定了： 一大基本前提：特许经营 两大实施主体：政府资本、社会资本 三大核心理念：优势互补、风险共担、利益共享 四大政府职能：规制者、合作者、购买者、监管者 五大关键作用：创新投融资机制、拓宽资

6、本投资渠道、增强经济内生动力、促进投资主体多元化、发挥市场配置决定作用,1.2 PPP的内涵（续）,PPP不仅止于交易环节： PPP项目更像是一段婚姻，而不是一场婚礼。是一种合作伙伴关系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或服务。 PPP不只是融资模式：融资只是PPP的目的之一，并不是全部，还利用民营部门的生产管理技术和先进制度；PPP是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向。 BT是分期付款的政府采购模式：融资大多为短期行为，而PPP则是考虑全寿命周期的长期合作模式。所以，在中国大规模应用的BT模式，虽有PPP的形式，却没有体现PPP的精髓，本质上来说只是一种融资模式。,1

7、.3 PPP的特征,项目为主体 有限追索债务 合理分配利润、风险,资产负债表外融资 灵活的信用结构,12,1.4 PPP的适用范围,PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目：,1.4 PPP的适用范围（续）,燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施 公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施 医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目 水利、资源环境和生态保护等项目。,PPP模式分类,投资人承担责任小 政府承担责任大,投资人承担责任逐渐增大 政府承担责任逐渐变小,传统 采购,完全 私有化,服务外包,TOT,BTO,BOT,ROT,BOO,1.5 P

8、PP模式分类,15,1.5 PPP模式分类(续),1.5 PPP模式分类(续),如何判断使用哪种PPP方式？,1.5 PPP模式分类(续),名词解释 全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。 产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。 物有所值（Value for Money, VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府

9、和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。 公共部门比较值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。,1.5 PPP模式分类(续),名词解释 使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。 可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其

10、他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。 政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。,1.5 PPP模式分类(续),名词解释 委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。

11、政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。 管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。 建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。,1.5

12、 PPP模式分类(续),名词解释 建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。 转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。 改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模

13、式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。,PPP有多种运作方式，但其基本的框架结构如图所示：,1.6 PPP的基本框架,运作主体的确立设立PPP项目公司； 收益保障项目经营收益、政府运营补贴补、政府服务购买； 项目再融资方式特许经营权融资，信贷融资、保险、基金等； 市场风险或购买方风险分担机制采用诸如最小供应量、最低购买量、保证交通流量、竞争性项目附条件、审批限制等； 价格机制，调价规则； 特许经营协议指定特许经营范围、期限、权利内容，在特许经营投资人需要时政府及时排除行使权利的障碍的义务； 股东权利转让限制建立灵活的、便于后期转让的投资结构； 特许经营期末资产处

14、置方式； 监管安排；,1.6 PPP的基本框架(续),1.7 PPP项目回报机制,项目公司,Private Firm,Private Firm,最终使用者,End,-,users,政府方,按可用性,付费,可行性缺口补助,服务,服务,政府方,项目公司,项目公司,最终使用者,使用者付费,政府付费,可行性缺口补助(VGF),服务,使用量,绩效,付费,付费,1.8 PPP项目盈利模式,1.8 PPP项目盈利模式（续）,注：城市轨道交通、城市综合交通枢纽、铁路、港口/码头、水库、环境治理等项目捆绑土地、旅游、矿产等资源开发项目；医疗、教育、养老服务设施、场馆类、机场航站楼等项目捆绑餐饮、物业、绿化等配套

15、服务；公厕与垃圾投放设施、路灯节能、城市公共停车场站、城市公汽交通、高速公路等项目捆绑广告等副产品，保障性安居工程捆绑商品房这一副产品，海水淡化捆绑工业制盐这一副产品等；投资规模相对较小、供特定人群使用或会对特定人群留下印象的项目，若该特定人群为某一商品的潜在客户，则生产该商品的企业可投资并冠名该项目；城市轨道交通等投资规模大、专业复杂的工程，可根据专业进行分割并分别选择适当的融资模式；规模小且分布零散的能源站（供热/冷）、（生活、工业）污水处理、（生活、餐厨）垃圾处理项目；城市供水、能源站（供热/冷）、污水处理、垃圾处理等PPP发展相对成熟的领域；既可以是同类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑

16、，如捆绑交通流量不同的高速公路路段，也可是具有特定联系的异类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如海水淡化与发电捆绑；污水处理、垃圾处理、隧道、桥梁等具有流量特征的项目，以及新能源汽车充电等市场不稳定的项目。,1.8 PPP项目盈利模式（续）,收益结构优化 捆绑私人产品，配补收益来源 （1）增补资源开发权，弥补收益不足 （2）授权提供配套服务，拓展盈利链条 （3）开发副产品，增加收益来源 冠名公共产品，增值社会资本声誉资本,1.8 PPP项目盈利模式（续）,成本结构的优化 集成融资模式，分摊建设投资 打包运作形成规模效应，降低单位产品成本 进行管理或技术创新，降低运营成本,1.8 PPP项目盈利

17、模式（续）,目标利润的稳定 将盈亏状况不同的公共产品捆绑，提高目标利润的可持续性 运营前期合理设定保底量，提高目标利润的稳定性,1.7 PPP项目回报机制,结论 相关数据显示，采用PPP并不一定让政府“更省钱”，国际上判断一个公共项目是否采用PPP，通常都是看其相比传统模式增加的成本相对于公共产品供给效率或公共服务质量的提升是否“物有所值”（Value for Money，VFM）。因此，不同于一般工程项目中承发包双方之间“零和博弈”特征，PPP项目公私双方更多地追求项目的价值增值，是可以实现“共赢”的。 因此，未来PPP项目社会资本应从公众价值主张出发，以公众需求为中心开展价值创造和价值传递

18、，在实现公众价值的同时获取企业价值。,现实所需 政府债务瓶颈vs稳增长、促改革、调结构和惠民生； 2013年6月全国各级政府债务约30万亿，地方政府性债务17.9万亿。 基础设施投资巨大缺口vs庞大社会资本准入难； 2020年城镇化率要达到60%，投资需求达42万亿； 玻璃门、旋转门、弹簧门。 公用事业运行效率不高vs政府财政不堪重负。 少花钱，多办事，办好事！,1.8 为什么推广PPP?,国家战略： 十八届三中全会以来中央先后9次围绕PPP进行部署； 一次体制机制变革 国家治理体系和治理能力现代化 依法治国 市场决定性作用 激发市场活力 鼓励创新创业 转变政府职能、简政放权、优化服务 放宽市

19、场准入，引入竞争机制 权利清单 负面清单 责任清单,1.8 为什么推广PPP?,PPP为何能解决现实需要?物有所值,1.8 为什么推广PPP?,办好事,多办事,少花钱,传统模式下，政府前期投入多，年度支出波动大。,PPP模式下，政府年度支出平滑（代际平衡）。,物有所值,1.8 为什么推广PPP?,PPP的价值和空间,拓宽资金来源,优化资金使用,有效的制约机制,1.8 为什么推广PPP?,35,PPP的更高价值,政府,企业,有效 机制,让政府更理性和有效率,让企业发挥更多聪明才智,1.8 为什么推广PPP?,PPP的优势有多少？ 英国： 75%的项目采用PPP后达到预期目标，节约开支17%； P

20、PP VS 传统方式 按期完工：80% : 30%； 按预算完工：80% : 25%（其中20%的预算 调整因实施方案调整）； 供水系统漏水率：3%:16% 。 澳大利亚 较传统方式节约开支11.4%； 21个总额49亿澳元的PPP项目超支仅5800万澳元；33个总额45亿澳元的传统项目超支6.73亿澳元。,1.8 为什么推广PPP?,1.8 为什么推广PPP?,竞争不充分，风险未有效转移 设计不当、交易结构不合理、采购竞争不充分、监督不到位。 政府过度承诺增加财政风险 掩饰长期债务、不重视或有债务。 流程全、标准细、耗时长 过度使用PPP 不是所有项目都适合用PPP模式（市场测试、财政承受力

21、）； 政府越界做PPP：权力清单、负面清单、责任清单。,PPP的局限性,1.9 国际PPP的发展历程,二十世纪 八十年代,二十世纪 九十年代,二十一世纪以来,阶段二,阶段三,阶段一,制定政策框架 确立其合法性 确立项目流程 发展基础概念 实施了一些项目 开始建立了市场地位,引进立法性改革 出台政策和实践指导性意见 建立专门的PPP部门 优化PPP模型 不断培育市场 向新部门拓展 利用新的基金来源,建立了完整的复杂的系统 法律上的障碍消除 确立了新的PPP模型 风险分担更为复杂、合理化 有保证的项目流 长期的政治上的许可 全方位的基金来源 养老基金和私人股权基金参与 市民服务很多采用PPP,1.

22、9 国际PPP的发展历程（续）,1.9 国际PPP的市场成熟曲线,1.10 国际PPP的应用领域,从经济基础设施到社会基础设施，从项目业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。,道路 高速公路 桥梁 港口 铁路,职业培训 金融制度 研发促进 技术转让 出口援助,医院 学校 供水 住房 排水,社会保障 社区服务 环保机构,经济,社会,硬,软,经济基础设施向工商业界提供关键的中间业务，其主要功能在于提高生产率，推动自主创新。,社会基础设施向居民提供基础服务，其主要作用是改善他们的生活质量及福利，特别面向那些资源贫乏的人群。,1.11 PPP在国内的发展历程,第一阶段：1995年至2003年（1.0版）

23、,2002年，北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目。,从1995年开始，在国家计委的主导之下，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展。,1.11 PPP在国内的发展历程（续）,第二阶段：2004年至2013年（2.0版）,1.11 PPP在国内的发展历程（续）,第三阶段：2014年开始（3.0版）,45,PPP两年改革初见成效 改革共识初步形成； PPP市场呈蓬勃发展之势； PPP已成为稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重要抓手； PPP在资源配置中的优势初显：活力、动力、效率； 物有所值理念得到广泛认可：项目、社会资本、政府； 已覆盖绝大多数行业，

24、社会类和绿色基础设施项目比例上升； 政府付费、可行性缺口补助项目与使用者付费项目平分秋色； 示范项目的标杆作用初步显现。 全球最大的区域PPP市场！,1.11 PPP在国内的发展历程（续）,46,主要挑战,1.11 PPP在国内的发展历程（续）,能力建设仍待加强。 市场环境有待完善。 政策法律体系； 标准体系； 市场主体； 第三方专业咨询机构； 透明度。,观念转变仍不到位。 部门工作存在交叉。 项目落地率仍不高。 民营资本参与比例较低。,1.11 PPP在国内的发展历程（续）,2014年，PPP元年 2015年，PPP发展年 2016年，PPP项目落地年,（一）总体框架 （二）制度建设 （三）

25、机构能力建设 （四）示范战略,1.12 PPP的工作框架,物有所值,制度建设,机构建设,示范项目,政府、市场、公众,（一）总体框架,（二）制度建设,（三）机构能力建设,（四）示范项目战略,53,财政部PPP示范项目,第一批（2014）：30个项目（3个已调出），总投资约1,786亿元，15个省市（调整后14个省市），5个行业； 第二批（2015）：206个项目，总投资约6,589亿，30个省市，13个行业； 13个行业：交通、市政工程、环境保护、片区开发、保障性安居工程、体育、文化、养老、医疗、体育、科技、旅游、农业； 社会类项目（10%）和综合一体化项目（15%）比例上升； 绿色低碳项目：7

26、7个，投资3,609亿元，占56.1%；,54,55,56,财政部PPP示范项目,2016年将推出第三批示范项目。 截至2016年2月29日，PPP综合信息平台对外发布PPP项目7,110个，总投资约8.3万亿元； 各省市均已启动PPP综合信息平台项目入库工作； 覆盖19个行业：能源、交通运输、市政工程、环境保护、水利、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育、旅游、片区开发和其它；,目录,PPP认识,一,二,三,PPP操作实务及案例介绍,下步工作方向,PPP运作流程简图,如 何 做 P P P 项 目,1. 项目识别,项目如何发起： 政府发起（） ：财政部门（PPP中心）负责向行业主管部门征集潜在项目，行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。 社会资本发起（） ：社会资本以项目建议书的方式向财政部门（PPP中心）推荐潜在项目。 社会资本发起项目时发起方不一定是最终采购的社会资本,项 目 发 起,