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1、图书分类号：密 级：毕业设计(论文)论文题目政府投资项目的全过程效益审计体系的研究姓 名学 号专 业会计指导教师2012年5月15日 徐州工程学院成人教育学院毕业设计(论文)摘要效益审计是政府审计发展的必然趋势，而全过程效益审计则是保证效益审计质量和提高政府投资效益的重要保证。开展效益审计对建设项目决策科学化具有巨大的推动作用，是节省国家财政资金、创建节约型社会的一个重要保障。审计体系是指由若干审计要素相互联系而构成的一个有机整体。本文阐述了政府投资项目效益审计的涵义及存在的问题，论述了全过程效益审计的涵义及意义，并对全过程效益审计体系进行了设计，最后提出了建立全过程效益审计体系应解决的主要问
2、题。关键词 政府投资项目；全过程效益审计；审计体系I徐州工程学院成人教育学院毕业设计(论文)目 录摘要I绪论11 政府投资项目效益审计的涵义及存在的问题21.1 政府投资项目的涵义21.2 政府投资项目效益审计的涵义21.3 目前政府投资项目效益审计中存在的问题21.3.1审计决定与民事判决的冲突问题21.3.2审计内容和范围的界定问题31.3.3审计执法主体资格问题32 全过程效益审计的涵义及意义42.1 全过程效益审计的涵义42.2 政府投资项目实施全过程效益审计的意义43 全过程效益审计的体系的设计53.1 全过程效益审计体系设计的原则53.1.1系统性53.1.2有序性53.1.3层次
3、性53.2全过程效益审计体系设计的内容53.2.1事前审计53.2.2事中审计63.2.3事后审计74 全过程效益审计亟待解决的问题84.1 因地制宜落实必审制84.2因势利导强化竣工决算审计84.3因情制宜实施跟踪审计84.4因时顺势推进绩效审计84.5困难见巧防范审计风险8结论10致谢11参考文献1213绪论随着经济体制改革的深化和对外开放的扩大，必然要求政府使用有限的资源最大限度地向社会提供公共服务，提高资源的使用效率和效果。然而，一些政府投资项目的效益发挥不理想，有的甚至等同于无效投资，不仅给国家造成损失浪费，而且导致国民经济结构的失调。有的建设项目违反决策程序，擅自立项，前期论证工作
4、缺失，存在盲目投资、低水平重复建设的现象，造成社会资源的浪费。因此，对政府投资项目进行全过程效益审计应成为解决政府投资低效的重要途径。1 政府投资项目效益审计的涵义及存在的问题1.1 政府投资项目的涵义政府投资项目是在我国改革开放和现代化建设实践中逐步形成的，一般是指使用“财政性基本建设基金”投资建设的工程项目。随着我国建设工程投融资体制改革的不断深化，政府投资项目的内涵及其范围也不断发生着变化，以政府财政性投入的工程范围逐渐减小，不仅国有企业以其自身积累资金投资建设工程不再视为政府投资项目，就连过去一些主要靠财政投资的非经营性项目也开始由社会融资而转变为经营性项目。目前，政府财政性工程主要集
5、中在四类项目：政府设施项目，如党政机关办公用房、公安、法院、监狱等；公益性项目，如城市道路、城市绿化等；公众福利性项目，如医院、学校、福利院等；城市基础设施建设项目，如通信、水利、能源等。1.2 政府投资项目效益审计的涵义政府投资项目效益审计是对政府投资项目以其实现经济、社会、环境等效益的程度和途径为内容，以促进效益的提高为目的所进行的审计。政府投资效益审计应紧紧围绕资金的拨付、使用、管理及投资效果等环节，揭示存在的问题，客观反映项目投资的效果情况。具体来讲，其审计包括项目前期、项目建设期、项目竣工运营期三个阶段。项目前期投资效益审计，就是在安排项目投资预算前，采用科学的方法，对项目在社会、经
6、济、财务、环境等方面的效益进行检查、分析，以判断项目是否值得投资、效益如何、有哪些风险。项目建设期投资效益审计，就是对建设期项目工程及财务管理等方面进行检查、分析、评估，具体包括：建设管理制度执行情况，工程进度及质量情况，项目合同执行情况，投资概、预算的执行情况，财务管理及会计核算情况，建设资金到位和使用管理情况等。项目竣工运营期投资效益审计，就是对项目建成投产后实际取得的经济社会效益及环境影响情况进行检查、分析、评估，主要从是否达到了预期目标、成本效益如何、对社会经济实际影响、项目可持续性等方面进行审计评价。1.3 目前政府投资项目效益审计中存在的问题1.3.1审计决定与民事判决的冲突问题这
7、是近年来政府投资项目审计领域关注的焦点和难点问题，也是令审计人员最头痛、最困惑的问题。二者的冲突主要表现在工程竣工结算款的认定上。应该怎样处理、协调或解决，目前还没有统一的口径。从审计机关受理的有关工程复议项目看，施工单位对审计决定不服，不是通过行政复议和行政诉讼途径进行救济，而往往以合同纠纷另行提起民事诉讼。人民法院在审理这类案件时，往往撇开审计机关所作的审计决定及其反映的事实，以强调合同双方的平等自愿和意思自治为由，认为工程竣工结算款的确认应以当事人约定或人民法院委托中介机构鉴定的结论为准。这使审计机关面临能否审计工程造价、审计处理有无效力的尴尬，对审计的权威性构成了巨大威胁。1.3.2审
8、计内容和范围的界定问题修订后的审计法第22 条规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”，其中有两个问题较容易引起争议。一是政府投资项目这一概念。有人认为，政府投资项目是指财政性基本建设资金项目；有人认为，除财政性资金外，还包括发行国债或地方财政债券、财政担保的国际经济组织贷款、外国政府赠款以及国际援助资金等。究竟应该包括哪些内容，目前尚没有统一的权威性解释，在实施审计中不好操作。二是对建设项目的预算执行情况和决算的理解。一种观点认为，审计机关只能对预算执行情况和决算涉及的财务收支活动进行监督，只能对财务资料和竣工决算报表实施监督检查，而除此之外的勘察
9、、设计、采购和监理等技术经济活动则超出审计权限范围。显然，这种观点不包括投资决算审计、概预算编制工作的审计等。另一种观点则认为，建设项目的预算执行情况和决算的真实、合法，本身就包括构成项目成本的重要活动如设计、招投标、合同的签订等真实性、合法性。这当然属于审计的监督范围，不仅没有越权，也符合立法的本义和国际通行做法。显然，持有这种观点的人是针对整个建设项目程序而言的，也是比较合适的一种观点，但在实际中却普遍存在以保密等为由拒不提供技术资料的情况，且又不能简单按审计法实施条例第49 条的规定硬性进行罚款、通报批评和给予警告，因此也就成了审计实务中的难点之一1.3.3审计执法主体资格问题审计机关依
10、法对被审计单位的财政收支、财务收支进行审计监督是宪法和审计法赋予审计机关的权力。但在审计实践中，审计机关在审计中发现被审计单位有违反有关财政、金融、税务、价格、投资、海关、建设、工商等法律法规及其他财政收支、财务收支规定的行为时，能否依据这些规定在法定职权范围内对被审计单位进行处理处罚呢？虽然财政违法行为处罚处分条例明确了审计机关的处理处罚权，修订后的审计法第3 条也作了规定，但还不够明确、具体，在实际中往往难以判断。如果就此进行深入审计处理，就会有越权的风险，如果不予以审计处理，则对招投标等环节中存在的问题无法制约，审计人员又可能面临审计不够深入、质量难以保证的风险。2 全过程效益审计的涵义
11、及意义2.1 全过程效益审计的涵义所谓全过程效益审计是指对建设项目前期可行性研究、预期收益（包括财务、经济和社会收益）情况和项目实施过程中的设计变更、追加投资收益和项目投资完成后的资源利用、环境影响、投资项目功能实现的程度及目标完成情况等进行的效率、效果及经济性审计。2.2 政府投资项目实施全过程效益审计的意义投资效益审计是审计机关对有政府资金参与的投资项目建设过程中资金管理和使用的经济性、效率性和效果性所进行的检查和评价。效益审计是审计工作的发展方向，投资效益审计在县市级审计机关的开展，有利于更好地发挥基层审计机关的监督职能，促进加强项目管理，提高投资效益，并为以后相关投资决策提供依据。3
12、全过程效益审计的体系的设计针对政府投资项目效益审计存在的诸多问题，本文提出对政府投资项目进行全过程效益审计，从事前、事中以及事后进行全过程的效益审计，确保投资项目按照经济性、效果和效率的方向发展。3.1 全过程效益审计体系设计的原则3.1.1系统性所谓系统性就是指全过程效益审计体系应是一个开放的、相互联系的整体。体系中任何一个部分不能与整个体系脱离，要有效地结合起来。3.1.2有序性全过程效益审计体系的设计有序性体现投资项目实施前、实施中和实施后的审计顺序，审计的内容不能出现前后顺序颠倒。3.1.3层次性对政府投资项目的评价应体现层次性，分别从财务评价、经济评价和社会评价三个层次进行评价。财务
13、评价是从财务（项目或者企业）角度，计算项目的经济效果评价指标，分析项目的财务盈利能力、清偿能力、生存能力、利润和分配状况等，是从微观角度进行的评价；经济评价则是从宏观角度进行评价，从国家整体角度考察项目，计算、分析项目需要国民经济付出的代价，以及项目对国民经济的净贡献，从而评价项目的经济合理性。而社会评价是指系统地分析、评价项目为实现国家和地方的各项社会发展目标所做的贡献与影响，以及项目与社会相互适应性的一种的系统的调查、研究、分析、评价方法。3.2全过程效益审计体系设计的内容全过程效益审计与项目的实施进程（见表1）保持一致，具体过程是：3.2.1事前审计表1 投资项目周期示意图投资前时期投资
14、执行时期生产运营时期机会研究初步可行性研究可行性研究项目评估投资决策合同谈判签约工程设计施工安装试运行竣工验收生产经营项目后评估事前审计是在项目投资前时期就介入审计，是整个项目审计的基础。在这个阶段，审计人员所要做的工作除了对合规性进行审计以外，还要进行审计的项目有：可行性研究报告的可行性与经济性首先，审计人员应进行必要的调查来验证投资项目的可行性，具体需要调查的指标包括：项目的资金成本、项目的行业平均收益率、行业平均投资回收期和行业会计收益率。采用的方法包括净现值法、内含报酬率法、投资回收期法以及会计收益率法。如果计算出来项目的内含报酬率比行业平均的内含报酬率大，说明投资项目的预计收益率比行
15、业平均收益率高，具有一定的可行性。否则，审计人员应督促项目部门进行重新论证。其次，在第一步的基础上论证项目的经济可行性。项目的预期收益率应比社会折现率要高。所谓社会折现率就是社会对投资项目占用资金所要求的最低盈利标准，是从整个国民经济角度对资金的边际投资内含收益率的估值。一般来说，社会折现率在一个时期是相对固定的，根据经验数据，发展中国家的社会折现率一般在8%-15%之间。最后，审计人员还要分析投资项目的社会可行性。一般不需要进行定量计算，进行定性分析就可以了。审计风险的估计审计人员应在收集证据的基础上，估计产生审计风险的大小。特别是投资项目本身存在的潜在风险也应充分认识，为事中审计打下基础。
16、具体需要做的工作在事前审计阶段，审计人员需要做的工作包括：根据项目进度编制审计计划、审核可行性研究报告、监督招投标过程及合同签订过程等。投资项目事前审计对整个项目实施的经济效益起到非常关键作用，因此，这些工作要做得扎实，为后续的审计做好铺垫。3.2.2事中审计项目开始建设之后，按照审计计划，事中审计开始。在这个阶段，主要依据项目的建设进度，审查项目的实际情况与计划情况是否相符。一般来说，项目的实际情况和计划情况常常不一致。审计人员可以每隔一段时间（一般可以是1030天）对项目的实际情况进行审计，具体记录项目的各项进展情况。事中审计重点应做的工作是：进行例行的财务合规性审计主要审查项目建设中各种
17、业务是否按照财务制度进行，是否存在财务虚假以及偷漏税行为。如存在应采取相应措施进行纠正，从源头上阻止财务舞弊的事件发生，另外，也可以节约国家的投资，提高投资的利用效益。重点审计追加投资的效益追加投资可能与投资失效联系起来，因此，在事中审计中，应重点审计追加投资的合理性和有效性。可以收集相关的财务数据，计算增量投资回收期、增量内部收益率等指标，与行业平均指标对比，分析追加投资的效益性。审计项目进度和投入产出效率审计项目实际进度与计划进度的差异也是进行事中效益审计的主要工作之一，项目的投资效率低下及出现违规行为都和项目进度推迟有关。如果出现进度过慢，应分析原因确定是否存在效率低下的可能。及时向国家
18、相关管理部门进行反馈事中审计的结果一般不形成审计报告，但需要做出备忘录，提交项目的国家相关管理部门，特别是项目中效率低下的情况应提请国家相关部门的注意，必要的话可以采取相应措施进行管理。3.2.3事后审计从前些年的项目竣工决算审计到近几年的专项审计调查，我国政府投资项目效益审计绝大部分为事后审计，事前审计、事中审计比较少。效益审计不仅对过去，也可以对现在，甚至是未来的事项进行分析、评价和预测，如英美等国的效益审计很多时候会在政府立项的过程中介入并且给出评估方案，评估这个项目是否可行，是否有需要改进完善之处，尽量争取防患于未然。本文以2002年10月香港第39号报告书中的一个审计项目小学学位规划
19、和提供的效益审计为例，香港政府为所有6至15岁的儿童提供九年免费基础教育，前六年是小学。20012002 学年年初香港约有47. 8 万名小学生，分别就读于690所资助学校、41所官立学校和63所私立学校。政府每年为每名小学生提供的经费约为2600元；20022003财政年度，小学教育的经常财政拨款为117亿元。小学学位的规划和提供，是按照有关标准，每32名6至11岁的儿童为一个全日制班，按居住地区就近入学。审计署进行这个项目的审计，是检查教育署规划和提供官立及资助小学学位实际情况，以确定是否有可改善之处。经过该项审计现一些问题并提出建议：由于未来数年儿童人口不断下降，教育署建校计划将导致学位
20、过剩。正在策划兴建的69 所学校中，在7个地区22所的学位供应将严重过剩达到18%至75%的程度。如果搁置其中18所新校的建造，可节省13.68 亿元。审计署建议暂停在学位严重过剩地区兴建新校。很明显“事前、事中、事后全过程审计”比事后审计威力更大，更有利于工程建设运作的规范透明。4 全过程效益审计亟待解决的问题全过程效益审计在政府投资项目审计中起到非常重要作用，但是同时我们也应看到，使用全过程效益审计需要解决的问题还很多。建立健全以控制工程投资概算为手段，以控制投资成本管理为主要内容，以控制工程质量为着力点的三大控制系，是做好政府投资项目管理的有效举措，也是财政资金真正发挥效益的基本保证。政
21、府投资项目审计应在其中发挥作用，把握和处理以下几个问题：4.1 因地制宜落实必审制随着投资审计工作的发展，取得的成效迅速放大，投资审计环境发生了明显变化。必审制是政府对投资项目审计的一种制度安排，可以理解为是一种宏观要求，即所有政府投资项目都“可以”审，而不是全部“必须”审。审计机关应从自身实际出发，处理好全部与重点的关系，既可在避风险的基础上对所有政府投资项目进行审计，也可突出重点选择部分关键项目实施审计。4.2因势利导强化竣工决算审计造价审计是竣工决算审计的基础，应正确处理好两者的关系。造价审计一般侧重于控制造价，注重审计核减金额，为政府节约资金。竣工决算审计则侧重于查深查透政府投资项目、
22、资金、财务管理中存在的所有问题，从中发现一些共性问题，有针对性地提出审计意见，为党委政府决策提供依据。因此，在造价审计相对成熟之后，审计应更多地关注竣工决算，造价审计项目搞得越多，竣工决算审计相应就要缩小。4.3因情制宜实施跟踪审计对政府投资项目采取事前控制、事中监督、事后审计的全过程跟踪审计，有利于解决以往政府投资项目审计效果不明显的问题，真正做到“关口”前移。通过全过程跟踪审计，可以及时、有效地监督投资管理、建设管理各环节以及建设资金筹集、使用的真实性、合法性和效益性，更好地防止国有资金流失、损失浪费和舞弊行为发生，促进和改善投资管理。4.4因时顺势推进绩效审计绩效审计是现代审计的核心内容
23、，也是传统审计向现代审计转型的关键。政府投资项目审计最能体现绩效审计效果，尤其在财力相对有限的情况下，加强投资绩效审计，是外部形势的一种迫切要求。4.5困难见巧防范审计风险投资审计风险最大，困难也最大。审计风险主要有审计质量风险和廉政风险。审计质量风险，主要指政府投资项目审计中，造价核减等现象不可避免，这往往涉及一些施工单位特别是建筑包工头的个人经济利益。如果项目审计质量不过硬，容易引发审计行政诉讼，牵制审计机关大量人力、物力和精力；廉政风险，主要指审计干部，包括协审的中介机构人员，直接同建筑包工头打交道，如果素质不是很过硬，施工单位又以各种利益引诱的话，容易在廉政建设上出问题。结论投资是拉动
24、经济增长的“三驾马车”之一。随着经济社会的不断发展，政府投资项目管理要求越来越高，加强政府投资项目审计也显得更加迫切和重要。近年来，政府投资项目审计在创新中不断发展，对减少财政资金损失浪费、加强建设项目管理、维护建筑市场秩序、提高政府投资绩效，起到了积极的推动作用。致谢我要感谢给我们授课的各位老师，正是由于他们的传道、授业、解惑，让我学到了专业知识，并从他们身上学到了如何求知治学、如何为人处事。本论文是在仇老师的悉心指导下完成。仇老师对我的论文从选题，到审阅、修改、定稿都倾注了大量精力，每个环节都给予了精心和热情的帮助与指导。在此，我表示诚挚的敬意和由衷的感谢！同时也要感谢本论文的评审老师，感
25、谢他们在百忙之中对我的论文予以评审，使我的毕业论文得到了进一步完善。最后还要感谢我的家人、同学和朋友，感谢你们给予我的支持、鼓励与帮助！参考文献1 彭华彰. 政府效益审计论M.中国审计出版社，2006.12 审计署外事司. 国外效益审计简介M.中国时代经济出版社，2003.93 张涛. 政府投资建设项目管理合作模式研究M. 国农业大学出版社,2010.014 吴志荣. 对基建项目投资全过程审计监督的探讨J.交通财会，2004（7）5 孔繁勇. 我国效益审计发展研究D.华东师范大学硕士学位论文，20056 姚和平. 投资效益审计目标及内容研究J.财会通讯（学术版），2005（6）7 胡宝琪. 建设项目造审计新探价J. 审计与经济研究，2011（3）8 周生震，戴述荣，李永言. 政府投资项目效益审计研究J.哈尔滨商业大学学报（社会科学版），2006（1）9 郭华平. 中国审计理论体系发展研究M.经济管理出版社，2007.0610 李晓霞，林婷. 完善政府投资项目效益审计的思考J.事业财会通讯，2006（2）11钱水祥. 政府投资项目审计的问题与对策J.中国内部审计，2010（7）12黄小忠. 政府投资项目审计存在的问题及解决措施J.财会通讯（学术版），2006（12）