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1、公共行政的民主化模式发展分析姓名 内容提要民主是现代政府公共行政活动所必须奉行的基本原则之一，也是支配政府行为的内在价值取向之一。公共行政发展所蕴含的民主价值取向是推动政府行政模式从效率至上向社会公平至上和服务至上模式转换的重要因素，并在相当大的程度上对西方国家在现存制度框架内推行政府改革、发挥政府的行政效能和体制内各个组成部分的合力、间接维护政治统治起到了有益的作用。在我国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的社会转型时期，分析公共行政的民主化发展模式，对于实现“推进社会主义民主政治建设”，提高党的执政能力和政府行政能力都具有十分重要的现实意义。关键词公共行政 民主 发展行政管理是指
2、国家行政机关及其官员在管理国家事务、社会事务和机关内部事务的过程中进行的计划、组织、指挥、协调和控制等各项管理活动1。换言之，就是除立法、司法以外的行政部门的工作。由于涉及的均是公共事务的管理，所以行政管理又名公共行政。民主一词源于希腊的“demos”，原意为人民，其本意是：在民主制度下，公民拥有超越立法者和政府的最高主权。民主是现代政府公共行政活动所必须奉行的基本原则之一，也是支配政府行为的内在价值取向之一。政府作为“以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”2，其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定
3、了政府的民主取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的基本原则之一，也是支配政府行为的内在价值准则。在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。公共行政的民主价值取向，还可从政府与公民的关系和政府的内部关系两个层面加以说明。首先从终极根源上看，政府及公共权力产生于人民的直接或间接授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，但这并不影响它们本质上的一致性，那就是
4、人民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神。有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。 若从现代经济学的观点来看，人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种契约关系，它规定着政府与公民间在权力与义务方面的双向依存关系。在这种关系中，就公民而言，一是通过同意（选举）或遵从使政府获得合法行使权力的基础，二是通过纳税给予政府经济支持。同时，公民也自然期望能从政府那里得到相应的回报，包括以服务对象的身份获得政府提供的良好服务。就政府而言，它在获得
5、公民的政治和经济支持的同时，必须按契约要求提供令后者满意的服务。显然，政府的合法性和权威性与政府所提供的服务的质量、数量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。 然而，在实际操作过程中，由于政府是公共行政权的直接掌握和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩展欲望；而作为授权者一方的民众，却大都处于独立无援的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于相对弱者的地位，这就使得政府极易违背其初衷，偏离公共行政的民主取向。在社会主义国家，同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”的可能性，在实践中，少数政府官员的腐败行为更时有发生。其典型表现就是所谓的“寻租
6、”现象，其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用3。”它是导致政府腐败的一个重要根源。为了避免和遏制这种现象的发生和加剧，世界各国从制度上、法律上、伦理道德和意识形态上做了长期不懈的努力来实现公共行政的民主化。其次公共行政的民主取向不仅体现在政府与公众的关系中，而且也体现在政府内部。后者恰恰为传统的公共行政所忽视，在以首长负责制为内在体制、以金字塔结构为外在形态的行政科层体系中，权力自上而下呈单向辐射状，组织结构趋于呆板、僵硬。这一状况与当代灵活快捷的信息社会以及不断变化的公民需求形成巨
7、大反差，使行政组织无法对社会和公民需求的变化作出迅速而有效的回应。最近20年来，公共行政改革成为一个世界性潮流，其中至少有两项内容以政府内部关系的民主化为主要取向。一是政府通过权力下放。即将原来集中于中央政府的权力下放到地方和基层的行政组织单位。这些权力包括提供各种服务的行动方案、行动程序以及相配套的人事、预算管理。权力下放使得公共行政能够面对公民需求，迅速调整行动方案，实现既定目标，解决社会存在的问题，并在与公众的互动过程中，建立相互信任、合作的社会关系。此外，由于地方和基层行政组织一般是由民主选举产生的，它们与其选民有更直接、更公开的接触和联系。地方政府拥有更多的权力，就会使选民感到他们所
8、选举的政府是真正代表了他们的利益，其公共行政活动也就带有更鲜明的民主色彩。二是政府赋予了低层员工以更大的决策参与权，即全体行政人员包括低层人员都有对行政组织和个人目标的确立、对行政工作计划和程序的设计以及对工作成果的评价发表意见的权利和义务。任何具有生命力和鲜明时代特色的社会科学理论，都是对其所处时代重大社会实践的总结及其对现实问题和要求的回应，并因此对这个时代的实践具有了前瞻性的指导意义。一个时期的社会实践呼唤着这个时期的科学理论；一个时期的实践主题，也就决定了这个时期的理论主题。发展的民主化趋势使公共行政呈现出从强调行政效率至上到强调社会公平至上、服务至上和以顾客为中心的发展趋势，并由此推
9、动着政府行政模式的转换。当代民主化公共行政强调政府部门承担其所应负的社会责任，强调政府行为的顾客导向、社会导向、任务导向、结果导向、市场导向，强调政府管理目标要从单一追求行政效率到全方位追求社会公平、提高服务质量和效率、改善公共责任机制和提高公众的满意程度。西方公共行政学形成于19世纪末。公共行政学从19世纪末产生到20世纪60年代经历了传统公共行政学(Traditional Public Administration)和行为科学公共行政学(Behaviorism Public Administration)两个发展阶段，在这两个发展阶段上，公共行政学研究着眼于领导艺术、经济效率与政党关系等方
10、面；以管理学为其理论基础，科学管理在公共行政学理论中占据了主导地位；以技术为基础，公务员的专长也极受重视。以行政效率为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志，追求行政效率是这两个阶段上公共行政的最高目标；相反，平等与公正问题并不是这两个阶段公共行政学研究的主要内容。20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论(New Public Administration)发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平(social equity)，主张将“效率至上”转为“公平至上”：强调行政组织变革的终极目标是建立民主行政模式，强调公共行政的顾客导向。将顾客的需求作为行政组织存在和
11、发展的前提与行政组织设计方案应该遵循的目标。新公共行政学理论对公共行政学理论和知识发展产生了十分重大的影响，推动了公共行政民主价值取向的发展。西方公共行政发展的民主价值的取向为我国政府行政模式的转换提供了广泛的社会基础和理论借鉴；我国社会主义市场经济体制的建立与发展，为政府公共行政追求民主价值目标奠定了基础。市场经济是以自由和平等的交换关系为基础，以分散决策为特征的经济。市场经济的发展强化了人们的主体意识，造就了多元的利益主体和利益结构，改变了社会的价值标准，打破了以集权为核心的价值体系，创造了一种竞争、开放、多变和充满个体创新活动的生产和生活方式，使集权体制赖以存在的封闭性、保守性、狭隘性基
12、础被彻底瓦解。市场经济的发展在客观上产生了对政府民主化管理的要求。从历史的观点来看，尽管我国对因国内环境变迁而带来的一系列政府管理问题进行了多次富有成效的改革，但诸多问题仍未取得根本性的解决，政府行政难以有效地适应这种社会发展的要求。就公共行政的整体理念而言，我国社会主义市场经济与民主政治所要求的服务行政和法治行政理念尚未真正转变和形成。与建国时期的政府职能和根本任务相适应，与传统政治学和我国独有的“行政管理学”相适应，我国强调与信守政府作为国家的伴生物是一种凌驾于人民大众和社会之上的力量。“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”这种观念一直延续到现在。政府行政管理是直接进行和维护政治
13、统治的工具，忽视了政府行政在提供公共服务方面的服务性作用；政府部门与公众之间的关系是不对等的关系，忽视了公众对行政活动的参与以及公众需求对政府行政行为的导向性作用；行政管理的功能是对社会进行管制，忽视了公众对政府部门及其行为的制约与监督，忽视了行政管理过程中公共责任机制的建设与发展；随之而来便是忽视了行政权的制约性、行政活动领域的有限性以及行政行为的依法性。由此表现出整个行政活动日益凌驾于人民大众和社会之上的明显特征随着国家工作重心的转移，我国虽然也强调政府职能的转变，但由于历次政府行政改革只注重了有形的机构裁减与人员合并，忽视了服务行政、法治行政理念的转变与形成，终究使职能转变难以进行或流于
14、形式。法治行政就是要坚持法律最高和政府权力应受法律约束。社会主义市场经济作为一种法治经济，它在我国的确立和深入发展产生了对法治的客观需求，成为全社会推动法治建设的内在动力。然而，法治只是社会政治上层建筑中的一部分，而且与上层建筑的其他部分相互联系、相互影响。当法律最高和国家公共权力应受法律约束的理念没有形成、上层建筑的其他部分没有随着法治建设的进程予以调整和改革的条件下，我国传统的“法治”观念不能创造更大的可预测性和政治的透明度，不能降低个人受专断的官方决定左右的变数，也不能做到加强司法和遏制权力腐败。 法治原则意味着法律最高是市场经济和民主政治发展的必然要求。法治意味着法律的统治。这种法治应
15、当充分符合并反映市场经济的发展规律与要求，应当充分体现社会公众的利益与意志，社会秩序应当由这种法治来加以规定和维持。同时，法应当为社会公众所掌握，为他们用来捍卫与实现自己的合法权利和制约政府权力而起作用。因此，树立当代市场经济与民主政治所要求的法治行政理念是我国行政发展的当务之急。适应公共行政发展的民主化要求，必然要转换我国的政府行政模式。这种转换在内容上主要包括：1.转换政府的行政理念。2.转换服务范式，推进电子政务建设进程。3.根据社会的发展需要界定好政府的职能和优化行政业务流程。在我国社会主义市场经济体制获得了深人发展的历史条件下，社会企事业组织的发育、独立和成熟程度，以及社会群团组织的
16、独立程度和参与意识都得到了相当的发展。因此，取消阻碍社会主义市场经济体制建立和发展的那些政府权力，把本来属于企业的生产经营管理权毫无保留地还给企业，对各级政府进行合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府，发挥社会中介组织和社会团体的作用，建立和强化政府宏观调控的权力、管理监督国有资产的权力、市场监管的权力和社会公共服务的权力已经成为政府公共行政民主价值取向的必然要求。 因此，政府公共部门不仅需要着眼于政府与社会的关系。重新界定政府职能，通过合同出租、租赁、招标、承包、采购等方式把原来由政府包揽的职责市场化和民营化，实现政府部分职能的市场化和政府从社会的部分撤出。同时，即使对于那些必须
17、由政府承担的职能和负责提供的公共服务，政府也必须强调社会公众至上，以效率、服务质量和社会公众的满意程度为公共行政绩效的评价指标，以较低的成本来提供最有效的服务。政府公共行政不再是管制行政，而是实现了管治与服务的有机统一。也只有这样，才能体现我国政府公共行政的民主价值和以人为本的科学发展观。民主是现代政府公共行政活动所必须奉行的基本原则之一，也是支配政府行为的内在价值取向之一。公共行政发展所蕴含的民主价值取向是推动政府行政模式从效率至上向社会公平至上和服务至上模式转换的重要因素，并在相当大的程度上对西方国家在现存制度框架内推行政府改革、发挥政府的行政效能和体制内各个组成部分的合力、间接维护政治统
18、治起到了有益的作用。在我国最近这十多年的发展过程当中，也有所体现。这一点提供了一个启示，那是现在已经开始了一个进程，只不过比较初步，但已经在制度的方方面面有所体现，对我们公民、组织参与这个过程提供了可能性，这些可能性的行使过程现在正在落实到具体的法律规定当中去了，这样形成一种制度化、规范化的保障，从而最终实现公共行政的民主化管理。注释（1）王乐夫 许文惠 行政管理学 高等教育出版社 2000年版，第1页（2）斯蒂格利茨等 政府为什么干预经济政府在市场经济中的角色 中国物资出版社1998年版，第69页（3）奥斯特罗姆等 制度分析与发展的反思问题与选择 商务印书馆1992年版，第9页 参考文献1 金太军 公共行政的民主和责任取向析论天津社会科学2000年第5期2 蔡立辉 论公共行政发展的民主价值取向与政府行政摸式转换 天津行政学院学报2005年第2期3 王运生 公共行政的责任与民主中州学刊2000年第4期4 麻宝斌 周光辉公共行政改革的理性思考与现实选择社会主义研究2002年第6期 5 张成福 论公共行政的“公共精神”兼对主流公共行政理论及其实践的反思中国行政管理1995年第5期6 康特妮 马克霍哲 张梦中 新公共行政：寻求社会公平与民主价值 中国行政管理2001年第2期4