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1、 和谐社会目标下中国社会保障体系中的政府责任 摘要中国经济持续快速增长，社会急剧转型，经济快速增长的同时各种社会矛盾凸显和深化，社会和谐成为我国经济实现可持续发展的重要前提。和谐社会目标下公平的、全社会共享的社会保障制度建设意味着政府责任的加强，而增加财政投入、加强和提高财政的公共性是优化我国社会保障体系与和谐社会建设的重要保证。 关键词和谐社会；政府责任；社会保障；公平与共享 构建社会主义和谐社会是我国经济社会发展的重要目标。近十几年来，随着经济体制改革的不断深入，社会保障事业获得快速发展，但与构建和谐社会不符的音符仍然存在：传统体制下几乎不需要支出的医疗项目成为广大居民沉重的负担；下岗失业
2、人员、进城务工人员的保障问题以及新增就业人口的就业问题仍然是社会关注的焦点；人口老龄化的快速发展和未富先老的现实使得我国现有的养老保险制度举步维艰；农村社会保障制度建设的长期滞后使得广大农民并没有充分分享到经济发展的成果；社保基金的保值增值问题困扰社会保障制度的改革。一个运行良好和完善的社会保障制度是构建和谐社会的重要基础，以社会保险为主体的社会保障体系存在的问题和弊端可能成为经济社会持续发展的潜在威胁。因此，在我国经济经过长期高速增长后，以促进社会公平、实现全社会共享为目标的社会保障制度优化和城乡统一发展成为和谐社会建设的重要内容。社会保障制度还是政府实现收入再分配的主要手段，因此如何界定政
3、府在社会保障制度建设和发展中的责任，既关系到社会保障制度的健康发展，也关系到社会主义和谐社会重大目标的实现；可以说，正确界定政府在社会保障中的责任关乎社会公平，也将影响经济的健康和可持续发展。 一、政府在社会保障建设中的角色定位 政府介入社会保障的角色，实际上就是如何处理市场与政府的关系。市场经济条件下，效率应由市场主导，公平应由政府主导，政府与市场的作用是相互交织在一起的，但它们的调节又各有特点，政府的调节具有自主性，市场的调节则具有自发性，市场的规范运作离不开政府的各项规章制度。改革初期，政府更多的是考虑经济如何快速增长，快速的经济增长使政府能够容忍一定程度的不平等，甚至是一些基本需要的牺
4、牲，比如医疗保障，当时普遍的观点是：市场是资源配置最有效的方式，当经济这块蛋糕越做越大时，贫困及收入差距等问题自然都会解决。但是事实并非如当初的想象，中国的经济迅速崛起，但经济发展的成果没有被所有的社会成员共享，各种社会问题、社会矛盾日渐突出，经济社会发展出现失衡。根据西方发达国家的经验，任何一个国家经济的可持续发展在很大程度上依赖于经济权利、社会权利和政治权利三者之间的均衡状态。在这一时代背景下，党的十七大提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，这意味着社会公平成为政府关注的重要目标。政府将更多地进入经济和社会领域，并在其中发挥更加积极主动的作用，促进社会公平
5、，以使三种权利重新达到均衡；其中，优化和完善社会保障制度则是政府促进公平、实现经济发展成果全社会共享的重要手段。 在不同的国家和地区，社会保障有着不同的模式，有作为直接的组织者和管理者，广泛深入介入社会保障、以高税收为支持的“从摇篮到坟墓”的福利型国家，如北欧和中欧的德国、英国；有作为间接管理者和以税收优惠等措施引导社会保障市场化运作的国家，如美国；也有完全通过市场机制对社会保障进行运作和管理的新加坡或南美模式。显然欧洲无微不至的社会保障制度是我们所不能效仿的，因为其运作中的问题恰好说明了政府承担过多的责任必然会导致社会保障运行效率低下，经济缺乏活力，而且人口老龄化必然造成财政负担过大问题；我
6、国经济的二元化结构及区域经济发展的不平衡性决定了我们也不能效仿新加坡或南美完全市场化、政府只充当监管者角色的模式。我国社会保障中政府的责任应该是注重政府的基本责任，即为社会公众提供基本的“底线”保证，腾出资源对特定的目标群体进行转移支付，同时也应注重企业和个人的责任，通过市场的力量引导除纯公共品以外的保障项目健康发展。 二、政府是社会保障资金的重要投入者 政府有能力解决好资金问题。社会保障具有的社会保险功能和收入再分配功能决定了社会保障资金主要来源于企业与职工缴费和政府的转移支付。作为政府，高速增长的税收收入是其增加对社会保障支出的有力保障。我国自1994年税制改革以来，税收收入连续快速增长，
7、1994年到2004年，11年间我国的税收收入增长了近5倍，由1994年的5070.8亿元上升到2004年的25718亿元，年均增长率高达17.7。2007年税收收入49449亿元，增长率为31.4，为1994年税制改革以来增长最快的一年，比2003年翻一番，远远高于同期城乡居民收入的增长率。同时，GDP也以年均近9的速度增长，2007年的GDP总量达24.7万亿元。经济和税收快速增长的时期，正是建立健全社会保障制度的良好时机。 政府有必要加大对社会保障的投入。税收和GDP的连年增长，决定了我们的政府是有钱的政府，为实现福利增长水平与经济增长的同步，我国的财政类型应由行政主导的“产权控制型财政
8、”向“税收型”的公共财政转换，由“吃饭财政”向“公共支出主导的财政”的转换。古今中外的大量事实证明：政府的财政投资于人，投资于公共医疗和社会保障事业，才是最高效率、最少浪费的投资。而且社会保障的发展水平应与经济的发展水平相一致。经济发展了，如果配套的社会保障制度没有得到相应的完善，各种社会问题和社会矛盾就会接踵而至，经济发展的可持续性就会受到威胁，和谐社会的目标也难以实现。因为社会保障不仅是一个经济问题，也是一个社会问题。 政府对社会保障进行投入的方式。社会保障是一个庞大的框架体系，政府不可能均衡参与社会保障制度的建设，我认为政府应根据社会保障各项目的公共性和改革完善的紧迫性并考虑政府角色定位
9、后决定：社会救助制度、城乡最低生活保障制度属于应当由政府提供的纯公共品，而且也是当下我国构建社会主义和谐社会所需解决的紧迫问题，政府应以一般性的税收为其融资的来源。医疗保险领域，政府应在现有体制的基础上构建包括城镇职工基本医疗制度、城镇居民基本医疗制度及新型农村合作医疗为框架的覆盖全民的医疗保障制度，通过政府财政投入，按照确定的服务项目(体现为选定的诊疗手段和基本药物)，向城乡居民提供大致均等的、免费的公共卫生服务和只需要个人分担少量成本的基本医疗服务；对于贫困人口，需要个人付费的部分给予减免。逐步实现基本医疗服务的按需分配，而不是按照支付能力分配，坚持公共医疗卫生的公益性质，强化政府责任和投
10、入，不断完善国民健康政策。建立由政府买单的基本医疗保健制度，是我国经济和社会发展步入更高阶段的重要标志。根据国务院发展研究中心葛延风的测算，建立基本医疗保健制度每年所需费用(按2005年价格)为15002000亿元，占GDP总量的比重仅为0.81.1，比例非常低，政府完全有能力通过适当调整财政支出结构拿出这部分资金。养老保险、失业保险和非基本医疗保健在现阶段都可以采取准公共品的方式提供。由于这几个保险计划具有明显的保险功能，其融资的途径主要来自于职工个人缴费和企业缴费，政府的作用则在于加强法律建设，使这些保险计划成为强制实施的保险计划，提高社会保险缴费征缴率。其中，对于养老保险个人账户所需资金
11、应由财政资金解决。因为政府原先对个人账户隐含的承诺应保证兑现，对于保险基金出现的资金缺口政府也理应是最后的责任者。除了上述救助和保险项目外，还有一个补充性的部分是个人的预防性储蓄和保险市场提供的保险产品，如企业年金、个人养老储蓄、个人健康保险等，政府则应通过税收减免鼓励企业年金和个人商业保险的发展。 三、政府应扩大社会保障的覆盖面，促进收入再分配与社会公平 社会保障是一项复杂的制度体系，保险、收入再分配和促进经济增长被视为社会保障制度的三大目标，而社会保障体系本身的许多问题源于它试图通过单一的保障和缴费结构同时达到多重目标。改革开放以来，经济快速发展的成果并没有为全社会所共享，贫富差距过大，百
12、姓生活缺乏保障和安全感。现有社会保障体系的设计本身也有失公平，表现在覆盖面窄、保障与就业直接挂钩、城镇与乡村保障差距大、企业单位职工与事业单位职工保障水平差距大、地区间保障水平差异大、社会救助与社会福利发展水平低等问题。因此，在构建和谐社会的背景下，当前我国社会保障体系的建设和发展应将其收入再分配功能放在重要位置。实际上，自党的十六届四中全会起就不再提“效率优先，兼顾公平”，而是更加强调注重“社会公平和分配公平”。强调更加重视社会公平是提倡以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，是缓解收入分配差距过分扩大趋势的必然要求。强调公平意味着政府责任的加强。 政府为实现其收入再分配功能，首先
13、应完善社会救助与社会福利制度，这一点上可以借鉴美国的经验。美国没有实行像欧洲福利国家覆盖全社会的全面的社会保障体系，这一点上中美类似，但是美国社会保障项目主要是对穷人和弱者，而我国当前社会保障的不足和空白刚好在穷人和弱者，社会保障是“雪中送炭”而不是“锦上添花”。因此，借鉴美国的经验，在财政收入一定的条件下，可以调整社会保障支出结构，让富者自保的同时，享受一定的社会福利，而对穷人和弱者实施普遍的社会保障。特别是在收入分配存在差距和不够公平的情况下，更应该让那些确有困难而又无力满足基本需求的人得到资助。由于社会保障通常以就业为条件，就业意味着获得享受各项社会保险的权利，因此如果没有完善的对城乡贫
14、困群体的救助制度，必将造成较大的社会福利差距，特别是城乡间的差距。在当今这样一个利益分割的时代，如果没有相应的政策调节，经济增长的成果只为少数集团或群体享有的现象将会出现，社会阶层急剧分化并将会影响到和谐社会的建设。1998年开始的“两个确保”和“三条保障线”的实施，确保了经济结构调整和体制转换时期受到冲击而陷入困境的弱势群体的基本生活，是当时我国社会保障的理性选择。目前，政府已开始着手推进农村最低生活保障制度的建设，城乡社会保障一体化是我国社会保障事业发展的长期目标，这将成为我国社会保障发展中的又一里程碑。 在社会保险领域，政府推进建设的重点是扩大社会保险的覆盖面。目前我国社会保险的两大主体
15、养老保险和医疗保险的覆盖面还仅仅是覆盖了部分人群。养老保险仅覆盖城镇企业职工。截止到2005年底，我国共有1.3亿城镇人口加入医疗保险；2002年实施新型的农村合作医疗制度，到2006年农村人口覆盖率已达80，还有一部分的农村人口、进城务工人员、乡镇企业职工则未被纳入医疗保险范围。而基于商品平均主义，获取基本养老保障、基本医疗服务和医疗救助是每一个公民的权利，这些保障项目具有纯公共产品性质，政府通过参保人交费与一般性税收实现保障的广覆盖，应成为今后一个时期我国社会保障建设的重点。 四、中央政府与地方政府在社会保障中的权责分工 明确了政府在社会保障建设中的责任后，还需进一步明确中央政府与地方政府
16、的权责划分。简单地按照保障项目来划分不同级次政府的责任是困难和不可取的。某些情况下，中央政府简单要求地方政府必须提供某些服务，但并不会增加相应的财力支持；某些情况下，中央政府会补助地方政府资金进行公共服务项目建设。因此，虽然根据公共经济学理论，不同类型的公共服务通常由不同级别的政府提供，但大多数时候明确界定中央政府和地方政府应提供公共服务的项目是困难的，但如何决定公共品在各级政府间的适当分工是我国多级政府财政体制不可回避的问题。 我国正处于体制转轨过程中，各级政府的权责划分尚需明确。在福利经济学的框架下，不论是集权还是分权，都应以实现社会福利最大化为标准，实现社会福利的最大化是中央政府与地方政
17、府分工的总体原则，这时一个民主的公共决策机制对于提高社会保障体系的效率和增进公众的福利而言就至关重要。中国是一个集权制的国家，正如德扎奎维尔所认为的：“在庞大的集权国家内，立法者必须提供法律的一致性的特征，而这一特征不总是适合不同风俗和地区的不一致性”。这常常会导致公共品过多或过少提供，不能迎合需求者的偏好，导致公共物品提供的低效率。而比起中央政府来，地方政府对当地社会公众的偏好更加了解，因此应从福利最大化的原则出发，借鉴发达国家已有的成熟经验，准确地划分我国社会保障各级政府的权责：中央政府负责全面规划和法规的制定，制定全国性保障项目的享受条件和标准；关于公共品的提供，“国家”公共品由国家级政
18、府提供，如基础医疗保健中传染病的防治，具有俱乐部性质的地方公共品则由地方政府提供。具体包括：社会保险领域，中央政府负责实施基本养老保险。养老保险在所有社会保险项目中具有最强的收入再分配功能，也是收支规模最大的保险项目。与其他社会保障项目相比，养老保险中的养老金待遇给付有较严格的标准，养老金的领取资格也较容易全国统一，便于中央统一管理。但是由于地区经济发展水平、人口结构的差异，长期以来我国养老保险统筹层次主要限于市县一级，统筹层次偏低，影响了保险的缴费率和收入的公平分配。中央政府应加强对养老保险的集中管理，不断提高养老保险的统筹层次，首先实现省级统筹，在此基础上实现全国统筹，实现真正意义上的基本
19、养老金统筹和风险分担。另外，为不断扩大养老保险的覆盖面，将养老保险覆盖到所有的老年群体，中央政府还必须通过一般性税收构建旨在缓解贫困的非缴费型的零层次；为实现社会保障基金结余的保值和增值，拓宽企业年金等补充养老保险基金的投资渠道，提高其收益，政府应不断完善资本市场，培育一批具有养老金管理能力和水平的基金管理公司，以增强基金的盈利能力。失业保险领域，则应积极发挥地方政府的作用。失业的认定因就业形势的多样化而变得复杂，因此政府应逐步由传统的失业保险向实施积极的促进就业的失业保险转化。地方政府的责任在于开展再就业培训、开拓就业渠道，提升社会成员的就业能力以及发放失业保险和最低生活保障金。由于我国经济
20、发展的地区不平衡性，中央应对经济发展落后地区的社会保障给予更多的财政补助。医疗保险领域，医疗保险需求的种类和水平因区域、城乡发展的差异而不同，具有明显的地方公共品性质，因此应由地方政府提供，但中央政府应完善相关法规，在城市建立覆盖全民的强制医疗保险体系；农村则由中央政府进一步通过财政转移支付推进新型农村合作医疗制度的完善和发展。实现医疗保险的广覆盖是我国今后一个时期医疗保险建设的重点之一。社会救济也是地方性强的公共产品，应由地方财政负担。但从国家确保每个公民的基本人权生存权和实现社会公平的角度，中央政府应在社会救济筹资中发挥兜底作用，进一步完善政府间的转移支付制度，逐步实现地区间社会保障供给的均等化。