《行政管理专业毕业论文-当代政府职能效率行政伦理问题研究.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《行政管理专业毕业论文-当代政府职能效率行政伦理问题研究.doc（34页珍藏版）》请在三一文库上搜索。
1、湖南工业大学2010 届成人教育毕业论文 题 目 院(系)、部： 成教学院 学生姓名： XXX 指导教师： xxx 专 业： 行政管理 班 级： 20011级 完成时间： 2013-3-15 当代政府职能效率行政伦理问题研究摘 要随着政治、经济全球化的发展，科技发展日新月异，特别是信息时代的到来，各种机遇与挑战交织在一起，面对纷繁复杂的国际国内环境如何提高行政效率，提升政府公共服务、公共管理水平已成为行政管理者所追求的重要目标，也是行政学研究的核心课题之一。社会的发展，无论是经济形态、政治形态,还是文化形态的建设，都是在政府的主导下进行的，行政伦理水平的高低就必然对政府效率产生深刻的制约和影响
2、。由于政治、经济、文化等原因的影响，行政管理领域出现了大量行政伦理失范的现象，如何构建与时代相适应的行政伦理道德体系并应用到现实的行政管理领域中提高行政效率就显得尤为重要。本文对效能政府视域下的行政伦理问题进行了研究，具体来说，本文分为以下四个部分：第一章，基础理论概述。对行政效率和行政伦理的概念及特点进行了分析。第二章，根据行政伦理的构成分析了行政伦理对行政效率的影响。即行政人员的道德素质对行政效率的影响、行政组织的道德属性对行政效率的影响、行政运作的道德控制对行政效率的影响。第三章，依据行政伦理对行政效率的影响，概括了我国当前行政伦理失范的表现，并分析了这些现象的成因。第四章，对如何进行行
3、政伦理建设提高行政效率提出了对策。即加强行政伦理教育与培训，建立行政伦理制度，完善行政伦理监督奖罚机制。关键词：行政效率 行政伦理 行政伦理建设第一章 基本理论概述1.1 行政效率1.1.1 行政效率的概念效率(efficiency)一词在英文中一般理解为“投入产出的比例关系”，一般也称为机械效率或技术效率。行政效率是指国家行政机关及其行政工作人员在处理社会公共事务，实现行政职能和行政目标活动中所得到的结果与所消耗的人力、物力、财力、时间、信息、空间等要素之间的比率关系，即政府的投入与产出的比率。从一个政府的产出来讲，行政效率可以分为微观效率和宏观效率，微观行政效率可以用特定政府机构或公共组织
4、提供相同单位的产品和服务所需要的相对成本来解释，即具体行政单位管理和服务活动的产出和投入之间的比率。宏观行政效率可以用不同国家中不同的制度安排所引起的总体发展速度来解释。其中，制度安排包括政府与市场、政府与第三部门的相对规模和相互关系，政府与社会的关系，政府结构和职能分工，政府的政策规则及其管理活动等等；总体发展速度既包括经济增长率，又包括文化、教育、社会道德水平等方面的社会发展速度。1.1.2 行政效率的特征行政效率除具有效率的一般特征外，还具有以下特征：1第一，行政效率的价值判断性。行政效率不同于一般意义上的效率，关键就在于它在判断上具有价值性。这是因为行政效率是一个包括经济效益、社会效益
5、等因素在内的综合概念。行政效率虽然也重视行政效果与所投入的工作量或所消耗的人力、财力和物力之间的比率，但是，它已经变成了一个非纯粹自然科学的而是社会科学上的复杂概念，因此，它理应包含着对一定时期流行的社会伦理、道德价值观的应有关怀。可见，行政效果的大小，不仅要看行政组织本身职能发挥得如何，组织目标实现的程度，而且要看其对社会经济发展和其他事业发展的促进程度的大小，看社会公众对行政管理活动的满意程度，没有社会效益的保证，再高的行政管理经济效益也是徒劳无益的。因此，行政效率不仅仅是一个单纯的数量概念，而且包含着对行政效果与行政投入之比较的主观社会价值判断过程。第二，行政效率具有多层次性。行政管理活
6、动的复杂性和多样性决定了行政效率的概念具有多层次性。根据行政管理活动的不同，行政效率可以分为各种不同的层次：从行政效率形式看，可分为具体行政效率和抽象行政效率，前者是由具体行政行为产生的，后者是由抽象行政行为产生的；从行政效率的范围看，可分为宏观行政效率和微观行政效率，前者是全局性的，后者是局部性的，从行政组织结构的层次看，可分为决策行政效率、管理行政效率和执行行政效率。决策行政效率是指决策部门即领导层的工作效率。管理行政效率是指中层干部解决和组织管理问题的效率。执行行政效率是指基层工作人员的工作效率。第三，不悔论文 Lunwen.Buhui.Net行政效率具有综合评价性。行政管理是一项庞大复
7、杂的系统的工程，行政效果是通过每一项具体的行政工作表现出来的，因此，作为最终评价的行政效率显然是对行政管理活动中各项工作的综合评价的结果。具体到行政管理活动，应该包括：计划是否可行，执行是否顺利，决策是否科学，机构设置是否恰当，人、财、物力的组织调配是否合理，指挥是否有力，控制是否到位，行政法规及措施是否正确，执行和实施是否坚决等等。因此，行政效率是对各项工作量度与评价的综合。第四，行政效率具有迟效性。行政效率的迟效性主要是由于行政管理活动的复杂性和超前性所决定的。大多数行政管理活动，特别是有关国家和社会发展计划的行政管理活动，往往比较复杂而且又具有相当的社会超前性，这些行政行为的效果显然在极
8、短的时间内是难以显见的，其行政效率也因此难以准确地把握。因此，行政效率具有一定的迟效性。21.2 行政伦理1.2.1 行政伦理的概念伦理，是关于道德的学问。所谓道德，“就是指人类现实社会中由经济关系所决定，用善恶标准去评价，依靠社会舆论、内心信念和传统习惯来维持的一类社会现象”，作为特殊的行为规范，道德的本质是自律，伦理是道德发展的高级阶段，是自律和他律的统一。伦理作为一种道德关系，不仅包含应该怎样的思想和行为，还应包括为什么要有这样的思想和行为，即思想和行为的正义性。所以，从严格意义上讲，伦理要高于道德，伦理要突出“条理”，更具理性层次，更具概括抽象性。当然，在现实生活中，人们常常认为道德和
9、伦理是同样的内容，这里简单的区别是文章分析的需要。行政伦理指的是行政主体（包括国家行政机关及其公务员）在行使公共权力、从事公务活动中，所应确立和遵守的伦理理念、伦理行为、伦理规范等。行政伦理是在行政领域内的道德规范和总则，行政伦理的概念应包涵三个基本的内容，是行政道德规范、行政伦理制度和行政伦理价值导向的有机结合。首先是行政道德规范，这是行政伦理内容中基础的部分，它与行政职业角色相联系，是职业道德的一种特殊存在形式。在这里行政道德规范是从属于行政伦理范畴的，是其基础部分和重要内容，也就是说，行政道德是行政伦理的完整概念的重要组成部分，但只是其中的一部分。我们不能简单地将行政道德等同于行政伦理，
10、更不能代替行政伦理。其次是论文之家作为主干或中介环节的行政伦理制度或管理伦理制度，即组织、管理、制度方面的伦理，主要指行政伦理是一种组织化、制度化的伦理或伦理的组织化、制度化。它是以制度、组织或体制、政策等方式，有效反映和集中概括当前社会占主导地位的伦理意识形态。伦理是制度的重要内容，制度是伦理的外在形式，行政体制和组织就是按照一定的伦理制度维系和联结的。行政伦理制度，是行政伦理的内在环节和中介环节，是行政伦理存在和作用的制度保证，也是伦理建设的难点和重点之所在。其三是作为核心内容和根本的价值观念模式。指的是行政伦理是承载着一定价值观念的伦理观念模式，并为社会提供一套集中表达社会占统治地位意识
11、形态的伦理价值模式。在行政伦理体系中，如果说行政道德规范是基础，行政伦理制度是主干，那么行政伦理价值观念则是整个行政伦理的灵魂和导向。以伦理价值目标来导向、调控行政主体自身的行为，是行政伦理的最重要特征，是公共行政建设的重要内容和途径。1.2.2 行政伦理研究综述关于古代中国的行政伦理思想，中国传统社会是一个伦理型社会，伦理思想深厚而广博，下面就行政伦理思想选择其重要的来列举一二。（1）就孔子论文 L u n w e n n e t而言，就有“节用而爱人，使民以时”(学而)、“为政以德”(为政)、“赦小过，举贤才”(子路)、“修己以安百姓”(宪问)、“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安
12、”(季氏)、“民无信不立”(颜渊)；（2）就孟子而言，就有“君有过则谏”(万章下)、“民为贵，社稷次之，君为轻”(尽心下)、“乐民之乐”，“忧民之忧”(梁惠王上)、“得天下也以仁，其失天下也以不仁”(离娄上)；（3）就荀子而言，有“礼之所以正国也”(王霸)、“从道不从君，从义不从父，人之大行也”(子道)、“君子之能以公义胜私欲也”(修身)、“用国者，得百姓之力者富，得百姓之死者强，得百姓之誉者荣”(王霸)、“无德不贵，无能不官，无功不赏，无罪不罚；朝无幸位，民无幸生”(王制)；3（4）此后有董仲舒“正其义不谋其利，明其道不计其功”的主张，柳宗元的“吏为民役”的思想，朱熹“存天理灭人欲”的思想，
13、黄宗羲关于做官是“为天下，非为君”的主张，以及他的“天下为主，君为客”、“官者，分身之君也”的思想，王夫之“一姓之兴亡，私也；而生民之生死，公也”的“公天下”思想，顾炎武提倡“清议”，即利用舆论力量来强化道德的主张。这些思想言论，都是从不同侧面为创建一个合乎理性和正义的社会而提出的行政伦理方面的建议。这些思想观点，直到今天，仍然具有它们自身的价值和意义。同时，总结来看，中国传统行政伦理有以下主要特征：重教化职能而轻管理职能；重个人品行而轻行政实践；重个人操守而轻角色伦理。这些传统行政伦理对今天的公务员的行政伦理道德产生了一定的影响，在本文后面的章节还会具体的论述。另外，行政伦理在西方国家有着长
14、久的历史，纵观西方国家的行政伦理发展历史，可以分为三个阶段：萌芽阶段、初步发展阶段和成熟发展阶段。（1）萌芽阶段（19世纪80年代末到20世纪20年代末）最早认识到行政伦理问题的是英国著名学者伊顿（Dorman B.Eaton），1880年他在英国公务员考试一文中很明确地把公务员改革作为一个基本的道德行为。而美国最早关注行政伦理的是美国行政学者威尔逊，他在1887年的行政学之研究中提到文官制度对公共行政伦理的影响。（2）初步发展阶段（20世纪30年代到60年代末）1936年，高斯、怀特和狄莫克合著的公共行政新领域一书问世。高斯(John Gous)主张行政官员应有较大的自由决定权，提出行政官员
15、向谁负有自由决定权的责任和自由决定权的裁决责任的含义等；狄莫克(Dmock)也看到了自由权的增长，他也主张允许行政官员拥有更大的自由决定权，但他们决不是要行政自由决定权的任意膨胀，而是主张对其控制。对于控制的方式出现了两种意见，即外部控制和内部控制。以赫尔曼芬纳（Herman Finer）和卡尔弗雷德里克为代表人物。（3）成熟发展阶段（20世纪70年代初至今）这一时期对于行政伦理的研究到了成熟的发展阶段，从研究的数量和质量上都有很大的提高。约翰罗尔斯（John Rawls LunWen）倡导社会平等，并且使之成为新公共行政运动的核心概念。专家学者们主要从四个主题对行政伦理进行了深刻的讨论：第一
16、，公民权和民主理论（Citizenship and Democratic Theory）；第二，德性伦理（Virtue Ethics）；第三，奠基思想和美国宪法传统（Founding Thoughts and the Constitutional Tradition）；第四，伦理教育（Ethics Education）。国外的学者开展行政伦理研究时间较长，而且在西方公务员制度建设中经过了实践的长期检验，其中的经验和教训，值得我们学习和借鉴。第二章 行政伦理对于行政效率的影响行政伦理是行政活动中的诸种伦理因素及其作用和结果的总称。它是政府过程中的伦理、是行政人员职业伦理、是国家机关以及公务员道德
17、规范的总和。主要表现在行政人员的道德素质、行政组织的道德属性和行政运作的道德控制三个方面。2.1 行政人员的道德素质对行政效率的影响4行政人员的道德素质是指行政人员内在化的职业道德品质，主要包括对行政工作的高度的道德责任感和廉洁奉公的道德操守。高度的道德责任感，使行政人员能够尽心尽力做好自己的本职工作；廉洁奉公的道德操守，则使行政人员能够正确地行使手中掌握的权力，而不是以权谋私。行政人员的道德素质的这两个部分，对于提高行政效率有着重要的作用。因为如果行政人员没有对于行政工作的高度的道德责任感，不把做好行政工作作为自己应尽的道德责任，那么，他就可能玩忽职守、消极怠工、出勤不出力，其所做的工作的量
18、和质都可能难以令人满意；如果行政人员不能廉洁奉公，那么，公共权力就会蜕变为谋取私利的工具，国家对公共领域的投入就可能被转移到私人领域，从而导致公共产出的减少。此外，在行政人员具备一定的道德素质的前提下，可以运用道德激励的方式，有效地激发行政人员的工作积极性，从而提高行政效率。2.2 行政组织的道德属性对行政效率的影响行政组织的道德属性是指行政组织在设定组织目标、设计组织结构、进行组织变革等时均要遵循正确的道德轨道，以使其显示出应有的道德品格。组织目标是行政组织所预期的最终结果，或者说是行政组织为之奋斗以争取实现的一种未来状况。一般认为，行政组织以实现社会公益为目的，而社会公益性，就是对于行政组
19、织目标的道德规定。实现杜会公益的最大化，是行政组织的应有效率。而如果在设定行政组织目标时偏离了道德轨道，就会导致行政组织目标的错位，即可能以私利的满足置换社会公益的实现，这显然会降低甚至取消行政组织的应有效率。行政组织结构形成行政组织的基本框架，规定行政组织的法定权力、职责及行政组织中各行为主体之间的相互关系。在设计行政组织结构时，必须坚持公平、公正的道德原则。如果违背公平、公正的道德原则，就可能因人设岗、职责不清，或有意造成部门之间的权力与利益的不均衡。而由于结构是功能的基础，如此设计的行政组织结构，会导致机构臃肿、人浮于事以及部门扯皮，这必然影响到行政组织的功能不能得以充分发挥，从而降低行
20、政组织的效率。面对不断变化的社会环境，行政组织为了保持自身的一体化进程并有效地发挥其社会职能，有必要适时地进行或大或小的变革。行政组织的变革关系到组织成员之权力与利益的再分配，而权力与利益之再分配是否合理，则在相当程度上取决于是否有正确的道德指导。离开了正确的道德指导，权力与利益的再分配就可能演变为一场争权夺利的大混战。在这样的混战中，不道德的行政组织成员可能倾向于不择手段以谋取较多的权力与利益，这就可能改变行政组织的性质，致使行政组织不能沿着正确的方向发挥其功能和作用，从而导致行政组织应有效率的下降。2.3 行政运作的道德控制对行政效率的影响行政运作的道德控制是指日常行政工作的进行以及行政组
21、织内部上下级之间关系的处理等，都需遵循相应的道德原则。一般而言，现代行政工作必须依据有关法律、法规的要求进行。但有不少具体的行政工作，可能法律、法规并没有予以明细的、直接的规定。在这种情况下，行政机关如何作出和实施行政决定具有一定的自由度，这就是所谓行政自由裁量问题。在行政自由裁量问题上，行政机关当然首先要本于对法律精神、法律理性的理解，但法律精神或法律理性以公平、适当、正义为核心，因此，行政自由裁量问题实质上又是一个道德问题。没有正确的道德准绳，行政机关在行政自由裁量领域就可能因法律没有具体、明确的规定而钻法律的空子，从而导致不能达到应有的行政效率。行政组织内部的上下级关系也离不开道德的维系
22、。因为如果没有道德的维系，上下级关系就会被扭曲为伤害行政效率的不正常关系。缺乏道德意识的行政领导，往往任人唯亲而不是任人唯贤。面对这样的领导，下级则可能倾向于阿谀奉承、吹牛拍马。任人唯亲会导致高素质、能力强的行政人员的流失，而阿谀奉承、吹牛拍马的行政人员则不会重视行政工作的质量和业绩。这样的上下级关系，显然是与提高行政工作效率的宗旨背道而驰的。第三章 效能政府行政伦理的取向5正如上文所述，公务员的个人道德素质、行政组织的道德属性、行政行为的道德控制都对行政效率有着重大的影响，行政伦理对效能政府的创建起着重要作用，效能政府的行政伦理取向是新时期创建效能政府必须首先要解决的问题，总体说来，效能政府
23、行政伦理的取向主要包括勤政为民、公平公正、务实高效、团结创新，这些价值取向的根本目的就是为了实现政府运作高效。3.1 勤政为民勤政为民的内涵是指勤勉敬业，忠于职守，实实在在为人民群众提供优质的服务。在中国现阶段，国家、人民和职守的内涵与古代封建社会的内涵有其本质的区别。我们的国家是人民当家作主的社会主义国家，人民是社会主义国家的合法公民，职守是为人民服务的事业，因而应该提倡忠于国家，忠于人民，忠于为人民服务的事业。效能政府行政伦理的价值核心是勤政，即在廉政价值基础上做到“勤勉于政务，敬业为民”，是对公务员的伦理道德要求，是公务员做好本职工作具备的最基本的思想道德素养，也是为人民服务思想在行政伦
24、理上的集中体现。这要求公务员在思想深处树立公仆意识，在行动上贯彻我党的群众路线，真正把人民群众看作我们的衣食父母，是我们党执政的基础。公务员只有通过勤于习政，勤于调研，主动积极开展工作的勤政途径，才能达到为人民服务的根本目的。3.2 公平公正公共行政活动是为了实现国家的社会目标，推动社会的全面发展。作为“一种社会目标的合理调整和社会利益的权威性分配”的组织体系，作为社会公共利益的代表者和维护者，应始终把实现和维护社会正义视为其价值目标。我们强调公共行政的效率原则，并且从某种程度上来说，效率就是一种公正，没有效率显然有失公正。但是公共行政与市场原则有着本质的不同，市场和政府是两个不同的活动领域，
25、市场中发生的是个人选择行为；政府是为社会提供公共物品、公共服务的公共生活领域，发生的是公共选择的行为。在市场中，遵循的是有限的公正、公平的游戏规则，体现市场主体的独立性和平等性，但在这有限的公正的背后却隐藏着由于复杂的自然、社会因素影响而造成的起点和机会的不平等及用于交换的物品获取方式的不平等，因而它不可能成为社会生活的普遍准则。在公共行政领域中，它追求的是实质的社会公正、整体公正，既关注公正的结果，也关注其起点和过程，既关注经济生活公正，也关注社会政治和精神公正。在对待效率方面，市场是追求“经济利益的最大化”，而公共行政以实现和维护公共利益为宗旨，以“社会利益最大化”为目标，追求公正是公共行
26、政的首要原则，价值取向，最终要求达到的是在坚持公正的前提下促进效率和有效率地促进社会公正的目标，理所当然经济效率只有同社会发展的基本宗旨相吻合时才有正向的意义，只有这样的效率才是一种美德，没有正向意义的效率给社会虽有可能带来暂时的效率，但最终必然给社会发展带来负面影响，邓小平指出：“如果导致两极分化，改革就算失败了。”正是在此种意义之上的论述。因而我们认为，保证公共行政的公正价值优先，在此基础上获得行政效率，然后以效率促进行政公正，使得公正与效率达到“双赢”，是效能政府下内容之一。3.3 务实高效6效率不仅是经济学概念，也是一个重要的伦理学概念。其主要是指资源的有效使用和有效配置。由于资源始终
27、是有限的，因而使有限的资源发挥更大作用的高效率既是经济学的标准，也是伦理道德的标准。在现实生活中，一些腐败官员冠冕堂皇的依据现有政策延迟政策的执行，使拖延办事时间往往成为敲诈勒索的手段，经济实体想要迅速办理有关事宜，则首先须向他们行贿。这无疑是发展中国家普遍存在的办事难、办事效率低下的原因之一。低效率成为一些公职人员索贿受贿的资本，这不仅加大了社会的投资成本，而且破坏了社会的投资环境，对社会发展的危害是不言而喻的。因此效能政府下的行政伦理必须体现务实高效理念，必须高度体现效率的思想，引入竞争机制，最大限度的消除因制度缺陷而带来的行政个体伦理的丧失。3.4 团结创新团结协作是现代化大生产的必然要
28、求，也是我们社会主义市场经济的客观要求。随着市场经济的发展以及现代科学技术的进步，社会分工越来越细，组织之间及组织内部的人与人之间的联系更为广泛、复杂和密切，就要求组织之间和人与人之间共同协作进行物质资源、技术、人才、信息等方面的交流，以充分发挥组织自身的优势。行政管理组织的各级政府以及公务员之间也应如此。在政府内部，团结协作是正确认识和处理公务员上下级之间，公务员同事之间，公务员与群众之间关系，特别是在行政国家化的今天，政府要想高效地实现行政目标必须动员各放力量，加强与社会各种力量的协作，在团结协作基础上，积极地去开拓，去创新。在改革开放不断深化的今天，随时都会遇到新问题，新矛盾和新困难。这
29、就特别需要担负社会管理重任的公务员带领广大人民群众，充分发挥主观能动性，创造出解决新问题的新方法，实现工作的创新，真正提高政府工作效率。第四章 效能政府视域下我国行政伦理失范的表现及其成因行政权力本来是一种公共权力，它所涉及的对象是公共事务，其所追求的是一种公共利益，其运行过程也称作公共管理过程。在行政权力运行过程中，行政主体往往会置行政伦理的规范和原则于不顾，导致损害公共利益的现象时常发生，公共权力经常被用来满足私利。这种情况就叫行政伦理失范。随着政治、经济全球化的发展，科技发展日新月异，特别是信息时代的到来，各种机遇与挑战交织在一起，给政府工作提出了新情况、新问题、新内容，行政管理再也不是
30、“城邦政治”。面对纷繁复杂的国际国内环境如何提高行政效率，提升政府公共服务、公共管理水平已成为行政管理者所追求的重要目标。在处于复杂多变的社会转型期的当代中国，加强行政伦理建设提高政府行政效率意义重大。4.1 当前我国政府行政伦理失范的表现行政伦理属于上层建筑中意识形态的范畴，在我国建设社会主义市场经济的过程中，国家机关及其公务员虽然不直接参与社会经济活动，但却负有管理监督和服务市场经济的功能和责任，这在客观上要求国家机关及其公务员要有为人民服务、秉公办事、敬业爱岗的职业伦理道德。特别是在社会转型的过程中，社会的经济转型要求行政伦理转型同步进行，但是目前的行政伦理现状却是这样一种状况，即新的行
31、政伦理规范尚未普遍形成和认同，原有行政伦理观念在剧烈的社会变革中受到冲击，致使传统的行政伦理标准失去了感召力，因而造成了大量而普遍的行政伦理失范现象。在社会转型期，行政伦理失范现象的表现形式是多种多样的，集中表现在行政权力寻租化和政府信用缺失两大方面。4.1.1 行政权力寻租化7市场交换原则侵入公共行政领域，寻租型腐败现象频繁发生。部分公务员利用制度漏洞和手中权力为自己牟取高额利润，国家法律法规形同虚设。具体表现为以下四个方面：第一，联系群众比较差、官僚主义明显。根据我国政治制度的本质，民众是国家的主人，国家机关及其公务员的权力是民众赋予的，公务员是民众的公仆。因此，权力属公，用权为民，是公务
32、员最基本的道德要求。但是，现实生活中一些“公仆”既没有公权意识，更没有公仆意识。相反，许多公务员特权思想严重，不能摆正自己的位置，把自己手中的权力看作是高人一等的依据和搞特殊化、谋取私利的工具，把自己的社会责任抛到了脑后。因此，现实生活中出现这样的二律背反也就不以为怪了：干部的交通工具先进了，但与群众的距离却远了，干部的文化素质提高了，但却不会做群众工作了；群众的生活水平提高了，但群众对干部的意见却增加了。第二，务实精神比较差，形式主义明显。坚持实事求是，从政务实，既是我党的思想路线，更是我国社会主义国家机关及其公务员处理政务的基本道德要求。但是现实生活中许多地方和部门却热衷于搞形式主义，追求
33、个人或地方、部门的“功名”和形象。有的干部做工作，不去领会中央精神，也不去了解下情，习惯于做表面文章，喊口号；有的沉湎于文山会海，应酬接待，不能深入基层；有的热衷于沽名钓誉，哗众取宠、应付上级、应付群众；有的搞各种名目的所谓“达标”活动，形式上热热闹闹，实则劳民伤财；有的只说空话大话、不干实事；有的报喜不报忧，掩盖矛盾，以致酿成恶果第三，敬业和进取精神比较差，享乐主义比较明显。在我国现实生活中，虽然不乏勤政为民、忠于职守的好领导、好干部，但是，缺乏敬业精神、没有责任心和义务感、一心追求个人利益和个人享乐的人也比比皆是。从党的十五大到十六大前夕，全国纪检监察机关共立案861917件，结案8427
34、60件，给予党纪政纪处分846150人，其中开除党籍137711人。被开除党籍又受到刑事追究的37790人。在受处分的党员干部中，县（处）级干部28996人，厅（局）级干部2422人，省（部）级干部98人。这些人遵从传统行政文化中庸俗的“官本位”思想，一切为了权力，一切为了做官，并且把手中的权力当作谋取私利、贪图享乐的本钱和手段，因此，利用职位便利大搞权钱交易、权色交易，作风漂浮、生活腐败。他们的思想和行为既背离了公务员应当遵守的起码的道德要求，也为党纪和国法所不容，是社会转型期行政伦理失范的最严重的表现。第四，全局观念比较差，本位主义比较明显。不少公务员本位主义、分散主义意识滋长，不能正确地
35、处理局部与全局、下级与上级、个人与组织的关系。比如，对上级的方针政策和指示，采取“上有政策，下有对策” ，有令不行、有禁不止；对待同级单位和个人则以邻为壑、互相制肘，对自己有利的争着干，对自己不利的则踢皮球；为了地方利益、部门利益和小团体利益，甚至不惜损害国家的利益和其他组织与个人的利益。在我国，各个层次、各个领域的国家机关一般都是法人单位，相对独立的法人利益往往使一些行政单位形成牢固的小团体主义思想，在市场经济大潮的影响下，一些公务员在社会比较中出现了较强的经济利益和社会地位失落感，于是，在本团体与其他团体、与国家利益的分界处，极力地维护本团体利益，有的甚至利用本单位的职能权力去谋取小团体利
36、益，损害国家和其他团体利益。其极端表现是法人犯罪。比如，以行政单位的名义经商办企业、以政府的名义乱摊派、乱收费、乱提成、乱处罚、乱搞赞助等等。更有甚者以单位名义利用职能权力进行侵害国有资产、行贿受贿、走私等违法犯罪活动。84.1.2 政府信用缺失政府信用有广义与狭义之分。从广义上来讲，政府信用是公众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，是公众对政府本身行政行为所产生的信誉的心理反映；同时也是政府在维护和构建社会信用体系中所担负的职责，表现为其是否为社会提供信用环境。狭义的政府信用概念仅指政府行政行为本身的信用，不包括政府为社会提供信用环境。本文所分析的政府信用指的是狭义的政府信用。第一，行政规则
37、随意多变。立法和决策是行政行为的首要环节。一些地方政府在制定政策时不从实际出发，不深入调研，不考虑时代的发展变化和政策的长期适应性，仅满足于本届政府的任期，搞短期行为，出现“一届政府一套政策”、“新官不理旧事”，继任政府不对前任政府的执政情况负责。一些地方政府在研究决策时，不广泛吸引各界公众的参与，缺乏相应的科学性、可行性，导致制定的政策“朝令夕改”，民怨纷起。政府及有关部门政策多变，政出多门，甚至政府随时收回“解释权”，说变就变，常常令当事人无所适从。这在行政许可和审批领域表现得尤为突出。第二，行政行为公信受疑。政府在重大社会管理活动中随意承诺，出尔反尔，“口头一套、行动一套”，不按协议、合
38、同办事，行政机关不能及时有效公开行政规则以及其他理应公开的社会公共资信，也是政府信用缺失的重要表现。目前，政府行政过程中信息不对称的现象严重存在。在信息传递上，社会组织和个人处于弱势，而政府的很多决策、法规、程序等行政信息却不能及时得到公布，这种现象加剧了政府信用的下降。行政机关应该充分注意到，现在已经进入信息时代，如果从官方得不到权威消息，公众可以通过其他多种渠道获知所谓“小道”消息。政府在一些重大社会问题上躲躲藏藏，必然会造成谣言满天飞。事实证明，社会实际存在的信息与公众能够得到的信息不对称，大道消息和小道消息的信息不对称，其后果只会使政府公信力受损。第三，行政执法方式简单粗暴。受传统权力
39、观念的支配，一些地方政府对政府信用问题认识不够，他们认为政府权力可以随意行使不受制约，甚至认为为了公共利益行使职权可以不考虑信用问题，以至于自以为是，吃、拿、卡、要，为所欲为。一些政府职能部门对市场经济中的不法行为及失信行为打击不力，监管乏力，致使假冒伪劣商品、虚假广告、上市公司造假、恶意欠账逃债、银行呆坏账、偷漏税、走私骗汇等现象大量存在，引起人们对政府能力的怀疑。一些基层政府部门“官本位”思想严重，法治观念淡薄，对抗、藐视“法律”时有显现。在行政执法领域，我们的一些执法机关平时疏于管理，一旦出了人命，有了领导指示，或者舆论批评了，才似乎如梦初醒。行政执法不注重于长效、动态管理，动辄采用运动
40、式的方法，试图一蹴而就。这样使群众对行政执法机关的行政能力、信用产生怀疑。运动式的执法方式，在社会发展瞬息万变、市场交易频繁复杂、违法行为层出不穷的今天只可偶尔为之，而日常执法运作机制的形成才是最重要的。4.2 当前我国政府伦理失范原因分析4.2.1 中国传统行政伦理文化的影响第一，在传统的政治伦理文化中，突出道德管理和道德教化的作用。在古代中国，政治、行政、伦理的关系是难解难分的，但核心是伦理秩序，注重“关系”和“人情”，法律和个人权利似乎是附带品，正如费孝通先生所说，中国传统社会不是法治社会也不是人治社会，而是礼治社会。在传统习俗中，强调“礼”和“秩序”，而不是法律、法规，也没有契约的意识
41、。所以到今天，许多公务员仍受到“人情”、“关系”的影响，办事情要“凭交情”、“讲面子”，而不是按照规章制度去办事情，因而陷入行政责任冲突中，不知如何抉择。论文 LunWenNet.Com效能政府视域下的行政伦理问题研究 9第二，在中国主流的政治伦理文化传统中，主张人性本善的理论。第一个提出了系统的“人性善”理论的是战国时期的孟子，他认为人的本性是善良的，在后天可以更好地培养人的优良品质，重在对人性本善的引导和修养的提高，对个人道德修养寄予很高的希望，中国传统伦理文化中，统治中国几千年的儒家思想是以人性本善为主流的，所以今天的中国对人性的判断也是以人性本善为主的，期望人自身具有很高的自觉性，讲求
42、“修身、齐家、治国、平天下”的修养过程，但却忽视或避开了人性恶的方面，在面对权力和利益的诱惑时，使人性恶的一面凸现出来并占了上风。第三，中国传统政治伦理注重个人道德修养，而忽视公共道德建设和制度道德建设。中国是注重个人道德和修养的国度。梁启超在新民说中指出：“我国国民所最缺者，公德其一端也”。他认为中国道德发源虽早但都是私德，尤其儒家学说，十之八九为私德。这个问题在传统官员道德上表现的更为明显。儒家学说中有大量的文章是关于君子之德以及如何来修身养性的，而对于整体的公共道德和政治制度道德的学说却很少。人们把社会繁荣昌盛的希望都寄予“明君”和“好官”的身上，而不是良好的体制和整体上的道德建设。所以
43、改革开放的今天，我们所强调的大多仍是个人的品德、修养，克己奉公。然而在社会环境的冲击下，往往个人的道德是脆弱的。与个人道德相比较，体制的道德性对于维持社会秩序、规范社会行为具有优先地位。政治体制的道德比个人的道德作用更大，也更稳固。第四，中国传统政治伦理突出忠于统治者，而忽视了政府与公民的契约关系。传统的封建政府职能主要是统治职能，要求全国上下一致“忠于君主”，“服从天理”，统治者支配一切资源，所有官员都是为统治者服务、效力的。这种思想传统也深深地影响着现代中国人的观念。虽然在宪政原则上要求公务员为人民服务，强调政府及其公务员的权力是人民所赋予的，但在实际的操作中，政府掌管着资源和公共权力，公
44、务员的工资在形式上也来自于政府（实际上是纳税人），所以容易造成一种错位，使得公务员认为自己应该为“政府服务、上级服务”，对人民只是管理和命令，而不是公民本位的思想。这就易造成权力滥用、利益分配不均，产生行政责任冲突，使公务员陷入行政伦理的困境。4.2.2 现代官僚制的技术化、科学化10在公共行政的领域中，根据科学的技术的原则建立起来的官僚制体系就如一架庞大的机器。在这个官僚体系中，“官僚”即行政人员成了官僚体系运作的必要的补充因素。就如一条汽车生产线、一个工厂、一个车间，把众多的工人集中在机器的某一部位，重复着单一化的机械动作，目的就是高效生产某一产品。因为根据工具理性的原则和科学精神，在政治
45、活动中和公共行政活动中所需要的科学态度就是排除价值因素的干扰。所以在由政治家和通过行政人员建立起来的官僚制体系中，就行政人员作为公共行政领域中的专家而论，他们仅仅是已技术官僚的面目出现，是官僚体系这架机器的齿轮，是无意识的行政人，官僚体系的形式化和客观性就是他的行为的客观性的保证，如果他在自己的行政行为中介入了个人的意识，反而会破坏了这个官僚体制对行政效率的追求，会破坏官僚体系的客观形式的设计原则。可见，在官僚制的技术系统中，人必须完全从技术的视觉去看待事物，完全受制于技术的视野，自觉或不自觉地按照技术的需要去行动。以致于现代政府中一切出了任何一种类型的问题，也总是根据技术化的思路去谋求解决的
46、方案，当行政人员滥用权力而腐败时则寻求可以技术化的法制；当出现官僚主义时则谋求机构改革和组织重建的技术支持；等等。从而陷入了对科学和技术追求的怪圈中，也就是说，越是谋求科学化技术化，出现的问题也就越多，而出现的问题越多，就在谋求科学化技术化的解决手段方面表现地越迫切。根本原因就在与，官僚制在整个公共行政的领域及其权力运行机制中，排除了人的价值和人的行为主体意义。在这种管理体系中，已经没有人了，存在着的只是官僚，他们的责任只是管理体制的责任，他们自己对社会已经没有任何责任了。所以他们成了专事钻营的官僚主义者，成了公共利益的蛀虫。这一切同时在整个社会范围内又进一步推动了道德价值衰落的运动。在这种情
47、况下，官僚制陷入矛盾冲突的困境就不可避免了。但是，我们也要注意到，马克斯韦伯在经典意义上所提出的官僚制是一种“理想型”的官僚制，它更多是种理论上的抽象，在现实生活中却是难以企及。而各个国家所表现的常态，要么是官僚化过度，要么是官僚化不及。一般而言，前者是发达国家官僚体制常有的弊端，而后者则是发展中国家行政体制的通病。当代西方各国行政改革面临的主要问题是政府的僵化、迟钝、缺乏创新精神和学习能力，它属于官僚化的过度发展，是“制度过剩”，产生这些问题的深沉原因是过度官僚化和后工业社会激烈变迁的社会环境之间的矛盾冲突。而在中国转型社会中“二元”结构并存的特点在行政管理领域也得以充分体现：法理型权威尚未
48、完全确立，政府过程中的体制化、人格化和结构化并存，行政行为不规范，行政低效与腐败，组织活动的非理性化，管理方式的人格化，民众的契约、理性和法制意识淡薄等等。所以，我国行政体制目前最缺乏的是法制效率、专业化和理性精神，官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期靠个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。因此，在西方各国因为官僚制的弊端而大势叫嚣“摈弃官僚制”的时候，中国却恰恰需要为官僚制化的不足补课。目前，我国尚急需借鉴理性官僚制的制度设计，着力建构一个权责明晰、行为规范、运转协调和办事高效的行政管理体制，以推动经济增长和缓解物质短缺。4.2.3 良好行政运作的制度缺失社会转型时期即既具有传统社会行政模式的一些特征又具有新社会行政模式的一些特征，且明显带有新旧并存的特点。在过渡社会变迁过程中，建立在传统经济基础上的旧有的权力基础逐渐分化，新的权力基础没有完全成长起来，权力机关不能及时有效地行使法律的权利，权力滥用的情况就时有发生。就我国目前的行政运作，就属于这种情况。第一，利益驱动和利益协调机