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1、本科毕业论文（设计） 题目: 论政府经济性规制学 院： 法 学 院 专 业： 政治学与行政学 班 级： 2004 级 学 号： 学生姓名： 指导教师： 2007年 5月31日目 录摘 要 ABSTRACT引 言1一、政府经济性规制的一般理论2 （一）政府经济性规制的形成和发展2（二）政府经济性规制的内涵、原因和方式31.政府经济性规制的内涵32.政府经济性规制的原因43.政府经济性规制的内容和方式 4二、政府经济性规制的现状 7（一）政府经济性规制存在的问题和弊端（规制失灵）71.规制成本太高7 2.规制效率低下8 3.腐败（寻租）84.政府经济性规制行为规则有明显滞后倾向9（二）政府经济性规
2、制存在问题和弊端的原因分析101.规制过度112.政府规制机构信息的不完全性113.规制者为被规制者所俘虏12三、政府经济性规制的改革与完善13（一）政府经济性规制的改革动力131.传统政府经济性规制固有的内在问题要求政府规制改革.132.科技进步是政府经济性改革的重要推动力量税收或罚款 133.经济全球化的发展，要求政府经济性规制的改革13（二）政府经济性规制的改革总趋势131.放松规制132.激励性规制14（三）我国政府经济性规制的改革151.适当放松规制，引入激励性规制162.依法规制163.民主化规制174. 制行为的协调17 结 论19参考文献20致 谢21 摘 要政府经济性规制作为
3、政府干预经济的主要方式之一，对纠正市场失灵，推动国家的经济社会发展起着至关重要的作用。了解和掌握政府经济性规制的一般理论，如规制的形成和发展、规制的内涵、规制的原因、规制的内容和方式等，对有效进行政府经济性规制有着重要意义。政府经济性规制很大程度上源于市场失灵，但政府在矫正、克服市场失灵的同时，因为规制过度、政府信息的不完全性、规制者被被规制者俘虏等原因，又产生了规制成本高、规制效率低、规制腐败等一系列规制失灵问题。所以，必须对经济性规制进行改革，适当放松规制，引入激励性规制，推行民主化规制，加强法律保障，协调规制过程。就我国而言，一方面应借鉴西方的理论成果和实践经验；另一方面要正视我国国情，
4、具体问题具体分析。关键词：政府 经济性规制 规制失灵 规制改革 激励规制 放松规制On the Economic Regulation of GovernmentAbstract As one of the economical fundamental modes of government, economic regulation plays very important role to correct the market failures, develop the economic and society. Understanding and grasping the general t
5、heory of economic regulation, such as its formation and the development, its connotation, its reasons, its content and the ways and so on, has effective significance to promote the economic regulation. Economic regulation mainly cause of market failures, but during correcting and overcoming the mark
6、et failures, economic regulation also has a series of failures, such as high cost, low efficiency, the corruption and so on. Because of regulating excessively, government information not completeness, regulatory capture and so on. Therefore, we must carry on reform to the economic regulation, deregu
7、lating suitably, introducing incentive regulation, carrying out democratization regulation, increasing law safeguard, coordinating rules and regulation. For our country, on one hand, we should profit from Wests theory achievement and the experience; On the other hand, we must face up to our country
8、national condition, concrete questions concrete analysis.Key word: government；economic regulation；regulation failure；regulation reformation；incentive regulation；deregulation 引 言规制（regulation）是一个历久弥新的老话题。随着市场经济的发展，市场自身的缺陷日益显露，政府规制开始受到社会各界的关注。广义地理解，规制就是在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体活
9、动的行为。狭义的规制主要指经济性规制（economic regulation）和社会性规制（social regulation）。政府经济性规制也称政府经济性管制，是市场经济条件下国家干预经济政策的重要组成部分，是政府为实现某种公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约，主要通过规制部门对自然垄断和信息偏在领域内特定企业和微观经济活动主体的进入和退出、价格、投资等行为进行的监督和管理来实现。作为政府经济管理职能的一种具体形式，经济性规制在经济和社会运行中发挥着非常重要的作用，是现代市场经济不可或缺的制度安排。政府经济性规制始于19世纪中后期，美、英是最早进行政府经济性规制的国家。严格地讲，在
10、市场经济发达国家，政府经济性规制早于政府宏观调控，已有很长的历史。但是，社会各界对政府经济性规制一直没有足够的重视。学术界对政府经济性规制的研究不甚理想，虽然在20世纪70年代以前，经济发达国家的一些学者发表了不少有关价格规制、投资规制、进入规制等方面的论著，但这些论著各自在较小的领域就特定对象进行研究，缺乏相互联系。到了70年代，这一现象才有所改观。其中，美国经济学家施蒂格勒发表的经济管制论等经典论文对促进政府经济性规制产生了特别重要的作用。我国对政府经济性规制的研究起步较晚，植草益著的微观规制经济学是介绍到我国的第一本专门讨论政府规制经济学的专著，在我国有很大的影响。我国学者余晖出版的政府
11、与企业：从宏观管理到微观管制一书，张昕竹等学者所著的网络产业：规制与竞争一书，王俊豪出版的英国政府管制体制改革研究、中国政府管制体制改革研究和自然垄断产业的政府管制理论三本著作，以及其他学者出版的著作和发表的学术论文，都对推动我国的政府规制起到了添砖加瓦的作用。但是，对政府经济性规制的专门研究并不多见。从整体上看，我国对政府经济性规制的研究还处于初始阶段，在许多方面需要结合我国实际进行深入探讨。 一、 政府经济性规制的一般理论政府经济性规制（economic regulation）在一国的经济和社会运行中发挥着非常重要的作用。对政府经济性规制进行深入、系统地研究，对促进经济发展、实现社会稳定有
12、着重大意义。近年来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，对政府经济性规制的研究越来越受到重视。文章主要在介绍政府经济性规制一般原理的基础上，对当前政府经济性规制过程存在的问题及原因进行分析，并探讨改革政府经济性规制的措施。（一）政府经济性规制的形成和发展政府经济性规制是在工业革命以后现代市场经济发展的基础上，适应塑造自由公正的市场经济秩序的时代需求而逐渐发展起来的，是市场经济演进的结果。在18世纪和19世纪的大部分时间里，政府一直扮演着“守夜人”的角色，对市场采取自由放任的政策，很少干预经济活动。但是，市场并不是万能的。随着社会经济的发展，市场机制本身存在的问题日益凸显出来，市场经济在垄断
13、、外部效应、信息不对称等领域出现的失灵情况迫切需要政府发挥作用对其加以纠正和补充。19世纪80年代到20世纪初，政府经济性规制逐渐兴起。美国是最早实行经济性规制的国家之一，1887年美国国会通过州际商业法，并依据此法设置“州际贸易委员会”，开始对铁路运输进行管制，标志着美国现代政府经济性规制的产生。20世纪30年代到70年代是政府经济性规制的发展时期。1929年的世界性经济危机更打破了市场机制自我调节的神话，在此条件下产生的凯恩斯理论提出了政府干预经济的主张，后来各个学派又针对市场在其他方面的失灵发展了国际干预理论。西方国家亦深刻认识到放任市场自由发展的惨痛代价，开始加强对经济领域的干预。二战
14、后，为了迅速恢复和发展国内经济，日本进行了一系列改革，开始由战时统治经济转向由政府主导的市场经济。日本政府首先取消了战前统制经济时期的一些阻碍经济发展的规制，颁布实施了一系列有利于促进市场竞争的新规制，如禁止垄断法、排除经济力量集中法等；其次保留或修改了一部分有利于政府宏观调控、稳定经济的规制，如粮食管理法、租地、租房法、日本银行法等大致决定产业状况等各种行业法，以及在战时为筹集战争费用、保证稳定财源的酒类销售许可认可制度；最后，还恢复了战后一度被废除的石油业法、大店法等。这些规制制度成为战后日本政府干预和调节经济的重要手段，也使日本发展成世界规制大国。20世纪60、70年代，政府经济性规制发
15、展到顶峰时期。这一时期许多西方国家政府先后成立了相应的管制机构，政府规制的范围进一步扩大，管制力度不断加强，管制制度进一步完善。而放松经济性规制则是20世纪80年代才出现的。中国从改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以来，在经济性规制方面也有较大的进展。实际上，在市场经济发达国家，政府对微观经济规制已有很长的历史。如果从19世纪中叶英、美等国政府对铁路行业的规制算起，至今已有1个半世纪以上的历史。在其中的大部分时间里，借助国家的强制力对微观经济活动进行规制始终是主流，而政府规制放松或取消只是最近二三十年才发生的事情，它与技术进步、市场规模和市场范围的扩张及经济全球化的发展密切相关。（二）政
16、府经济性规制的内涵、原因和方式由于一些特殊原因，对于经济性规制至今还存在不少模糊看法。1.政府经济性规制的内涵规制经济学界对政府经济性规制至今没有作出统一的定义。维斯卡西等学者认为，经济性规制通常是指政府通过价格、产量、进入和推出等方面而对企业决策所实施的各种强制性制约。植草益认为，经济性规制是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，主要是为了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和推出、价格、服务的数量和质量、投资和财务会计等有关行为进行管制。1 日植草益，朱绍文译微观规制经济性M北京：中国发展出版社，1992271目前来看，植草益教授
17、的定义是比较具体和完整的，但稍显冗长。综合众多学者的观点，简言之，经济性规制就是政府依法对自然垄断和存在信息偏在的领域内企业相关行为进行的必要的管制。至于规制的手段和内容则是因时因地因事而异的，不可能固定不变。具体的讲，则应该把握以下几点：（1）政府经济性规制中政府是主体，企业是客体，政府依法采取相应手段对企业行为进行管制，二者是规制与被规制的关系。（2）政府经济性规制主要存在于自然垄断和信息偏在等市场失灵领域，特别是自然垄断领域，并非所有企业行为都受到政府的规制。（3）政府经济性规制的目的是防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用，促进竞争和规制自然垄断，从而实现更高的经济效率目标。（4
18、）政府经济性规制是由政府提供的一种特殊的公共产品，规制过程（规制立法、规制执法、法规的修改与调整、放松或解除规制等）是需要付出成本的。（5）政府经济性规制作为政府经济管理职能的一种具体形式，不是单纯的政治行为或经济行为，而是两者的统一体。此外，对政府经济性规制的界定，还有两点需要注意，一是经济性规制与社会性规制的关系，二是经济性规制与宏观调控的关系。2.政府经济性规制的原因提起经济性规制，通常人们的第一反应就是市场失灵(market failures)，而且只有市场失灵。确实，市场作为一种资源配置方式，有其自身的缺陷，如垄断、外部性、信息不对称、不能有效提供公共物品等等，这些都需要政府发挥作用
19、对其加以纠正和补充。政府经济性规制是解决自然垄断问题的需要，是使外部性内部化的需要，是解决信息不对称问题的需要，总之，凡“市场失灵”之处便是政府行使经济性规制行为之处。所以，市场失灵是政府经济性规制的主要原因，但不是唯一的原因。事实上，政府规制绝不仅仅是解决市场失灵问题的一种外在的、强加的制度安排，实际上，它也是整个经济系统的一个内生变量。1 谢地主编政府规制经济学M北京：高等教育出版社，2003131这是因为：第一，政府对微观经济主体的规制，是有效进行宏观调控的需要。政府要对复杂的、变动不定的社会经济体系进行宏观调控，没有必要的微观规制是不可想象的。第二，政府规制是市场交易的一种制度安排，是
20、市场交换活动得以顺利进行的内在需要。第三，政府规制是市场供求机制作用的客观结果。市场经济条件下，任何企业或厂商都是以利润最大化为目标的，为了使竞争不至过于激烈，需要政府规制来控制产业进入。综上所述，政府经济性规制衍生于两个方面：一是市场失灵，二是经济制度本身的需要。3.政府经济性规制的内容和方式（1）政府经济性规制的内容在经济性规制的内容方面，国内外学者的观点基本一致。他们大都认为，经济性规制的主要内容是价格规制、进入规制和投资规制，而价格规制和进入规制又是最基本的规制内容。价格规制。价格规制由主管规制部门根据法令等以批准和认可手续的形式，对价格水平和价格体系予以认可和许可，是指在受规制的产业
21、中，政府规制机构从资源有效配置以及产品或服务的公平供给出发，对产业的价格结构和价格水平进行的规制。由于在市场经济条件下价格对资源的有效配置具有基础性作用，价格水平的高低不仅影响企业的生产经营行为和生产经营效率，而且直接关系到资源配置效率和社会分配效率的实现，因此价格规制在各国政府的规制实践中占有极为重要的地位，是各国政府经济性规制的核心内容。进入规制。确切地讲，进入规制包括进入和退出两方面的规制，一方面在自然垄断产业中，政府规制机构通过限制新企业进入，来获得自然垄断产业的规模经济性以避免因过度竞争而造成的社会资源浪费。另一方面，为了保证供给的稳定性，还要限制企业的任意退出。进入规制的手段主要有
22、：注册登记制度、审批或特许经营制度、申报制度等。投资规制。广义的投资规制是政府规制者为了规范、保护和促进投资市场的发展，对社会投资过程中资金筹集、证券发行和交易、投资行为和信息披露等进行干预，具体包括对实业投资和金融投资的规制。狭义的投资规制是指实业投资的规制，主要包括对被规制者投资项目的立项决策、项目能力、项目收益的审核和批准。政府规制者既要鼓励社会投资，以满足不断增长的商品和服务的需求，又要防止重复投资和过度竞争，还要对投资品的最优组合进行规制以保证投资收益。1 洪银兴,刘建平主编公共经济学导论M北京：经济科学出版社，20033571（2）政府经济性规制的方式政府经济性规制的方式包括传统方
23、式和现代方式两大类。传统方式实际上就是价格规制和进入规制的方法，具体有：以公平报酬率为依据确定产品和服务的价格公平报酬率即以完全竞争中形成的均衡价格为基础确定的正常利润率。按照公平报酬率进行规制，一是要确定生产经营成本；二是要确定准许的正常利润（公平报酬）水平。准许成本的确定，应能够补偿正常经营的成本。2 谢地主编政府规制经济学M北京：高等教育出版社，200317182公共部门通过公共定价的方式，影响企业决策，以达到规制目标。公共部门可能采取的定价方式主要有：规定最高价、规定最低价、规定价格涨跌空间、规定按边际成本进行定价、规定按平均成本进行定价等。发放许可证发放许可证即通过特许权和配给权的掌
24、握和颁发，规制机构对现有企业或产业的进入施加控制，是一种准入规制。主要实行许可制、注册制、申报制等，程度不一。许可制即未得到规制机关的批准不能进入。注册制是指由主管机关确认其是否符合进入标准的必要条件，并对这些条件加以检验、登记注册，然后承认其在特定产业中活动资格的过程。申报制即进入者按照一定格式向主管机关提出进入申请的行为。不论是注册制还是申报制，原则上是只要资格的必要条件和申报材料都齐备了，一般就不限制进入。但是，如果规制有不受理行为，则没有完成进入手续，就不能实施营业行为。传统规制方式与价格规制和进入规制紧密相连，是比较常见的规制方式，具有广泛的适用性。但是，传统规制方式具有一些难以克服
25、的缺陷，直接导致了现代规制方式的出现，主要包括特许投标竞争、区域间比较竞争和直接竞争等几个方面。特许投标竞争（franchise bidding），即在某些特定的自然垄断行业或业务领域，通过拍卖的形式，让多家企业竞争特许经营权，并在一定时期禁止其他企业进入该行业或业务领域，以此来追求规模经济。在特许经营权到期后重新组织对特许经营权的投标竞争，以此来防止因垄断经营而造成的生产无效率和因垄断高价而造成的分配无效率。同时，通过市场竞争定价也可以避免因成本、价格等方面的信息不对称而造成规制失灵，降低规制成本。区域间比较竞争（yardstick competition）是将受规制的全国垄断企业分为几个地
26、区性企业，使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下而提高自己内部效率的一种方式。这种规制方式适用于具有地区性垄断特征的行业。现阶段，在自然垄断行业大多是进行间接竞争，其实也可以开展直接竞争。适当放开进入限制，引入直接竞争机制，正在成为自然垄断部门政府规制方式创新的重要内容。二、政府经济性规制的现状国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。市场可能失灵，政府也同样可能失败。经济规制作为一种制度安排，它的运作也存在交易成本问题。而且，由于政府规制者都是理性的经济人，在私利的驱使下，加之制度约束的缺失，导致政府规制机构被各种利益集团所“俘获”并为其特殊利益服务，从而偏离了政府规制
27、弥补市场不足、服务社会公共利益的目标。这从根本上导致了政府规制失败（regulatory failures）。（一）政府经济性规制存在的问题和弊端（规制失灵）市场失灵并不意味着可以推论出政府干预必然有效，也就是说，市场导致缺乏效率和不公平的情况并不意味着可以推论政府的干预必然导致情况的改善。我们可以将这种推论比喻为皇帝对两个乐手的比赛的裁决：只听了第一个乐手的演奏，觉得不满意，就将奖杯授予第二个乐手。这就是说政府纠正市场失灵的措施也不一定是“灵”的。1 洪银兴，刘建平主编公共经济学导论M北京：经济科学出版社，2003611植草益曾把“规制失灵”归结为企业内部无效率的产生、规制关联费用的增加，规
28、制当局的自由裁决权和寻租成本的产生，以及由规制滞后产生的企业损失等现象。2 日植草益，朱绍文译微观规制经济性M北京：中国发展出版社，19921461502具体而言，政府经济性规制的失灵，主要表现在以下几个方面。1.规制成本太高政府经济性规制作为一种特殊的公共产品，是需要付出成本的。政府经济性规制成本包括两大类，一类是由政府承担的成本，主要体现为政府规制机构的各种成本费用；另一类是主要由被规制企业承担的成本，主要用于向政府规制立法者和执行者游说，甚至进行寻租活动。在政府承担的规制成本结构中，规制运用成本所占的比重最大。它直观地表现为政府规制机构所发生的日常成本费用和政府规制机构的职员人数。从20
29、世纪30年代起，政府经济性规制范围不断扩张，政府规制机构不断膨胀，人员不断增加，造成规模庞大的政府开支和巨额的预算。在经济性规制过程中，不仅政府要花费大量人力物力，被规制的企业也有较大的投入。为了尽可能地减少政府的规制行为对其可能造成的不利影响，许多被规制企业设置了政府规制对策部门来对付规制者，通过对规制者的游说、谈判等活动来取得理想的效果。由此引起的投入，实际上也构成了政府经济性规制的成本，只是这种运行成本经常是被忽视的。2.规制效率低下政府经济性规制效率低下首先表现在企业内部低效率。经济性规制一方面为了改善在自然垄断部门中企业行使垄断力和结构性竞争部门中发生过度竞争等情况下的资源配置的无效
30、率；另一方面也会同时产生企业内部的低效率问题。（1）传统的政府经济性规制方式缺乏促进企业内部效率的激励机制，过度规制束缚企业发展和经济活力。（2）各种限制价格的方法都可能使企业对消费者的需求不敏感，对提高服务质量和降低成本不感兴趣。（3）企业的投资行为可能因实行收益率法基础上的价格规制而扭曲。由于合理收益率的估算基础是投资额，规制下的企业就可能有意使用资本密集程度高的生产技术来确保较大的利润额，这种AJ效应1 人为扩大投资额和经营额的比例，使投资收益率看起来偏低，这就是所谓的“阿佛奇约翰逊效应”（Averch-Johnson Effect），简称AJ效应。1导致受规制企业过度资本化和激励机制被
31、削弱，从而带来了企业效率的普遍低下。（4）进入规制的存在，减轻了由新进入企业产生的对现有企业的竞争压力，使该领域的现有企业没有不断降低成本、提高生产效率的动力。因此，在经济性规制中有必要引起注意的是资源配置效率与企业内部低效率之间存在着二者选择的问题。另外，规制效率低下还表现在政府规制机构工作效率低。政府规制机构的官僚作风严重、时间观念淡薄，工作拖拖拉拉，办事效率及其低。3.寻租性腐败寻租活动就是指寻求人为短缺资源的租金，也就是人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。政府规制过程往往伴随着政府和被规制企业的寻租活动。（1）为
32、规制者利益服务的规制。从经验层面看，许多执行国家职能的部门以公共利益为由，巧取豪夺增加单位福利的情形并不罕见。这是因为，政府经济性规制机构作为非市场组织缺少像市场组织那样来自于消费者或市场的指标，它们自然就需要发展自己组织内部的目标和标准，用以指导、规制和评估机构运行与机构人员的行为。因为动力来自内部，规制机构就容易具有私人的内在目标。它使规制机构偏向于内部成员收益的最大化，并导致预算增加，行政机会主义得到蔓延。由于政府规制者的理性经济人属性，政府不可能扮演中立、公正的规制者角色，代表社会公共利益来实施规制。规制者往往利用手中的自由裁量权，谋求实现政府部门利益，甚至官僚小集团的利益和官僚的私人
33、利益。即使在市场机制正常发挥作用的行业领域，规制者也谋划干预。政府规制错位、规制越位的现象经常发生，规制往往成为规制者寻租的手段。（2）为被规制者利益服务的规制。规制的目的是要满足“公共利益”，促进资源有效配置、纠正收入分配的不公平，减少社会福利净损失。但现实中，规制不仅没有实现预期的效果，反而演变成为对自然垄断产业内厂商维持垄断地位的行政保护，服从和服务于个别行业或厂商的利益最大化，成为损害经济自由、遏制竞争的规制。在受规制的产业中，企业利润主要不是来自充分利用规模经济所带来的成本节约而是凭借垄断势力提高价格的能力。斯蒂格勒(Stigler)曾对这种现象进行了深入的调查分析，在经济规制论中，
34、斯蒂格勒提出其中心论点是：规制通常是企业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的。“残酷的价格竞争这是一个为达到最优投资水平的长期均衡所需要的正常市场过程，但对市场的参与者来说，显然也是痛苦的过程。这些参与者显然就要去寻求政府干预的帮助。”1 美小贾尔斯伯吉斯，冯金华译管制和反垄断经济学M上海：上海财经大学出版社，2003381控制新竞争者的进入是产业普遍谋求的第二个主要公共资源。每一个有足够政治力量利用国家机构的产业或企业也都会谋求进入控制，而规制政策经常是按阻碍新厂商成长的目的制定的。2 美斯蒂格勒，潘振民译产业组织和政府管制M上海：上海三联书店和上海人民出版社，199
35、62102132寻租活动是社会交易成本极高的负和博弈，具有巨大的负外部效应，它不仅会浪费大量社会资源，妨碍市场机制的有效运作，而且损害了政府形象，必须采取措施加以限制。4.政府经济性规制行为规则有明显滞后倾向政府经济性规制是适应一定时期之社会经济生活需要而产生的，它一般具有稳定性，长久性和可预期性的特点。但社会经济活动不是变动不定的，而经济性规制的调整是颇费周折的政治过程，因此，有些规制必然滞后于现实。经济性规制规则滞后于市场经济的客观需求并且不能及时终结，主要原因在于利益相关者的心理抵触。在一定程度上受到现存规制机构的持续性、行政机关之间的联盟、利益集团的阻碍、法律程序上的复杂性、社会舆论的
36、压力以及终结本身成本等因素制约。这也同样演绎着对政府经济性规制行为实施规制的正当性。规制滞后会使企业行为落后于市场环境的变化，往往使企业蒙受一定的损失。总之，政府经济性规制以矫治市场失灵，捍卫公共利益，维护社会公正为基本诉求。但在实际操控层面，受制于诸多现实和体制因素，存在一定范围的政府经济性规制失灵(失败)，难以达成预期中的有限及有效这一目的。跟大多数国家一样，在我国，政府经济性规制也有很多不规范的地方。由于规制主体、规制对象和规制作用的市场基础的差异，规制不到位与规制越位并存，主要表现在进入规制过严和对竞争性规制不到位。该规制的地方没有规制，带来企业不正当竞争的机会，不该规制的地方又管理过
37、多，限制企业竞争，带来垄断权力的滥用。多年来，我国对自然垄断行业的进入、价格、投资等都实行了严格的规制政策。与经济发达国家不同的是，由于我国的政府经济性规制的背景是长期高度集权化的经济体制，自然垄断行业中的企业都是国有企业，因而作为规制者的行业主管部门与企业之间政企不分甚至政企一体化的问题十分严重。例如，我国电信业在联通公司加入以前，一直是由一个独立的企业中国电信总局独家垄断经营的，邮电部是中国电信总局之上的行政主管部门。但实际上，邮电部和电信总局在职能和机构上互有交叉，因而是一个政企不分的体制1 张维迎，盛洪从电信业看中国的反垄断问题J经济研究参考，2001，(48)：11181。因而，对于
38、该行业竞争者联通而言，“邮电部”和“中国电信总局”是一回事。这就使我国自然垄断行业的政府经济性规制具有明显的“政企合一”的特征，行政主管部门既是规制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务的实际经营者，行业行政性垄断的特征十分明显。2 门建辉自然垄断行业：政府管制与放松管制J经济评论，1999，（01）：54562我国自然垄断行业规制的这种特点，使这些行业的官僚作风和效率低下的问题十分突出。由于缺乏有效的监督和约束，自然垄断产业的企业利用行业或地区垄断地位，损害消费者利益和乱收费的现象也非常普遍。（二）政府经济性规制存在问题和弊端的原因分析政府经济性规制失灵属于政府失灵的范畴，是政府失灵在经济微
39、观规制领域中的具体表现。造成政府经济性规制失灵的原因是多种多样的，主要体现在以下方面。1.规制过度政府规制者为了减少或规避市场失灵所造成的经济发展失调，往往采取大范围、多领域的规制行为，不断制定和出台更多的规制法规，造成政府规制行为过度，导致资源浪费。恰如规制经济学家佩尔兹曼所言，在规制过程中既存在规制者的成本，也存在被规制者的成本。企业为了应对和规避规制条例规定，需要支付一定的经济成本。过度的政府规制因此就会限制企业的市场竞争优势，束缚企业的快速发展。政府过多地规制必然会严重抑制市场的竞争与效率。对市场经济来说，政府对发展的最大贡献就是为市场供给制度基础，最大的损害则是对市场进行任意干预，进
40、行不适当的规制。正如美国经济学家刘易斯指出的那样，政府既可能会由于做得太少而遭到失败，也可能由于做得太多而遭到失败。政府规制使用过于广泛，干预过多往往形成行政垄断。在很多情况下，政府以保护市场或有序竞争为名展开的种种损害经济自由的规制，反而形成较市场垄断更为可怕的行政垄断。2.政府规制机构信息的不完全性拥有充分、即时、可靠的信息是市场主体进行市场决策的前提和基础。但是，受各种因素的制约，政府规制者信息往往存在严重不足。由于规制者对被规制者的信息掌握并不完全甚至较少，所以规制者总是要求被规制者提供尽可能多的信息，但被规制者为了在规制过程中处于有利地位，往往采取一定的策略应付规制者的信息要求，以垄
41、断真实信息，和规制者玩“政府规制游戏”（regulatory game）。例如，被规制企业在成本、利润、质量等比较敏感的方面指提供尽可能少的真实信息，而在次要的业务领域则提供许多无关紧要的、不清晰的信息。而且，着重提供对企业成本、利润不利的信息，甚至提供虚假信息，以掩盖企业生产经营活动的真实情况，从而误导规制者，以取得较为优惠的规制政策。规制者在“政府规制游戏”中得不到被规制者的合作，就只能通过雇用大量的工作人员，进行广泛而深入的调查研究和分析活动，以取得必要的规制信息。这些规制机构的工作人员的工资及其活动经费便构成政府规制的重要运行成本。换言之，政府规制机构信息的有限性导致了政府经济性规制的
42、高额成本。此外，由于不能及时获取有关企业真实可靠的信息，政府在对经济实施规制时，很难保证规制机构能够独立、公正、高效地行使规制职能，往往导致规制行为滞后，规制乏力，规制错位或规制越位，最终导致规制低效或规制失灵。3.规制者为被规制者所俘虏政府规制俘虏理论（capture theory of regulation）的基本假设是：第一，政府的基本资源是权力，利益集团能够说服政府运用其权力为本集团的利益服务；第二，规制者也是经济人，能理性地选择可使效用最大化的行动；第三，政府规制是为了适应利益集团实现收入最大化所需要的产物。任何一个政府行为的背后都有可能存在利益集团的压力作为其行为的动机。任何情况下
43、都不可能完全排除规制者为了维护被规制对象的私利而滥用职权，违背了其本来的宗旨。而政府规制的理论基础是把政府规制机构假设成全知、全能者，并且制定的规制政策就是为了谋求公共利益。显然，这一假设是片面的。实际上，政府并不是一个简单的单一实体。它是由众多具有不同权利和政策工具的政府机构所组成。重要的是，这些规制机构实际上是由其组成人员操作。从某种意义上说，政府经济性规制本身即是“规制者的判断对商业或市场判断的决然取代。”1 陈富良论政府规制的理论依据J江西财经大学学报，1999，（2）：18211政府的理性并不必然优越于市场主体的理性。当规制者的利益与公共利益发生矛盾时，就有可能出现规制者为追求自身利
44、益而损害公共利益的情况。并且，由于在经济规制活动中，政府规制机构往往集准立法权、行政执法权、准司法权于一身，因而伴随着规制过程可能产生大量的寻租行为，规制者就可能成为被规制者的“俘虏”。从而使政府规制偏离社会公共利益。上述政府经济性规制失灵的原因普遍存在于各国的经济性规制过程中，我国也不例外。除此，管制范围宽泛和机构设置的不合理也是影响我国政府经济性规制的重要因素。以自然垄断为例，我国以自然垄断为理由进行的行政规制基本上涵盖了市场经济体制下国家的政府规制范围，同时还衍生出诸如城市交通、出租车、广播电视、管道运输等一些规制领域。在外部性的规制理由方面，我国规制范围宽泛的特点更加显著。而在机构的设
45、置方面，市场经济体制的国家一般是专门为规制的需要而设置的，这些规制机构职责比较清晰。但是，在我国则不然。同一个规制领域一般都同时存在多个政府规制机构进行规制；或者是同一个规制机构同时对多个领域进行规制。如在对电力输送领域的规制中，既有国家发展和改革委员会，还有地方经济综合主管部门；而建设部不仅对房地产交易和建筑业进行规制，也对城市水、气、和热力的供应进行规制。机构设置不合理导致规制程序繁琐，是引起政府经济性规制低效的重要原因。三、政府经济性规制的改革与完善任何一个国家的政府经济性规制实践都受特定的历史条件的制约，随着一系列主客观因素的变化，必然要求对原有的政府经济性规制体制进行改革，以适应社会
46、生产力的发展。（一）政府经济性规制的改革动力1.传统政府经济性规制固有的内在问题要求政府规制改革前面指出，传统的政府经济性规制方式存在成本高、效率低、规制寻租、规制滞后等问题。实际上，传统政府经济性规制还存在以下一些问题：企业技术进步缓慢甚至停滞；服务和价格体系多样化的进展缓慢；价格水平的降低缓慢。总之，在传统政府经济性规制中发生了严重的资源无效率和低效率配置，必须通过改革来提高资源配置效率。2.科技进步是政府经济性改革的重要推动力量20世纪70年代以后，以信息技术为代表的新科技革命的兴起以及由此导致的经济管理业务中系统技术的普遍运用，使得许多受规制产业的性质发生了巨大变化，并致使对其中某些产
47、业实施规制的理论依据逐渐消失。3.经济全球化的发展要求政府经济性规制的改革随着经济全球化的发展，要求国际贸易、跨国投资、战略联盟等国际合作有一个开放、公平、自由的环境，但是政府经济性规制是对经济运行的人为干预和限制，客观上是对国内市场的保护，不利于国际间人、财、物、信息的交流。（二）政府经济性规制的改革总趋势从国外的经验看解决政府经济性规制中存在的问题的基本思路有两条，一是不规制或放松规制，即取消部分或全部规制条款，引进竞争机制；另一条是把激励机制引进政府经济性规制，对规制进行改良。1.放松规制（Economic Deregulation）由于政府经济性规制失灵现象的日益明显和规制成本的不断上升，从20世纪70年代至今，以美英日为代表的西方发达国家出现了一股以放松规制为特征的政府规制改革浪潮。放松规制的主要内容是在市场机制可以发挥作用的产业，完全或部分