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1、北京化工大学北方学院毕业设计（论文）毕业论文诚信承诺书本人郑重承诺我所呈交的本科毕业设计（论文）是本人在导师指导下对四年专业知识而进行的研究工作及全面的总结。论文中创新处不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京化工大学或其它教育机构的学位或证书而已经使用过的材料。在此申明我愿承担与上述承诺相违背的事实所引起的一切消极后果。 签名：*2011 年 3 月 10日非政府组织参与自然灾害危机管理的研究*公共管理专业 公管0701班 学号070401025指导老师 *摘 要 在国际局势变幻莫测、国内改革日趋深化的时代背景下，自然灾害频发已经成为社会管理生活中不可避免的重大挑战。政府作
2、为公共服务的提供者和公共事务的管理者，在自然灾害危机管理中必然扮演主角，起主导作用。但仅凭少数政府应急部门和专业人员的力量，是远远不够的，还必须有社会力量的参与和支持，才能成功应对危机的挑战。非政府组织作为公民社会的重要组织实体，作为危机管理的参与主体，在应对各种自然灾害危机事件中发挥着积极的作用，成为一支越来越活跃的力量。本文基于我国的实际情况，将我国的非政府组织分为社会团体和民办非企业单位两类，分析各自在参与自然灾害危机管理中的现状及存在的问题，提出必须立足于当前国情，从政府的推动、非政府组织自身能力的强化、公民文化的建设这三个方面构建危机管理的长效机制，最终提高非政府组织的危机管理能力，
3、充分发挥其在自然灾害危机管理中的作用。关键词：自然灾害危机管理 社会团体 民办非企业单位Non-governmental organizations participate in crisis management of natural disastersFrequent crisis management has inevitably become a major challenge in social life in a Context of times of unprediable international situation and deepening domestic reform
4、s. As Provider of Public serviers and manager of Public affairs, the government will inevitably Play a dominant role In crisis management. But just a few governrnent emergency departments an professional strength are not enough，there must also be the articipation of social forces and support to succ
5、essfully meet the challenges of crisis. As important organizational entities in civil society，non一governmental organizations can also play an important role and become a more active force in dealing with the crisis.Based on the actual situation of China, Chinas non-governmental organizations will be
6、 divided into social groups and private non -enterprise u nits in two categories, analysis of their participation in crisis management in the current situation and existing problems, propose must be based on the current situation, the Governments drive from , non -governmental organizations to stren
7、gthen their abilities, civic culture, these three aspects of the construction of building long-term mechanism for crisis management, and ultimately non-governmental organizations to improve the crisis management capacity to fully play its role in crisis management.Key words: Natural disaster crisis
8、management Social groups Private non-enterprise units 目 录前 言1第1章 非政府组织参与自然灾害危机管理概述2第1.1节 自然灾害管理概述2第1.2节 我国非政府组织概述3第1.3节 我国非政府组织在自然灾害危机管理中的作用7第2章 不同类型的非政府组织在自然灾害危机管理中的参与状况9第2.1节 我国社会团体及民办非企业单位参与自然灾害危机管理的概况9第2.2节 社会团体及民办非企业单位在自然灾害危机管理中的参与状况比.11第3章 我国自然灾害危机管理过程中非政府组织参与存在的问题及原因分析13第3.1节 我国社会团体参与自然灾害危机管理
9、存在的特有问题13第3.2节 我国城市社区医疗存在的问题10第3.3节 我国城市社区医疗存在问题的原因分析12第4章 国外社区医疗发展状况与启示15第4.1节 国外医疗卫生发展现状15第4.2节 国外医疗给我国的启示16第5章 我国社区医疗服务建设的对策即建议18第5.1节 完善社会保障体系18第5.2节 充分调动社区医疗工作者的积极性19第5.3节 建立独立的全科医生培养体系19第5.4节 尽快建立和完善社区医疗服务价格体制21第5.5节 建立新型的工资的体制19结 论25参考文献27致 谢2932前 言20世纪90年代以来，无论是发展中国家还是发达国家，几乎都面临着无法预料的各种自然灾害危
10、机的威胁，例如海啸、地震、冰雪灾害等自然灾害，灾害频发已经成为社会管理生活中不可避免的重大挑战，自然灾害危机管理顺理成章的成为时代和社会赋予的重要课题，成为学者研究的一个新热点。自然灾害危机治理是一个调动公共资源应对危机治理的过程，需要社会多元主体的参与，而非政府组织作为一种特殊的社会实体，必将在有效的聚集国际和国内，政府和社会的资源中起到越来越重要的作用。自然灾害危机治理是一个庞杂的系统的社会公共工程，不仅需要财、物资源和强制性机制，更需要社会自治机制，非政府组织在提供自治机制和专业技术方面有着极大的优势。加之，自然灾害的破坏性强，影响面很广，不确定性很大，从而使应对的成本较高，对专业技术、
11、组织体系等方面要求很高，其社会危害性决定了应对自然灾害危机具有公共性和慈善意义，具有很强的外部性。我国由于长期形成的“大政府、小社会”的格局，管理体制的束缚、相关法律的缺失、非政府组织自身能力的不足等原因，使得非政府组织在危机治理的过程中没有发挥其应有的作用，从而加重了政府的负担。而无论是理论上还是在实践上都证明非政府组织参与自然灾害危机治理是必然的和可能的，而且其作用是不可忽视的。因此，必须加强自然灾害危机治理中我国非政府组织的参与。目前国内外关于非政府组织参与自然灾害的研究，没有形成系统的框架，目前的研究大都集中于对非政府组织参与自然灾害理论的研究，也有少部分学者对非政府组织参与自然灾害危
12、机管理的局限性进行过研究，但他们大部分都是笼统的分析概括，没有对非政府组织进行分类研究，更没有分析不同类型的非政府组织在参与自然灾害危机管理时面对的不同问题及各自存在的局限性，以提出具体合理的应对策略。 本文通过通过梳理有关文献，总结出20世纪90年代以来国际非政府组织发展的特点，即数量上爆炸式的增长、分布态势上的全球性、活动领域上的广泛性、组织间联系的制度化和参与全球治理方式上的多样化，并结合今年来发生的自然灾害危机，分析不同类型非政府组织在自然灾害危机管理中扮演的角色及反应出来的相关问题，提出相应的针对性的解决策略。第1章 非政府组织参与自然灾害危机管理概述第1.1节 自然灾害管理概述1.
13、1.1自然灾害的定义及其范围“自然灾害”是人类依赖的自然界中所发生的异常现象，根据国家自然灾害救助应急预案中的名词解释规定，自然灾害是“指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括洪涝、干旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害”。自然灾害对人类社会所造成的危害往往是触目惊心的。它们之中既有地震、火山爆发、泥石流、海啸、台风、洪水等突戈胜灾害;也有地面沉降、土地沙漠化干旱、海岸线变化等在较长时间中才能逐渐显现的渐变性灾害;还有臭氧层变化、水体污染、水土流失、酸雨等人类活动导
14、致的环境灾害。人类要从科学的意义上认识这些灾害的发生、发展以及尽可能减小它们所造成的危害，已是国际社会的一个共同主题。我国自然灾害种类繁多。地震、台风、暴雨、洪水、内涝、高温、雷电、大雾、泥石流、山体滑坡、海啸、道路结冰、龙卷风、冰雹、暴风雪、崩塌、地面塌陷、沙尘暴等等。这些自然灾害每年都会在我国的局部地区发生，对我国经济社会发展造成不利影响。如何将这些灾害所带来的不利影响降到最低，需要在党和政府的领导和指挥下，整合社会资源，做好防灾减灾工作。1.1.2自然灾害应急管理的意义 在此加上你的引注灾害救助俗称“救灾”，指当社会成员遭受自然灾害袭击而造成生活困难时，国家和社会紧急提供援助的一种社会救
15、助。频繁的自然灾害使得我国自然灾害救助工作压力剧增，为此，党中央、国务院己把防灾减灾作为实现国民经济社会可持续发展总体目标的重要保障。1998年国务院颁布实施中华人民共和国减灾规划(1998一2010年)，2005年5月，国务院颁布的国家自然灾害救助应急预案，在各地区、各部门、各行业的共同努力下，国家防灾减灾能力明显提高，自然灾害救助逐渐走上了政府管理与市场运作相结合的道路，明确了生产自救、群众互助的方式，自然灾害救助事业日趋成熟，管理部门的设置更加科学，社会成员的参与更加广泛，救助水平也逐步提高。自此我国的自然灾害救助体系基本成形，主要包括:组织指挥系统，国家灾情会商机制与预警系统，国家自然
16、灾害救助应急预案系统，国家自然灾害救助应急响应系统，救灾物资储备与救灾装备系统，灾害救助的社会动员系统，全国恢复重建工作管理系统，春荒与冬令救助管理系统，国家减灾组织指导系统，救灾与减灾的科技应用推广系统。 应加强对自然灾害的预警、监测，做好自然灾害的预测工作，在获得其征兆时就采取相应的措施，尽可能地避免自然灾害的危害。但是，在目前的科学技术水平和自然条件下，还有很多自然灾害是不能事前预测、监测到的，无法避免其发生。对于已经发生的自然灾害应当采取积极的措施去应对，控制灾害的扩大，阻止其进一步的发展，尽可能地减少其危害程度。因此，自然灾害应急管理对于避免自然灾害的发生和减少灾害造成的损失是至关重
17、要的。第1.2节 我国非政府组织概述1.2.1非政府组织的定义及特征关于非政府组织的定义，较为流行的是美国约翰一霍普金斯大学莱斯特.萨拉蒙(LesterSalamon最好标注出他的出生年月以及死亡时间)教授提出的所谓5特征法，即具有以下5个特征的组织界定为非政府组织:(l)组织性，非政府组织有正规的组织机构，有成文的章程、制度、有固定的工作人员等。(2)非政府性，又称民间性。非政府组织是不同于政府组织的一种新型的社会组织，有深厚的群众基础，深入基层和民众，从事政府职能之外的社会求助、社区管理和环境保护工作。它所依赖的是广泛的民间力量，包括人力、财力和其它各种社会组织团体，但这并不是说非政府不能
18、接受政府的资金支持。(3)非营利性，非政府组织不以营利为目的，但并不意味着非政府组织不能从事商业性的活动或参与市场运作，它可以盈利，但其所得必须用于组织的运作，不能在组织成员内进行利润分配。(4)自治性，有独立的决策与行使能力，既不受制于政府，也不受制于企业及其他非政府组织，能够进行组织的自我管理。(5)志愿性，非政府组织无论是在实际的活动开展中，还是在管理组织的事务中均有显著程度的志愿者参与。在上述5个特征中，非政府性和非营利性被公认为是非政府组织的基本特征，组织性被视为一个不言而喻的前提。在我国，完全符合西方标准的非政府组织几乎不存在。但又确实存在一些从行为和运作机制上不同于政府又不同于企
19、业的社会组织，因而中国学者大多更倾向于从推动和促进非营利部门的发展的角度出发，不将定义限制得过于严格。在当前这样一个处于转型时期的历史条件下，较宽泛的界定标准将有利于更好地推动相关社会组织的发展。当然，进行科学的分析、研究和管理，应当细致分类，以便针对各种类型的非政府组织按其特性区别对待。1.2.2非政府组织的分类一般而言，所有的非政府组织都可以从组织与成员的关系及组织目标角度划分为互益型非政府组织和公益型非政府组织两类。公益型组织的服务对象是团体之外的某些特定的社会群体，它所提供的是公共物品或称为社会物品。因此对于公益性的社会团体来说，它不应该代表该团体成员自身的利益，而应该代表其服务对象的
20、利益，否则它就失去了公益性。互益型的组织则完全不同，它的服务对象仅仅于其团体的成员，也就是说这种社会团体是自我服务的。它所提供的是“俱乐部物品”。互益性社会团体必须代表其成员的利益，并使自己的工作紧紧地围绕着成员的利益来展开，否则它就失去了存在的基础。如果说它在一定的条件下也可以做一些有益于社会公益的事，那只不过是其自我服务所产生的外部效应，或者说是其自我服务的副产品。可见，这两种不同性质的社会团体不但其社会作用不同，而且其运行的规则也是不同的。而在实际运用中，存在着公益型团体和互益型团体相互交又、不能完全地分清界限的现象，例如，我国的人民团体就很难将其完全归入互益型组织或公益型组织。从定义上
21、说，“人民团体是一种有中国特色的、独特的社会团体，是指参加人民政治协商会议的群众团体，如工会、妇联、共青团、科协等。根据社会团体登记管理条例规定人民团体属于免登记的社会团体，是典型的自上而下的官方团体，一般不被认为是社会团体。” 在我国，政府所采用的正式分类是将非政府组织分为社会团体和民办非企业单位，社会团体，它是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。它主要包括：（l）学术性社团，如学会、研究会等；（2）专业性社团，如基金会；（3）联合性社团，如联合会、联谊会、促进会等；（4）行业性社团，如行业协会、商会、同业公会等。另一类是民办非企业单位，它是指企事业
22、单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位是我国的一项独创，国外并不存在此种组织形式。在这里，为更好的理解民办非企业单位，我们就不得不提及另一概念事业单位。事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。可以看出，民办非企业单位实际上与事业单位在活动领域、服务宗旨方面是一致的，只不过前者利用企业、个人等社会资产，后者是利用国有资产。民办非企业单位主要包括：各种民办学校、民办医院、民办科学研究院、民办职业介绍所、民办福利院、民办婚姻介绍所、民办评估
23、咨询服务中心等等。本文为了研究方便，依据我国的分类标准将非政府组织分为社会团体和民办非企业单位两大类。1.2.3 非政府组织的发展状况1、数量上爆炸式的增长苏东巨变标志着冷战的结束，这对国际非政府组织数量的迅速增长可能是最重要的原因。全球民主化的浪潮，也推动了国际非政府组织的发展。冷战之后，原苏联、东欧地区的国家纷纷采取了西方的民主制度;在亚、非、拉地区，政治自山化和民主化趋势也进一步发展。政治民主化的发展拓宽了国际非政府组织的活动空间。同时，民主准则的传播提高了对于国际组织和它们提供给公众参与机会的期望，国际组织更加重视其自身的民主化，强调基层的参与。因此，更大的政治自由空间，更多的参与机会
24、，促使更多的国际非政府组织产生全球民主化的浪潮，也推动了非政府组织的发展，第二次世界大战结束后，非政府组织取得了长足的发展。2、分布态势上的全球性历史上的国际非政府组织产生于在欧洲。但是，随着经济全球化的发展，国际非政府组织开始在全球范围内出现。世界范围内公共行政改革之后，各国对非政府组织采取了认同与鼓励发展的政策。20世纪80年代以来，西方国家开始的公共行政改革浪潮席卷从北美到南非，从西欧到远东，遍及世界每一个角落。周志忍教授将全球性的公共行政改革分为三类:一是以发达工业化国家为代表的调适型行政改革;二是以原苏联、东欧国家和中国为代表的转轨型行政改革;三是以经济发展水平还比较落后的第三世界国
25、家为代表的发展型行政改革。虽然这三类改革所处的体制框架不同，但从改革的方向、内容与举措上，却具有惊人的相似性一一“小政府，大社会”。“小政府，大社会”，就是要将政府在公共管理上作“策略性后退”，将职能转移给市场和市民社会。政策上的认同与鼓励，使非政府组织在20世纪90年代迅速发展，并逐渐成熟，担当起政府权力的监督者、公共服务的提供者。3、活动领域上的广泛性非政府组织的活动领域非常广泛，并且随着社会背景的变化而变化。从发生学的角度来说，非政府组织的产生是为了解决其面临的现实问题，如对弱势群体的救助、维权团体、战时救援等。自20世纪90年代以来，随着全球化的加速发展，全球性问题突显出来。单靠国家政
26、府和各国之间的合作己经不能解决当今社会所面临的问题。国际非政府组织适时地进入了国家视为核心利益的安全领域，在维和、裁军和防止核武器扩散、人权等等领域(这些被认为是高级政治的活动格外引人注目。因此，包括人权、可以肯定地说，非政府组织的活动己经遍及国际公共生活的方方面面，环境、发展援助、人道主义救援、和平、教育和家庭，军控等高层政治领域也有了它们的身影，甚至在裁军与更不用说在娱乐活动休闲俱乐部及运动协会等“非政治事务”方面。4、组织间联系的制度化国际非政府组织之间联系的制度化有一个从无到有的逐步发展的过程。早在中世纪，欧洲就存在着宗教和学术网络，这些跨国纽带的存在便利了国际非政府组织的诞生。20世
27、纪初，随着国际非政府组织数量的增长及其在各领域活动的开展，它们逐渐认识到互相分享跨领域经验的价值，国际非政府组织之间的交流与联系活动开始出现。第二次世界大战结束后，国际非政府组织逐步改变了相互隔绝的状态，组织间的联系初步发展起来。从目前的发展势头看，未来非政府组织有可能形成新的更多的国际大混合体。5、参与方式上的多样化随着国际非政府组织的发展壮大，其参与全球治理的方式呈多样化态势。在全球范围内，非政府组织利用其专业优势和信息化时代便利的传播方式，对各个层面的政府官员和普通老百姓游说、倡议。具体的方式有:在Internet上宣传、实地宣传和教育、发倡议书、发小册子、举行专题讲座等。综上所述，20
28、世纪90年代以来，国际社会环境因素、国内政策因素、全球性问题、信息技术革命等成为这一时期国际非政府组织发展的重要背景因素，从而使这一时期国际非政府组织的发展具有鲜明特点:数量上爆炸式增长、分布态势上的全球性、组织活动领域上的广泛性、组织之间联系的制度化以及国际非政府组织参与全球治理方式的多样化。国际非政府组织乘着国内外良好的发展环境，便利的沟通手段，在全球扶贫、环境保护与人权领域的治理中发挥了独特的作用。第1.3节 我国非政府组织在自然灾害危机管理中的作用1.3.1 通过提高公众危机意识参与自然灾害危机管理非政府组织在自然灾害危机缓和阶段参与危机管理主要通过提高公众的危机意识，从而防止危机的爆
29、发或减少危机所带来的损失。对于自然灾害危机，最好不过的结果是将其的破坏性减至最少，在危机爆发之前及时预防危机的发生及采取措施防范，这样可以节省大量的社会资源，避免社会资源的破坏。更重要的意义是危机给人类带来的生命、生理和心理等创伤不是一句简单的“己经控制住了危机”可以弥补的了的，所以提高公众的危机意识，积极预防危机极其重要。而非政府组织在这方面有着自己的优势，它具有专业性，可以为社会提供各种层次、各种形式和各种性质的社会服务(包括学术探讨、理论研究、还包括倡导环境保护、保护自然和文化遗产等)。通过在民间进行大量的宣传，树立群众的危机观念。1.3.2 监测、发现危机的存在，优化危机预警机制非政府
30、组织在自然灾害危机管理的准备阶段起到了良好的预警作用。首先，非政府组织的中介地位使得它们上接政府，下联基层群众，利用其广泛的社会触角和成员基础，在危机潜伏时期，大量收集信息、及早发现危机的根源苗头，为危机的预警提供信息。同时充分发挥非政府组织的专业性特征，加强与国家相关工作部门的合作，认真研究和分析各种可能产生的危机，并向政府提出政策建议和应对措施。其次，非政府组织还是进行防灾宣传教育的社会渠道。在这方面，非政府组织有自己的渠道和优势。一是非政府组织作为跨部门、跨行业的社会组织，都有自己的联系网络和社会活动，可以迅速将有关的灾害信息和预防办法传播给各自的成员，起到早期预警、自我防护的作用。二是
31、非政府组织扎根于社会基层、扎根于某些特定人群、扎根于所在社区，其所组织的防灾宣传教育大多简便易行、因地制宜、贴近实际，有时比政府部门统一编制的宣传材料更有针对性，更易于被特定群体所接受。1.3.3 辅助危机救助，进行社会动员与整合，健全危机处理机制自然灾害危机回应阶段是整个危机管理过程中最重要的阶段，在这一阶段中，非政府组织参与危机管理主要有以下几种途径:第一，快速传递信息，协助政府部门做出决策。自然灾害危机事件的处理对于时间的敏感度非常高，对信息传递速度要求快，任何政府机构之间信息传递的延误，相互推诱，复核审批等问题的出现都会在不同程度上对危机征兆视而不见，形成盲点。非政府组织则能够相对而言
32、避免上述情况的发生，社会基层社区、社团、公益组织等可能通过各种信息渠道及时地反映危机信息，以协助政府相关部门的决策，为危机管理系统中信息传递架设了另一座桥梁。第二，提供资源支持。抵御危机侵害的过程就是一个大规模消耗资源的过程，能否拥有充足的资源是决定危机回应效力的关键因素。政府的资源总是有限的，自然灾害危机管理中的非政府组织在公共危机爆发后可以积极筹集物质资源，是政府之外募集应对自然灾害危机资源的主力军，它们通过国际关系，募集国外援助，通过游说、呼吁等方式引起社会对危机的重视，劝说营利组织参与应对危机，如捐款、捐物等。如在1998长江洪灾爆发后，大量的药品、物资由红十字会、中华慈善总会募集，并
33、源源不断的运往灾区。第三，非政府组织在公共危机爆发后，利用自己的专业优势在第一时间进行社会自救。比如说，台风洪水一到，往往导致成百上千处房屋倒塌、人员伤亡，到处都需要救援，这时专业救援难免会顾此而失彼，而由社区组织、自愿者组织进行的自救互救，就显得格外珍贵。第四，在公共危机回应阶段，非政府组织还扮演了筹集民间慈善捐赠的角色。筹集救灾资金物资主要有两个渠道:一个是政府财政拨款;另一个是民间捐赠。而组织筹集民间善款善物的角色，主要是由非政府组织来扮演的，这是因为社会慈善捐赠不是强制性的，而是自愿的、自发的，主要来源于民间企业、社会团体、家庭、个人或国际组织的民间捐赠，更加适合由致力于慈善事业和公益
34、事业的民间组织来组织筹集，政府则主要扮演倡导者和规范者的角色1.3.4 修复危机残滞，进行善后修复与回应反馈，完善危机善后机制在自然灾害危机管理的恢复重建阶段中，非政府组织参与危机管理则主要通过以下几种途径:第一，充分收集和整合各种信息，全面分析危机产生的原因，为避免类似危机的再次发生而向政府提供相关建议。第二，参与危机管理的评估工作。评估危机影响，协助政府确认哪些的利益受到损害，受损程度如何，以确保政府将资源集中到最需要的人群，确定机后重建的优先次序;评估政府已用的和现有的各种资源、政府在危机管理中的资源运用绩效:评估政府在危机管理中采取的措施对原有规划的影响，为政府回归常态管理提供建议。第
35、三，帮助那些因危机而产生的、政府事后未能充分帮助但又需要救助的弱势群体。如帮助那些在自然灾害中失去亲人的家属及因自然灾害而失去工作的弱势群体。第四，反思非政府组织本身在危机管理中的表现，评估自身绩效，总结经验和教训，不断进行自身能力建设，提高危机管理的应变能力和专业水平，努力扩大非政府组织在社会发展中的影响及力量。第2章 不同类型的非政府组织在自然灾害危机管理中的参与状况非政府组织在近年来的自然灾害的危机管理中发挥了不可替代的作用，我们以回顾2008年汶川大地震为例子做一阐述。笔者认为，在分析此次汉川地震中志愿者组织参与救援的问题之前，有必要灾区志愿者参与汉川地震救援的基本情况加以介绍，通过与
36、参与救灾的志愿者话以及通过网络搜寻相关资料，总结出志愿者参与此次坟川地震灾害救助的基本类型：2008年5月12日14时28分，我国四川省汶川县发生了8.0级地震，造成严重伤亡，除汶川等40余县严重受灾外，还殃及重庆、甘肃、陕西40余县受损，北京上海都感到了强烈的震动。灾难发生后，全国人民迅速行动起来，来自中外上百万青年志愿者活跃在灾区三省的84个县和几百个乡镇，成为抗震救灾中支不可忽视的力量。参与此次救灾的青年志愿者人数很多，据6月16日统计，国红十字会征集志愿者18万人。四川各级团委登记的志愿者达到118.5万人，向灾区派出志愿者150.85万人次(其它机构选派的志愿者人数不详)，未经组织自
37、发前往灾区的人则更多。如果加上后方的志愿者，总人数将接近千万。在志者中，最早奔赴灾区救人的是成都的出租车司机和部分成都市民，更多的志愿则是从全国各地通过各种交通工具奔赴灾区。他们之中，90%以上是青年，从职构成看，既有公司老总、企业白领，又有老师、学生和自由职业者;既有工人、民，又有体育明星、国内及港台歌星、影星。在这次汉川大地震灾区志愿服务，参与人数、参与领域都是有史以来灾害救助中最广泛的。（你要加引注）第2.1节 我国社会团体及民办非企业单位参与公共危机管理概况回顾2008年的汶川地震，我们在此总结一下汶川地震中的社会社会团体及民办非企业单位参与汶川救援的类型以及他们各自在汶川地震的作用以
38、及值得我们思考的一些价值所在。 (1) 官方组织型在全国人民积极投入抗震救灾斗争过程中，政府指挥的解放军、武警部队、防官兵担当了抗震救灾的“正面战场”，是抗震救灾的主力军;而上百万奔赴灾的青年志愿者和当地的幸存者则紧密配合，开辟了抗震救灾的“第二战场”。其志愿者的组织形式主要有以下几种类型:（2）志愿者组织类型5月13日，共青团四川省委、四川青年志愿者协会、四川青年联合会、四川学生联合会，联合发出了开展抗震救灾“黄丝带行动”(“黄丝带”寓意为“祈盼亲人平安”)的公告，面向社会公开招募志愿者。同日，成都团市委及另外20个市、州的团委也发出公告征集志愿者，在全社会引起强烈反响，几天时间就征集十多万
39、志愿者，他们在灾区主要从事救援、医护、物资供应和关爱等方面的服务。（3）半官方类型与此同时，全国各地、各级的民政部门、红十字会以及慈善机构等官方和半官方机构也公开招募志愿者奔赴灾区。半官方组织类型的最大特点是:志愿者经过了征集一分配一救灾的三个全部管理流程，他们由官方按照各地灾区和各部门需求统一组织、派遣，具体工作岗位则由各地抗震救灾指挥部安排，救灾工作有序快捷。（4）社会团体这些由各地的非盈利性质组成的单位在第一时间发起对于汶川再去的救助活动，通过捐款，参与政府的救援行动与政府甚至在政府之前参与到救援队伍之中保证了在政府物质以及救援队伍季节之前的一些救助工作，以及在灾后的一些心理援助的工作上
40、，他们至今一直坚守者在灾区的一线为了那些在灾后依旧有创伤的人们提供公益救助。（5）民办非企业此类组织以唐山的救援队最为引人注目，他们经历过苦难或者地震等灾难的创伤所以这部分人的参与不仅给了汶川地震后一些绝望的人民以生理救援更是从精神上鼓励了人民走出灾难重新面对生活的勇气，这样的团体还有很多他们正在以积极的力量在国家面临灾难时贡献自己的力量。（6）国际救援机构国际人道主义的救援机构部分国籍不分民族，积极的参与到地震的一线体现世界人民一家亲以及国籍人道主义的大爱，这是我国走向国际获得国际认可的间接标志，着也为我国的危机管理提供了国际合作的机会和共识。2.1.1 社会团体在公共危机管理中的参与现状改
41、革开放以来，我国的非政府组织迅速得到发展。在数量上，呈几何级数增长。据统计，20世纪50年代全国性非政府组织只有44个，60年代也不到100个。而到1997年，全国性非政府组织达到1848个。然而，非政府组织的力量受到重视，是近十年来的事情。其实，在1998年的抗洪救灾中，非政府组织作用的发挥还极其有限，或者说，基本还是政府色彩浓郁的社会组织发挥了有限的作用。但此后的短短十年来，非政府组织逐渐有了更多的发展，。其对于构建公民社会的作用也为人们逐渐认识。由于自身的特点和优势，非政府组织在公共危机管理中发挥了重要作用。2008年5月12日，汶川大地震发生的当晚，南京爱德基金会在成都建立救灾办公室，
42、并拨款100万，紧急采购救款物资；李连杰壹基金也展开募捐。5月13日，多家非政府组织在成都成立了“NGO四川联合救灾办公室，作为非政府组织救援行动的日。自然之友、绿色和平、绿家园志愿者等非政府组织联合发起“小行动+许多人=大不同”的抗震救灾行动，当天有全国的近30家非政府组织加入。2.1.2 民办非企业单位在公共危机管理中的参与现状汶川地震中，各种民办非企业单位也纷纷参与救灾，主要由省内外的企业和单位自己组织。他们有统一的指挥和明确的目的，那就是运送物资到现场并参与抢险救人。陈光标，江苏黄埔再生资源利用公司董事长。四川汶川发生地震时，陈光标正在召开董事会，听到消息，董事会立刻变成了抗震救灾部署
43、会。当天下午4点40分，60台吊车、推土车、挖土机等大型机械组成的救援车队就分别从江苏、安徽向四川进发。据报道，13日中午他们到达都江堰。“60辆车120名员工，一个小时能挖出100立方米的土。”河南胖东来商贸集团也组织了救灾志愿队，5月13日下午该公司负责人带领由200名员工组成的救援队、支援队，租乘13辆车奔赴地震灾区抗震救灾，随车带去的还有100万元现金和价值几十万元的方便面、棉被、帐篷、药品。单位组织型的志愿者一般在到达现场后，都会主动与当地的抗震救灾指挥部取得联系，接受指挥部的领导。除征集环节外，他们经过了分配一救灾的两个管理流程，在抢险救灾中有非常高的效率。此次救灾中，民间组织型和
44、个体组织型志愿者人数最多，分布最广，他们活跃在灾区的各个区域。其中，网络在这次征召志愿者中发挥了极其重要的作用，它吹响了民间组织志愿者队伍的集结号。5月12日深夜，在数家NGO的倡议下，全国数十家草根NGO通过网络沟通，共同组成松散型的民间团体贩灾援助行动小组。各路NGO通过互联网交换信息并进行资源分配共享，达成以下分工:成都的NGO员与政府部门沟通合作，了解灾情，设立物资接收点;外地的NGO则筹集资金和买物资。也有不是通过网络征召而走到二起的民间志愿队。以唐山人宋志永和的民工兄弟为代表组成了“唐山青年志愿者突击队”(人称十三义士);山东营十位农民开着农用三轮车历经三昼夜赶赴灾区。类似的这种民
45、间自发组织的援队，灾区还有很多。有的民间组织志愿队也主动去指挥部申领任务，也经过了配一救灾的两个管理流程，解决了救灾指挥部兵力不足的难题。由单独的个体或是在灾区结识后三、五人结伴而成的救援组织。一些训练有的志愿者到灾区后会融合到其它救援队中，也有一些志愿者缺乏明确的目的性，炙人甚至没去各地救灾指挥部报到，游离于志愿者管理流程之外。个体参与救的志愿者又分为两类。一类是灾区幸存者。地震后，灾区幸存者就展开自救，多人自发爬上废墟，救出埋藏在浅层中的受伤人员;更多的人来到学校的废墟，救出了许多受伤的学生，使震后第一时间的救援发挥出最高效率。另一类是从地赶赴灾区的人员。“5.12大地震”的下午，许多成都
46、市民驾车去灾区救人。重庆市渝北区检察院聘用职工姜凤伟即驾驶自己的私家车前往灾区，参与援行动。来自广西的张迪，平时喜欢户外运动，是中国登山协会搜救队员(业余员)。第2.2节 社会团体及民办非企业单位在自然灾害危机管理中的参与状况对比扶贫开发领域的非政府组织活动和环境保护领域一样，在中国的扶贫开发领域里，也活跃着一批非政府组织。其中较为著名的包括：中国扶贫基金会、中国国际非政府组织合作促进会、中国人口福利基金会、中国计划生育协会、中国青少年发展基金会、中华慈善总会、农家女实用技能培训学校、爱德基金会、香港乐施会、救助儿童会、四川农村发展组织等等。 由这些非政府组织所开展的活动，为改革开放以来经济迅
47、猛发展的中国社会提供了一种特殊的公共物品扶贫。其中包括生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、救助贫困母亲、合作扶贫、文化扶贫、实物扶贫等。通过提供这类公共物品，中国非政府组织在广大内陆地区开展了一系列卓有成效的活动，为从根本上消除贫困作出了积极的贡献。这些作用概括起来主要表现在八个方面： （1） 通过直接提供包括资金、物资等经济资源，以强制投入的方式打破贫困所固有的恶性循环，从量和质两个方面改变贫困人口的生活状态。（2） 通过开展项目，特别是伴随项目开展的各种形式的培训，将大量有用的信息和技术技能传授给受益人，使他们通过参加学习和直接应用，努力掌握这些技术技能，从手段和方式上改变贫困人口的生活状态。
48、（3） 通过开展项目，特别是包括小额信贷等扶贫项目，在投入资源的同时，启动受益人的责任心和积极性，并引导当地建立起有约束功能的信用链及其关系制度，主要从社会资本和生产制度上改变贫困人口的生活状态。 （4）在长期开展项目的过程中，非政府组织的工作人员逐步积累经验和知识、技能，成为各个扶贫领域的专家，他们比各级政府的工作人员更熟悉业务，同时也更深入基层，能够更直接和有效地针对不同地区、不同人群、不同贫困层的不同问题开展具体的、有针对性的扶贫活动。 （5） 协助并监督各级政府贯彻执行有关扶贫开发的方针政策，一方面作为政府实施扶贫工程的具体执行人，发挥其专业性和深入基层的优势，更好地落实扶贫政策；另一方面作为中央政府和地方各级政府之间的中介，协调有关政策并监督其实施，确保扶贫政策的落实。 （6） 作为企