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1、社会管理法治化的基本要素 摘要:社会管理的法治化是我国“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略在社会管理中的具体化，它有经济、政治与思想文化的基础。社会管理法治化的治理模式是实现“社会本位”;社会管理法治化的基本内涵是建立市民和村民是社会管理最重要主体的体制和机制，并对国家机关和国家机关工作人员实行有效的控权;社会管理法治化的基本原则，包括:民主化原则、社会化原则、科学化原则和长效化原则;社会管理法治化的协同性关系有:立法、执法和守法的协同性关系，公民、社会组织与政府参与社会管理的协同性关系，行政、经济、教育、法律等社会管理手段协同性关系。 关键词:社会管理;法治化;基本要素 社会管理
2、是国家的基本职能。它是公民、社会组织和政府为促进社会协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行有效协调和控制。社会管理是建立在一定社会经济、政治和文化发展阶段上的国家政治的有机组成部分。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。 当前，我国社会主义市场经济的体制和机制正在逐步完善，但是，与之相适应的社会主义法治国家还未建成，社会管理的体制和机制还不完善。同时，我国社会正处在社会转型时期，从社会结构方面来说，正从以高度公有制的计划经济为基础的单一社会结构向以市场经济为基础的多元社
3、会结构过渡;从经济发展与生活状况方面来说，正从温饱型社会向全面小康社会转变。在这样一个涉及经济、政治、文化等领域剧烈变革的时期，社会不仅凸显出历史上积累的深层次矛盾，而且还爆发出新的社会问题，新老社会矛盾交织和作用，导致社会不稳定因素骤增，社会面临风险加大的考验。因此建立与社会主义市场经济相适应的、与社会主义法治国家建设相一致的，能有效克服和解决当前社会矛盾突发期突出问题的、新的社会管理体制和机制摆上了议事日程。 一、社会管理法治化的经济、政治和思想文化基础现代化意义上的社会管理是一个综合概念，它包含协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、控制社会风险、保持社会稳
4、定等任务，这就决定社会管理需要运用多种手段，才能实现其任务，这些手段主要有技术的、行政的、经济的、法律的、教育的等。社会管理在运用技术的、行政的、法律的、经济的、教育的诸种手段的同时，必须有一个社会管理的基本方略，这一社会管理基159略相吻合和一致。这一社会管理的基本方略，是社会管理工作的灵魂，是现代社会管理体制、机制和观念的基石。 社会管理的法治化是我国现行宪法“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略在社会管理中的具体化。正如中国共产党十五大政治报告所指出的那样:“依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现
5、社会主义民主的制度化、法律化”1我国社会经济、政治、思想文化的发展也迫切需要社会管理的法治化。 我国经济关系的变更，奠定了社会管理法治化的经济基础。“文化大革命”结束后，以邓小平为代表的中国共产党领导集体，睿智地首先对传统的经济体制进行改革，改革不适应社会主义初级阶段的建立在高度公有制基础上的计划经济。1992年确立了我国实行社会主义市场经济的经济体制2。市场经济需要不同所有制经济公平竞争、平等发展，需要公开、公平、公正的市场秩序，需要确立新的分配制度和社会保障体系;特别是我们国家加入WTO以后，国际贸易规则通过立法成为我国经济制度的一个组成部分;这一切都需要我们用法制对经济关系和经济秩序加以
6、调整、规范和指引，经济关系和经济秩序是社会关系和社会秩序的有机组成部分。因此，社会主义市场经济奠定了我国新时期社会管理法治化的经济基础。 我国政治体制的改革，奠定了社会管理法治化的政治基础。随着我国经济体制的改革，社会主义市场经济的不断健全和完善，党和国家同时积极推进政治体制的改革:坚持和完善人民代表大会制度，完善中国共产党领导的多党合作制，完善各民主党派各爱国团体的政治协商制度，完善民族区域自治制度，建立基层群众自治制度，制定并实施包括现行宪法在内的大量的法侓和法规，从而使国家重要的社会关系做到“有法可依”;随着民主制度不断健全和完善，国家迫切需要民主制度的规范化和制度化。 在此基础上，社会
7、管理法治化也势在必行。 全民民主和法治意识增强，奠定了社会管理法治化的思想基础。改革开放，使国家社会主义市场经济逐步地健全和完善，使民主与法制建设不断深化，也使民主和法治理念在全民不断地普及和提高。全民的民法意识，即契约观念、权利观念、自由观念、平等观念空前增强;宪法意识，即公民的主体观念、参与观念、表达观念、监督观念、控权观念逐步树立和增强。同时在快节奏的市场经济秩序中，一部分人不堪重负而寄托于宗教也不可避免;因特网的普及使意识形态上的逐步多元化已不可避免。所有这些思想意识领域的变化和发展，使国家需要用充分反映广大人民群众意志的宪法和法律去统一、协调人们的思想意志，规范人们的行为，团结广大人
8、民群众。因此全民民主和法治意识不断增强的思想基础，促进了社会管理法治化进程。 二、社会管理法治化的治理模式 模式是人们在生产和生活实践中，经过经验的积累和升华，形成分析问题和解决问题的带有规律性的定式。社会管理法治化的治理模式，就是人们在社会管理的法治实践中，经过不断的社会实践，形成用法治化方式分析社会问题和解决社会问题的带有规律性的定式。 1949年新中国成立以后，直至1978年改革开放以前，我们实行高度公有制基础上的计划经济;在这一经济条件下，社会资源是由国家通过中央政府垄断，并通过国家计划进行配置，公共利益随之进行统一分配，而个人的利益完全交由以国家去关心和保障，在国家利益优先的条件下，
9、个人利益绝对服从国家利益，国家利益绝对优于个人利益，这成为当时社会普遍公认的观念和行为准则。这种“国家本位”的治理方式，伴随着特定条件下革命的热情和权威政治，强调形式上的公平:“大锅饭”，但牺牲了效率;经济始终处于物资的短缺状态，未能解决全国的温饱问题，更谈不上小康社会。 1978年改革开放以后，我国社会主义市场经济体制逐步建立，不同所有制经济，包括公有制经济、私有制经济、外国资本所有制经济、混合所有制经济公平竞争、平等发展;资源的配置不再依靠计划，而是依靠市场。但传统的以政府为主导的对国家资源配置的管理模式并没有随着经济体制的改革而打160河南财经政法大学学报2012年第1期方各级政府也成了
10、国家意志的体现者和贯彻者，享有公共事务管理资格的主体，政府行使着对全社会一切事务控制和管理的权力。政府的管理和服务是建立在政府需要的基础上，包括对经济指标和政绩的追求。多年来，在法治国家尚未建立、缺乏必要的监督和约束机制条件下，“政府权力部门化”、“部门权力利益化”、“部门利益习惯化”等问题日趋严重，以权谋利的政府趋利行为，违背了政府是人民公仆的基本宗旨，严重地侵害了企业和公众的利益，损坏了政府在公众中的形象，为腐败的滋生提供了土壤。同时，政府“职能无限，责任有限”的体制，不断扩容相应的政府机构、管理部门和管理人员，从而导致政府机构林立、人员膨胀，行政效率低下，行政成本高昂。在“政府本位”体制
11、的支配下，政府直接面对大量宏观、微观的管理活动，出现了管得过多、统得过死的局面，因此正如邓小平同志所指出的:“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按照民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政机关，拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”3“政府本位”的管理体制追求全能而效率低下，控权缺失而导致腐败，与民争利而失去公平。 社会治理经过了“国家3 本位”，面对着“政府本位”，其问题和弊端是显而易见的。我们必须找到一种新的治理模式，使之与我们经济、政治、文化的发展
12、相适应。 “社会本位”是一种较为理想的治理社会的模式，它是社会管理法治化的治理方式。社会本位要建立“委托代理”模式。国家的一切权力属于人民，人民是国家的主人，国家机关和国家机关工作人员是人民的代理人，是人民的公仆;国家机关和国家机关工作人员只有人民通过法律赋予的职权。政府职权即责权，是不能放弃、抛弃，必须要依法履行的;所以政府职权首先是义务，它要通过为人民、为社会服务而实现。政府在经济、社会与管理活动中，首先必须考虑公民的利益，也就是追求公民利益的最大化，同时必须保障公民的意志在整个社会管理中的决定地位。“社会本位”的社会管理模式还需要建立法律的权威，社会要靠法律来维系，因为法律是广大人民群众
13、制定、反映人民群众共同意志和利益的行为规则，这是社会的正义、社会的真理、社会的最高行为准则;其他任何思想、任何学说、任何行为规则有其群体接受的局限性，而不可能成为人人必须遵循的行为规则，都不能替代全社会认同的法律。因此，法律在现实生活中是至高无上的。“社会本位”的治理模式强调“人民当家作主”，强调公开、公平、公正的社会秩序，追求最大程度的社会公平。 三、社会管理法治化的基本内涵 “社会本位”的社会管理法治化治理模式就是要使充分反映人民群众意志的法律，在社会管理过程中得到普遍地贯彻实施;真正体现人民是国家的主人，是社会最重要的主体，包括管理社会的主体。那么，社会管理法治化的基本内涵是什么呢?第一
14、，建立市民和村民是社会管理最重要主体的体制和机制。国家的一切权力属于人民，这是民主国家的基本制度，要真正实现“国家的一切权力属于人民”，落实在具体的制度上，落实在现实生活中，就是市民和村民是城市社会和农村社会管理最重要的主体。市民和村民对社会管理要通过人民代表大会制度体现出来，也包括广大市民和村民通过各种组织，如自我管理、自我约束、自我发展的社区组织、行业组织、职业组织等直接参与社会管理。这一社会管理的内容不仅是事务性的，而且应当是决策性的，如问责、听证、巡访、公益诉讼、法规制定等，以及市民和村民对各级各类国家机关，包括对政府的有效监督等形式加以实现。马克思在德意志意识形态中，对当时西方的市民
15、社会极为赞赏，认为市民社会能使人民获得平等的社会地位，并能以市民的权利制约国家的权力。 第二，对国家机关和国家机关工作人员实行有效的控权。从人性的弱点和权力的特性来说，必须对国家各级机关行使权力有效地控制，正如法国大革命时期的思想家孟德斯鸠所说:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”4胡锦涛也指出:“没有监督制约的权力必然导致腐败，对权力的有效制约是依法治国的必然要求。”5从权力授受关系来讲，权力控制具有必要性，因为:一是权力授受关系实际上是权力所有者与权力使用者161蒋晓伟:论社会管理法治化的基本要素者是具有不同利益的实体，
16、二者之间的利益差别导致了权力使用者能否按照所有者意志在正确的轨道上行使权力处于两可之间;这样，权力所有者要维护自己的合法利益就不能对权力运行不管不顾、听之任之，而必须加强对权力行为的控制和引导，使之朝着保护自己利益的方向前进。二是授受关系本身意味着权力所有者有资格制约和监督用权者的一切用权行为。在授受关系中，授权者只是暂时性地让渡了权力的使用权，并非所有权，他有权力对一切用权行为实行必要的监控。 法律控权本身是一种制度架构，权力控制需要通过一定的形式和途径，从以往的实践看，这种途径大体上有两种:一是权力制约，二是权力监督。两者各侧重于不同的角度并相互作用，以确保权力运行的合法性和安全性。 社会
17、管理法治化，就需要运用人民的权利去控制国家机关和国家机关工作人员权力的运用，不仅是在国家权力行使上建立互相制约和监督的制度，而且广大人民要充分运用多种参与形式，包括运用言论、出版、集会、结社、游行、示威等自由，以避免国家机关及其工作人员滥用权力，违背人民的意志，损害人民的利益。 四、社会管理法治化的基本原则 原则是事物的本质，是从事物中抽象出来的原生规则。从认识论上说，原则是看待问题、处理问题的准则。基本原则是事物本质的核心部分，是事物所有原则中最重要的、起决定作用的原则，它的存在决定着事物其他原则的性质、方向和程度。基本原则也是看待问题、处理问题的最重要准则。因此，在阐述社会管理法治化问题时
18、，确立社会管理法治化的基本原则尤为必要。 第一是民主化原则。民主是在一定民众的范围内，按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的社会制度。社会管理法治化的民主化原则要体现:社会管理的最重要主体是广大市民和村民，广大市民和村民要参与社会管理的全过程，包括事务性管理和决策性管理，行政性管理和专业性管理，社会性管理和政治性管理。社会管理法治化的民主化原则还要体现广大市民和村民在社会管理中运用人民的权利和自由去控制国家机关和国家机关工作人员的权力。 第二是社会化原则。社会管理法治化的社会化原则是，在社会管理中，社会组织、市民和村民能解决的事情，由社会组织、市民和村民依照法律规定加以解决，尽量减少国
19、家机关的介入和参与。社会管理法治化需要有高度的社会自治，并逐步培植大量的非政府性社会组织，如社区自治组织、行业自治组织、职业自治组织等。发达的社会自治能最充分体现市民、村民的意志和利益;并以最低成本、最有效地满足民众的大多数公共品需求，同时也为政府权力划定一个界限，限制政府权力的滥用。 社会管理法治化的社会化原则，还需要改变政府职能，政府要成为服务政府。政府通过为社会提供良好、及时的服务，从而履行政府对社会管理的职能。这些良好、及时的服务通常包括:(1)公共安全服务(公安、消防、民防等防灾救灾);(2)公共设施服务(文化、教育、卫生、康乐、休息等设施完好);(3)公用事业服务(交通、能源、电信
20、等);(4)公共福利服务(对弱者、失败者和生老病死的救助);(5)公共卫生环保服务(防疫、保健、环境治理和生态保护);(6)公共关系服务(保障众多的社会中介组织，如行业协会、社区自我管理及优质服务);(7)公共信息服务(准确、及时、全面公布法规、政策，并提供咨询)； (8)公共经济服务(在本城区提供足够的劳动力、先进的技术、充足的资金、商贸的政治保险，以及对本地产品的大力宣传介绍)。总之政府要为社会提供良好的生态环境、良好的生产力发展环境、良好的社会保障环境。 第三是科学化原则。社会管理法治化的科学化原则，就是社会管理要从实际出发，实事求是，积极探索和掌握社会管理的客观规律。这一科学化的原则实
21、际上与民主化的原则是紧密结合起来的，即科学化要建立在人民当家作主的体制和机制上面，要建立在实现广大人民意志和利益基础上，并做到程序公正。社会管理法治化的科学化原则具体包括:社会管理决策科学化、计划科学化、组织科学化、指挥科学化，并注重法治化社会管理的体制、机制的创新。使社会管理的体制和机制能调动一切积极因素，激发全社会的创造活力;能正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛162河南财经政法大学学报2012年第1期关系;正确处理改革发展稳定的关系，使社会关系相互协调、相互促进，确保社会稳定。 第四是长效化原则。社会管理法治化的长效化原则，就是社会管理中依法贯彻持续性的管
22、理目标、持续性的管理行为、持续性的管理效果。具体包含五方面内容:第一，长效管理是源头导向的管理，即从问题的源头找原因，避免头痛医头脚痛医脚、治标不治本的社会管理方式，从体制性源头、行为性源头、发展性源头等诸方面查找问题的原因。第二，长效管理是目标导向的管理，即以实现具体目标为方向的社会管理，目标为总目标和分目标，层层推进目标的管理。与之相对应的是以投入为导向的管理，注重的是投入;目标导向的管理，注重产出，目标的实现。第三，长效管理是强调日常控制的管理，即注重社会管理的常态化和制度化，有突击整治，但不以突击整治为管理的常用手段，而仅作为常态管理中应急状态的补充。第四，长效管理是系统过程的管理，即对社会管理的时间系统、空间系统和程序系统进行全程控制，时间上有阶段性目标，空间上也有阶段性目标，并注重程序的合法性和公正性，建立公开、公平、公正的社会管理机制。第五，长效管理是局部朝全局发展的社会管理，即社会管理要从局部开始，集中力量从点到面;而不是全面铺开，从面到点;前者可能集中优势兵力，各个击破;后者可能漫无边际，顾此失彼。 五、社会管理法治化的协同性关系社会管理法治化的协同性关系是指法治化社会管理的各个要素有机结合，彼此作用，互相影响，产生整体效益的最佳化。 第一是立法、执法和守法的协同性关系。社会管理立法要着眼于执法和守法的现实性，即立法要与社会经3