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1、本 科 生 毕 业 论 文题 目：广州市政府在规划垃圾焚烧厂地址过程中公民参与研究 专 业：行政管理学学生姓名： 准考证号：011309100444指导教师： 完成时间 年 月 广州市政府在规划垃圾焚烧厂地址过程中公民参与研究摘要：公民的适度参与和民意的充分表达是实现政府行政决策民主化和科学化的重要前提,同时也是社会主义民主政治建设得以顺利推进的必然要求。本文以广州规划垃圾焚烧厂选址的公共决策事件过程中公民的参与为切入点,分析此次事件中所涉相关组织及群体在利益博弈中的内在逻辑和外在表现,探讨公众参与在推进公共政策民主化、科学化的作用。为了使决策能得到广大市民的接受与支持，广州政府这次决策当然需
2、要公民的参与;也只有广大公民的有效参与，政府决策才能理性的满足社会的需要。关键词：公民参与 科学化 民主化 垃圾焚烧目录前言1一：广州政府提出建造垃圾焚烧厂与规划垃圾焚烧厂地址1二：垃圾焚烧厂动工建设过程中产生的问题1（一）公民反抗1（二）群体性事件的发生1三：广州市民参与政府规划垃圾焚烧厂地址过程中的重要性2 （一）有利于广州政府规划垃圾焚烧厂地址的科学化与民主化2（二）有利于协调社会各种利益，实现广大公民利益最大化4(三) 有利于广州政府规划垃圾焚烧厂地址合法性的需要4四：广州政府应扩大和深化规划垃圾焚烧厂地址决策中的广州公民参与5 （一）广州政府确定垃圾焚烧厂地址目标阶段中的公民参与5（
3、二）广州政府拟定垃圾焚烧厂地址方案阶段中的公民参与8（三）广州政府确定垃圾焚烧厂地址方案阶段中的公民参与（四）广州政府实施方垃圾焚烧厂地址方案阶段中的公民参与五：论如何改善与加强广州市民参与广州政府规划垃圾焚烧厂地址中来的对策10（一）从广州政府使命角度上看10（二）从广州市民利益角度方面入手13（三）从构建广州垃圾焚烧厂的制度健全与完善方面改进结论16参考文献17致谢前言随着广州市南拓战略的实施，广州城市规划不断扩大，生活垃圾的处置已经成为主要的环境问题之一。面对着越来越多的生活垃圾，如何科学地处理，是摆在广州政府面前一道严峻的考题。2009年2月初，广州市政府发布了关于番禺区生活垃圾焚烧发
4、电厂项目工程建设的通告，告示番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目是广州市重点建设项目之一，并计划于2010年建成并投入运营。而该垃圾焚烧厂会落户于番禺区大石街会江村与钟村镇谢村交界处。按照规划，该地区将投资兴建一座日处理2000吨生活垃圾的焚烧厂。此消息一传出，立刻引来了广大市民强烈的讨论，特别是在垃圾焚烧厂地址附近的居民，附近的居民群情激愤，采取各种方式表达不满，强烈反对这个项目的落户地址。居民之所以反对建立垃圾焚烧厂，除了担心臭味、灰尘等外，最主要的是担心垃圾焚烧时产生的二恶英（二恶英是一种人的致癌物，不仅仅是对动物致癌，而且是一种人的致癌物），对广大市民的身体健康造成一定的影响。2012年11月
5、初，广东省省情调查研究中心对垃圾焚烧厂规划地周边居民开展了快速抽样问卷调查，在回收的1550份有效调查问卷中，97.1%的受访居民不赞成在该规划地址建设垃圾焚烧发电厂，而反对的主要原因就是担心焚烧垃圾过程中会产生有毒物质二恶英。在民众和媒体的质疑下，随着事态的发展，此事现已成为了一个全国瞩目的公共决策事件，甚至被看成是政府决策与民意之间的一场博弈。那么，广州番禺的垃圾焚烧发电厂到底该不该建，该建在那里？政府决策该如何面对民众们和媒体的质疑？而这些问题的本质就是公民参与。所以对于行政决策和公众参与的关系，我认为有以下几个问题：广州市民参与政府规划垃圾焚烧厂地址过程中的重要性？政府决策如何应用公众
6、参与？如何改善与加强政府决策的公众参与？只有解决好这些问题，规划垃圾焚烧厂地址决策才能够得到广州市民的认可。才能落实好该决策的科学化、民主化。一 广州政府提出建造垃圾焚烧厂与规划垃圾焚烧厂地址在城市化和工业化时代，“人们开始用卫生填埋法”处理我们产生的废物。但随着垃圾填埋场地点告急，人们必须另辟新路。 这条新路就是垃圾焚烧法。它比起填埋法，效率高、占地面积小，一度被视为“减量快”的好方法。日本曾一哄而起地建了6000多座垃圾焚烧炉，占据世界垃圾焚烧炉数量首位。一些发达国家也进行效仿，把垃圾焚烧推向了高潮。于是垃圾焚烧法进入了发展时期。广州垃圾围城迫在眉睫，全市唯一的火烧岗垃圾填埋场仅可用到20
7、14年。在当前现实条件下，必然首先解决垃圾围城的问题，而焚烧优于填埋是发达国家的共识。目前广州的实际情况是，地处珠江三角洲地区，水网密布，土地资源紧缺，难以选址建设大规模的生活垃圾卫生填埋场。广州生活垃圾处理基地将采用“焚烧+生态堆肥”的方式。因此，广州市决定，将“第四热电厂项目”列入广州市2011年城市管理十大工作之一，明确指出2011年要做好第四热电厂前期工作，2012年确定选址并开始建设，2014年建成。按照规划，拟建设生活垃圾综合处理厂（基地），近期规模为（2015年）2500吨/日，远期（2020年）规模为2900吨/日，远景（2030年）规模为4000吨/日然而，经过上百年的实践后
8、，垃圾焚烧法却一直未能被广大民众接受，其弊病突出表现在潜伏污染更重、耗资昂贵、操作复杂和浪费资源等方面。 据多种文献报道，每吨垃圾焚烧后会产生大约5000立方废气，还会留下原有体积一半左右的灰渣。当今最好的焚烧设备，在运转正常的情况下，也会释放出数种有害物质，仅通过过滤、水洗和吸附法都很难全部净化。在有害物质中，最主要成分二恶英是国际公认一级致癌物。二恶英被称为“地球上毒性最强的毒物”，在自然界中几乎不存在，只有通过化学合成才能产生，毒性是氰化钾的100倍，砒霜的900倍。二恶英的半衰期是14-273年，会在人体内不断积累。而且，二恶英污染源无法完全控制，世界上还没有任何垃圾焚烧厂实现了连续监
9、控，北大二恶英研究实验中心的项目负责人陈左生博士形容，二恶英样品前处理的工作量，就如同把国际标准泳池装满大米，从中挑捡出一颗带色的大米。番禺区计划建设的日处理垃圾超2000吨的处理厂，其主要理由是“垃圾围城”、“处理技术先进”和“焚烧无害无污染”。这一说辞，受到了媒体和居民的广泛质疑。许多媒体和居民还做了调研。如已经建成的广州李坑垃圾发电厂，号称采用欧洲先进技术，媒体和居民轮番去现场调查，发现那里一开炉周围几公里都散发臭气，地下水已被污染。另据附近居民反映，自垃圾发电厂开炉后，包括癌症在内的各种疾病发病率上升。这就让居民怀疑由一投资主体投资的、采用了同样的先进技术的番禺焚烧厂的“无害无污染”。
10、很多居民不仅仅是反对建垃圾焚烧厂，更反对垃圾焚烧这一技术本身。他们调查国外情况，发现日本70%的一般生活垃圾都是回收利用，回收剩下的30%才焚烧和填埋，因此提出政府应迅速推进垃圾分类和回收，这样就没有必要建成新垃圾焚烧厂了。而且如果在分类和回收的前提下还不得不建，那就把垃圾焚烧厂建在工业区，如美日等国类似的那样，以人为本，将对居民的伤害减到最少。因广州垃圾发电厂而起的官民博弈，已成为一个全国性公共政策事件。11月5日，官方机构广东省省情调查研究中心调查显示：97.1%的受访居民反对建垃圾发电厂，其中半径2公里内的居民反对率更是达到100%。而如果垃圾发电厂通过环评，88 .4%的受访居民表示不
11、信任该结果，要求召开听证会，10.1%的居民表示不太信任，要求全文公开环评报告。而就在同一天，番禺当局的机关报番禺日报的头版头条却是建垃圾焚烧发电厂是民心工程。报道称：番禺区人大代表70多人视察了垃圾发电厂选址现场，认为这是“为民办好事、办实事的民心工程”。结论是“在番禺垃圾番禺处理，处理番禺的垃圾是为了番禺人民更好地生活共识的基础上，要大力支持政府加快推进垃圾焚烧发电厂这项民心工程的建设”。 恰好也在这天，有记者去了选址所在地番禺大石会江村。会江村83岁的老干部、有56年党龄的梁耀沛指着番禺日报的标题大声追问：“这是谁的人大？这是谁的民心？！”是历史的回声吗？这一追问，令人想起导致了柏林墙倒
12、塌的莱比锡居民的声音：“Wir sind das Volk!（我们才是人民！）”。一方是民意，另一方是“民心工程”，看来这一场博弈已经到了白热化阶段。从观察者的角度，审视这一个多月来的事件进程，是很有价值的。因为，围绕着番禺垃圾发电厂纷沓而来的种种声音、思想和行为模式，早已超出了这一事件本身，“非所论于一地之命运，一事之成败也”，而在公共环保政策和官民博弈模式等方面呈现出普遍的制度性意义。这些制度性胎动若能善加呵护，能为广州乃至广东新公共政治文明提供几段优秀基因。9月24日，广州的日报类媒体介入番禺垃圾发电厂报道，是这一事件走向全国的起点。那么，这个选址地的大石会江村，为什么会引起如此大的关注
13、呢？选址的北面与会江相连，会江并非人烟稀少的农村，而是人口众多、经济繁荣的城镇，一条大路将会江与西面的官坑村连在一起，北部已和大石镇连成一片。大石镇再往北就是有丽江花园、广州碧桂园、海龙湾、广州奥园等众多大型楼盘的南浦岛和洛溪新城。这些大型楼盘彼此之间并非孤零零的，而是被许多中小型楼盘及已城市化的村落填得满满的，构成了包括小区居民、村民和常住人口在内的连续城市化带。选址的东面紧挨着广州唯一5A级风景区香江野生动物世界，东南面毗邻南国奥园（该楼盘与选址最近只有2公里），西南面是即将落成的亚洲最大火车站“广州新客站”（距离3公里），这些区域构成了广州市规划的“广州新客站汉溪长隆”城市次级中心区。选
14、址的南面约4公里处是7600亩中国最大的楼盘祈福新村（有超过10万居民）。因此在选址周围居住的总人口在80至100万之间。整个官民互动的过程颇值得玩味，充满了戏剧性和各种闪光点。番禺区计划在会江村建设一个日处理垃圾超2000吨的处理厂，解决番禺区垃圾和广州市区一部分垃圾，主要理由是“垃圾围城”、“处理技术先进”和“焚烧无害无污染”。这一说辞，受到了媒体和居民的广泛质疑番禺垃圾焚烧厂备选点“五选一”，选址在哪比较合适？能否考虑将焚烧厂附近居民搬迁？如何确保焚烧厂安全运行？昨天下午，围绕“五选一”的决策机制、焚烧厂的建设、运营监管机制等问题，番禺区约100名区人大代表、政协委员现场视察了五个备选点
15、，并围绕相关问题展开了激烈的讨论。5个备选点，究竟哪个最合适？讨论现场，“希望在焚烧厂的最终选址上体现对市民顾虑和期盼的尊重，远离居民聚集区”成为讨论提及最多的建议。番禺区政府相关负责人表示，项目备选点公布逾一周，公众意见和建议的收集正紧锣密鼓地进行。关于市民、人大代表和政协委员们提出的意见和建议，全部将统一由城管局收集民意，包括通过市级层级征求周边地区意见，最后交市城规院作为规划终审参考。建议1选址宜远离居民区人大代表麦洁萍和政协委员李镜年建议，广大市民对政府将会选择先进的垃圾焚烧技术是认同的，对于垃圾焚烧可以实现垃圾的减量化、资源化和无害化也是了解的。但目前市民对垃圾焚烧还不熟悉，对垃圾焚
16、烧的认识仍有距离，甚至还有不少的疑虑，因此要尊重和考虑市民的现实情况，应尽量考虑将焚烧厂选址选在远离居民聚集区的地方。建议2考虑搬迁焚烧厂附近居民人大代表黄校祥提到，在决定选址的有关条件中，运输距离似乎是一个重要的考虑。基于经济方面的考虑，运输距离越远，垃圾处理的成本也就会越高。但如果选址是合适的，从更好地消除市民公众疑虑方面考虑，即使选址最终选在远点的地方、运费增加也不是太大问题。另外，就算焚烧厂选址在人口不太多的地方，毕竟周边还是会有零散的居民居住，政府最好是采取更稳妥的处理方式，如考虑将焚烧厂附近的居民搬迁。建议3尽早启动规划环评有代表建议，垃圾焚烧厂引起市民关注，相当程度是市民担心焚烧
17、厂可能存在的环境影响，到底这个影响有多大，范围有多广，单单凭直观的感受是不够的，最主要是拿出科学的依据。规划环评，注重分析规划中对环境资源的需求，提倡开发活动全过程中的循环经济理念，既能保证规划与环境政策、法规的协调性，又会考虑规划区域内的环境累积影响。所以规划环评应该开始了，最好能结合专项规划修编，可以相互完善，为下一步的最终选址决策做好准备。建议4高标准建设焚烧厂政协委员赵虎认为，市民除了关心焚烧厂的选址之外，更关心垃圾焚烧厂能否确保安全焚烧，确保焚烧厂的运营不出纰漏，不会造成意外的影响。焚烧厂的安全焚烧，必须从设计、报建、建设、安装、调试等过程中做起。如从设计过程中，就应该选择资质好、标
18、准高的设计公司，确保焚烧厂设计在焚烧厂运营期限中不过时；建成投产后，政府一定还要在运营方面加强监管，确保垃圾焚烧厂在运行运营上将危害降到最低，将对周边环境的影响减到最小程度。建议考虑建立一个监管小组，由政府邀请专家、部门、第三方机构等，并邀请项目选址附近群众代表人员参与组成一个建设监督管理小组，对项目进行监管。建议5炉渣要进一步资源化利用人大代表李伟明称，生活垃圾在焚烧后仍会有约20%的炉渣产生，这些炉渣的处置处理也会是民众关心的问题。一方面市民会担心最终还是需要另外找地方填埋；另一方面也担心炉渣的简单利用会不会造成环境的二次污染。他建议将焚烧产生的炉渣进一步进行资源化的利用，如加工处理后可以
19、制成砖。炉渣作为建筑材料，它的资源化利用还需要不断研究，希望能做出一些尝试。建议6从市层面建立跨界问题协商机制政协委员冼桂华认为，目前，垃圾焚烧发电厂还处于前期阶段，区城管局、规划分局、环保局要及时联系市上级部门，介绍和说明焚烧厂选址工作进展情况，争取从市层面建立与邻近地区协商协调机制。在“五选一”确定选址后，如果环评认定会对佛山市顺德区的环境造成影响，应根据广州市佛山市同城化建设环境保护合作协议协调机制的要求，在环评文件报送省环保厅审批前，由两市环保部门联合初审。建议7最终停用火烧岗填埋场政协委员周志称，火烧岗填埋场运行了近20年，从每日处理100多吨生活垃圾到现在日处理1800多吨。经过亚
20、运前的整治，火烧岗填埋场的臭气明显比以前减少了。政府应继续加强对火烧岗填埋场运行管理，多想点子，尝试先进、环保的除臭方法，将来最终停止使用火烧岗填埋场。二：广州市民参与政府规划垃圾焚烧厂地址过程中的重要性广州市番禺区因为规划建设垃圾焚烧发电厂而遭到周围居民的强烈反对，虽然政府为此举行了专家论证会，并且承诺环评不通过坚决不开工，但仍然没有取得民众们的信任。此事随即也成为一个全国瞩目的公共决策事件，甚至被看成是政府决策与民意之间的一场博弈。那么广州番禺的垃圾焚烧发电厂到底该不该建？垃圾焚烧发电厂地址该着落在那？该怎样才能得到广大市民的支持？由于广州政府的自利性因素的存在、广州政府规划垃圾焚烧厂的信
21、息的匮乏和规划形式的合法性等问题，要解决这些问题，广州政府必须吸纳非正式主体（广州市民）的广泛参与，以弥补规划决策自身中存在的缺陷。当然，广州市民参与广州政府规划垃圾焚烧厂地址的决策并非公民替广州政府做出决策，而是市民仅仅通过参与行为能促使广州政府规划垃圾焚烧厂地址的决策更加科学、民主、更加符合公共利益的需要。正确的决策是各项工作成功的重要前提，要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化与民主化。因此，广州政府在规划垃圾焚烧厂地址过程中应尊重民意并承认公民参与的合法性，公民的参与不仅对人民自己好，对政府同样也是好事一件。如果没有广大市民的积极参与，垃
22、圾分类和减量处理只能是空中楼阁。看来，只有让广大市民的参与来决定垃圾焚烧厂地址的命运吧。（一） 有利于政府规划垃圾焚烧厂地址的科学化与民主化科学化与民主化是现代行政决策的两大趋势，在决策过程中，科学化和民主化是紧密联系不可分割的。民主化是科学化的内在要求，科学化又以民主化为基本前提，民主的决策路线和程序是科学化的重要保证。两者的存在才是一项正确的政策的需要。 因此，广州政府规划垃圾焚烧厂地址的这次决策中得要求广州政府在决策时尽可能的搜集广泛的必要信息，这就要求在决策过程中尽可能多吸纳广大公民的参与，以利于提高决策的科学性。理所当然，这次广州政府规划垃圾焚烧厂地址的决策体制的重要组成部分的中枢系
23、统与咨询系统都以官员和专家为核心，只有通过加强广大市民的参与才可以平衡官员和专业人士过大的权力，以防出现官商勾结，造成腐败和偏见而损害广大公民的利益，只有这样才能增强广州政府规划垃圾焚烧厂地址的决策的社会回应性，真正得到广大市民的认可。这既可以起到提高决策的科学性的作用，同时也实现了决策民主化的目的。一个科学民主的决策，具有较高程度的社会接受性，其合法性的认可度较高，这在执行中将减少执行成本和监督成本。公民的参与确实促进决策合理性，有助于防止非理性决策事后产生不可挽回的种种后果，到时候也可能带来各种不可预想的严重后果；如果广大市民反对的垃圾处理方案日后产生污染，给广大市民的健康与生存环境带来威
24、胁，必定会引起广大市民频繁抗议乃至上访，而那个时候再拆除或搬迁成本又很高，政府岂不是在给自己找麻烦？与其如此，不如事先广泛征求意见、集中民智并达成一个广大市民都能接受的理性方案。（二） 有利于协调社会各种利益，实现广大公民利益最大化 这次广州政府规划垃圾焚烧厂地址的决策是社会的各方面利益协商、妥协的过程，此决策也可以作为政治决策的重要组成部分，其实质是对公共资源的有效配置,达到公共利益的最大化、合理化权威性分配。广州政府作为规划垃圾焚烧厂地址的决策主体，由于广州政府被赋予的公共权力，会产生对普遍政策下的具体操作和操纵。正如阿尔蒙德所说的，“一项普遍的政策得以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的
25、解释，以及取决于他们实施该项政策的兴致和效率。”广州市民的参与并影响决策不仅提高了广州政府决策的正当性和公信力，而且也有助于广州政府决策的贯彻执行，广州市民赞成的方案肯定比普遍反对的方案容易执行。何况广州市民参与垃圾焚烧厂地址的决策的目标取向由于对部分利益的维护转向对多元化利益的整合，从而实现公共利益的最大化。 参与广州政府规划垃圾焚烧厂地址过程中的广大市民来自社会各界，他们代笔着一定社会群体的利益，履行着表达一定利益并为该群体争取利益的功能。而广州政府却是社会中大不同群体利益的集中代表者，必须调和不同的利益需求，这也是广州政府的职责所在。何况广州政府不是一个超脱于社会各方面之上的没有自身利益
26、的组织，政府也要生存的条件。但其特殊的地位又决定了它在进行规划垃圾焚烧厂地址决策的同时必然对自身组织及其成员的利益有所考虑。广州市民的参与正是给予不同利益和力量以制度化的表达途径，同时也是监督广州政府规划决策中存在的偏私的有效载体，使利益冲突方达成最大程度的共识。即便尊重民意的方案将来出了问题广州市民的参与也为广州政府的领导们提供了一道“护身符”：这个方案当时是征求了大家意见并通过公平、合法和公开的程序获得广大民众认可的，因而责任也应该大家共同承担，现在出了问题请别拿我“开刀”（三） 有利于政府规划垃圾焚烧厂地址合法性的需要 从规划垃圾焚烧厂该决策的权力要素看，该决策是典型的行政权力行使过程，
27、而且大多数行政决策类似一个立法行为。因此，该决策必须依法作出，这是行政决策的最低要求。为了保证该决策目标的顺利运行，提高决策的质量，促进决策目标的实现与决策绩效的提高，必须让广大市民积极的参于该决策规划过程但是在行政决策中，广大市民的积极参与乃是广州之辛。可能有人相信采用焚烧处理的方法解决垃圾围城问题是政府相关部门及专家通过充分论证，综合考虑的结果，是目前最好的解决办法。但作为广州市民，绝大部分不认同这种做法，甚至对这种做法很抗拒。因为他们所担心的是焚烧垃圾所带来的二次污染问题。尽管焚烧厂建设的环评报告上称燃烧后排放物达到欧洲排放标准，对环境污染降到较低。但人们并不相信这些在报告上的定论，更多
28、是怀疑政府监管的能力、企业的唯利是图。更相信现实生活中活生生的事实。如深圳的血癌村和广州的李坑永兴村委提供的癌症人员名单，更相信建设垃圾焚烧厂前后癌症患者的数据对比，更相信自己在垃圾焚烧厂附近所见所闻。何况，这样做的话容易造成政府官员恣意妄为、独断专行，违法决策，因此，更需要公民参于政府规划垃圾焚烧厂地址过程中的环评，督促广州政府合法规划垃圾焚烧厂地址的决策。而在现行的我国法律制度框架中，一般是通事后备案和事后审查进行，而缺乏一种规划决策过程中的监督，即需要广大市民的参与，来监督广州政府是否按照合法程序进行规划，可能起到重中之重的作用。然而，监督的实施并不理想，而且这种监督一贯关注的是行政决策
29、的合法性，也很难保证行政决策的实质合法性，亦即正当性。 在民主社会中，政府规划的合法性基础在于民意而民意获得的基本途径是公民参与。因此，该决策需要一个民主化过程，要经过广大市民的参与、讨论与协商。当然，要设计一种参与式决策，让广大市民积极参于广州政府规划过程中的决策，提供信息，发表意见，表达诉求，虽然广州垃圾焚烧厂地址的决策最终仍由广州政府作出，但是，广州政府必须考量信息，回应诉求，采纳民意。因此，市民参与广州政府在规划垃圾焚烧厂地址过程中的决策，既能使政府的该决策受到公众的监督，从而保障广州政府依法决策，同时又获得了民主意义上的合法化。公众参与和行政过程一个理念和制度分析的架构 中国民主法制
30、出版社2007年版，第69-70页 四： 广州政府应扩大和深化规划垃圾焚烧厂地址决策中的广州公民参与广州公民参与广州政府在规划垃圾焚烧厂地址的决策时有常态参与和非常态参与。公民的参与有种种限制,而且作为分散的个体其影响也往往是微不足道的,但通过强大的组织力量来间接参与政府决策,将会产生很大影响。在广州政府规划垃圾焚烧厂地址方案议程的设定、方案内容的确立和选择、政策执行和评估的所有过程中，广州市民要是都能够积极地参与。在这个过程中，公民与政府之间能够形成一种公开的对话。公民积极参与是强化公民与政府之间关系的最高级形式。意味着广州政府承认并支持公民在政府规划垃圾焚烧厂地址中发挥着独立和自主的作用。
31、（一）广州政府确定垃圾焚烧厂地址目标阶段中的公民参与 这个阶段往往是广大公众的参与是属于直接的或事前的。广州政府在规划垃圾焚烧厂地址决策时，必须要做到有关该决策信息的充分收集。其中，民意的调查是其中最重要的一环。一个真实的民意调查可以反映公众的基本意见，从而才能使该决策的其他步骤尊定民意的基础来进行构建。如果调查显示公民对该决策持否定的意见较多时，广州政府有必要要思考是否需要调整目标，以迎合公众的需求。广大公民能积极参与政府规划该决策的构建，主要表现在对正在起草垃圾焚烧厂政策提出异议，如实行公民主导的公民倡议。公民在该政策问题和该政策选择上实现与政府之间公开对话，这样才能使垃圾焚烧厂地址的选择
32、得到更好的合理化，得到广大市民的支持。公民参与广州政府构建垃圾焚烧厂地址目标时，实质上就是扩大问题搜寻范围的过程，保证各种利益相关者自身诉求，即保证问题的各相关方基于自身利益考量参与问题认定的过程。（二）广州政府拟定垃圾焚烧厂地址方案阶段中的公民参与在拟定垃圾焚烧厂地址方案就是要在一系列的备选方案中，广州政府得选出一个最终的方案。该方案的选择涉及到两大方面的问题，一是技术问题，该问题有专家论证；另一个就是价值的问题，这就要经过广州公民的认可。垃圾焚烧厂方案设计阶段的公民参与实际上就是赋予每个公民、团体等公众针对问题发表改进问题方案的权利。由于广州政府的决策一般会涉及到广州公民的整体利益或部分利
33、益，在方案的选择上，必须考虑到各个方面的利益，那么就需要广州政府提供一个交流和对话的平台。这个平台就是听证会。听证会就是这样的一个最适合、最常用的认可方式。在听证会上，参与者将自身对行政决策方案的意见表达出来，期望能够通过听证会寻求利益被行政决策所吸收，即使都是从自身角度出发来对行政决策作出评论。通过公民的积极参与，广州市民才可以将自己的诉求合理地表达到方案设计过程中去。（三）广州政府确定垃圾焚烧厂地址方案阶段中的公民参与该方案的抉择要经过充分的论证，然而广州政府并不是万能的，同样存在不可克服的缺陷，该决策必会涉及到一些专业知识的，必须要有相应专家的参与进行研究。一方面，从上文的分析可以可想而
34、知，专家也是属于广义的“公众参与”的内涵，也可以说是公民参与的一部分。方案的抉择是决策过程中关键的一个环节，直接关系到广州政府规划该决策的水平和质量。广州公民可以通过投票参与否决了一些不符合民意的程序甚至整个方案。例如，有些公民质疑环评过程的民意调查存在违规，因为在调查的过程中只有少数的公民接受调查，这个比例是不能代表真正的民意，而且在填写问卷时，还有人专门发放小电筒给这些受访者，“这么做是否有收买人心之嫌？”。有人认为这类质疑相当于对广州政府的“警告”。这就体现了广州市民参与在方案抉择阶段所发挥的监督作用。另一方面，在我国，方案专家是政府指定的，专家论证最主要的就是涉及所涉及的决策的事实问题
35、，而专家所做的就是以自己的专业知识对该决策的技术性和科学性作出论证。所以，广州市民可以通过质疑等必要的方式来实践公众的参与，即监督这些专家是否保持必要的中立地位，这种监督从专家的产生一直到专家的论证的结束。同时垃圾焚烧厂地址要通过环保等部门的论证和广州市民意见之后再确定才是一种理想的做法。（四） 广州政府实施方垃圾焚烧厂地址方案阶段中的公民参与当广州垃圾焚烧厂地址决策进入实施阶段时，广大的、直接的广州市民参与就基本退出舞台了，但广州市民仍然需要其他的方式来监督广州垃圾焚烧厂地址决策的执行情况。在我国，人们代表大会制度就是这样的一种方式。人们代表大会制度是一种代议制民主，是一种间接的民主。广州政
36、府一定会尊重科学，依法办事，也一定会在充分听取社会各方和居民意见及科学论证的基础上作出慎重决策。在这个阶段中，主要是通过人们代表与政府进行有效的沟通与协商，来表达对行政决策的有效监督。但这些都是表面的情况，问题的实质仍然需要公众的有效参与。须知人大代表是由广大的选民投票产生的，其代表的利益就是广大选民的利益。人们代表是否充分地代表、反映和维护选民的利益都需要经过选民即通过“选民人大代表政府”的监督传导方式来完成。但是，我们发现，人大代表在整个事件中并没有发挥应有的作用，公众也没有积极履行对人大代表的监督。 行政论坛2004年第五期，第33-35页五：论如何改善与加强广州市民参与广州政府规划中来
37、的对策广州市生活垃圾焚烧发电厂是采用政府投资建设政府拥有外企运营管理移交模式。可以推出广州市民参与这次广州政府规划的垃圾焚烧厂地址决策的必要作用，只有因此才能平衡官员和专业人士过大的权力，使该决策的结果得到广大市民的接受。为了让决策能得到广大市民的接受，务必得有广大市民积极的参与。那怎样改善广大市民参与广州政府规划垃圾焚烧厂地址的决策的积极性呢？研究公众参与问题专家约翰托马斯曾经讲过：“成功的决策都必须以公民对政策的接受为基础，没有公民的参与，让公民接受决策几乎是不可想象的。”但传统理论上的公众参与是一个单向度的，自下而上的公众参与，这种认识是有其局限性的。真正意义上的公众参与，是由自上而下与
38、自下而上的两个相互互动的向度组成的，自上而下的向度是从政府的角度考量的，而自下而上的向度侧是从公民的视角观察的。也就是说，改善与加强政府的决策的公众参与，必须从这三方面着手：（一）：从广州政府使命角度上看。政府应该急市民之所急,想市民之所想。广州政府要做到自上而下的改革。一方面，广州政府的决策者一定要打破“为民决策”或“为民做主”的传统观念，树立起“与民决策”和“让民决策”的新观念，并通过这些新观念来指导广州政府决策的制定。广州政府在生活垃圾焚烧发电项目的选址问题上应遵循公开透明原则，充分听取民意民愿，与广大市民一起讨论研究选址的合理性与可行性。同时，广州政府决策时必须以反映和实现人民群众的利
39、益作为根本宗旨。另一方面，要促进公众参与政府决策时的方式的有效性与多样性。广州政府要确保广州市民能充分应用各种手段来参与到政府规划垃圾焚烧厂地址的制定中，为广州市民参与该方案决策提供一个确实有效的、多样化的交流平台。广州公民才能直接参与政府决策，从政府的角度看，有助于决策主体充分发扬民主，深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜广州民力；有助于广州政府把广州人民的根本利益作为决策的出发点和立足点，增强决策的科学性，避免决策的片面性。为了提高公众参与广州政府规划实施确定垃圾焚烧厂地址的积极性和主动性。广大市民参与广州政府规划垃圾焚烧厂地址的行为应受到法律的保护与支持，因此广州政府要专门
40、制定相应的条约进行保护广大广州市民的参与权利不受到一些有权人士的滥用。第三：进一步完善听证方式。通过制度化的听证会以保障决策者听取所有的意见，其目的是切实、同等地保护每一个人的权利。决策者固然有权决策，但决策者只有在按照法定的程序充分地听取了所有的意见之后才有权决策。听证体现了法治所要求的程序正义，它的基本原则是平等和效率。这些原则要求当一个人或一些人的利益可能因权力机构的决定而被改变时，他们有权事先知道，有权同其他利益和自己不同的人一样，向作出决定的机构陈述自己的主张，提出支持自己的主张的证据；而这种主张的陈述和证据的提出，应在与利益无涉的听证主持人的主持下，分问题进行，以使决策者和公众都能
41、在对比中判定不同的主张和证据中哪些是更应该被采信的。第四：强化官员问责制度。国务院全面推进依法行政实施纲要规定，要“建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度”。“要按照谁决策、谁负责的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一”。重大的决策失误对民众造成的损失可以通过国家赔偿的方式部分弥补，而对生态环境以及人类自然和文化遗产所形成的破坏是永远无法弥补的。因此，政府官员应对重大决策失误承担相应的政治或法律责任。强化官员问责制度，可使其充分考虑决策风险，减少决策失误提升决策的科学性。（二）：从广州市民利益的角度入手。公民存在自下而上的充权的需求。首先，公民要树立主人意识与权益意识。公民的
42、维权意识是公民自下而上充权的基础与前提，如果公民没有对于自己权利的维护意识，就不可能主动参与到关于自己利益的行政决策中。这些意识使得公民介入广州政府行政过程本身，防止公权力指向侵害权利的错误方向。其次，在公众参与的过程中，单个人的力量是有限的，因此，基于同一个利益关系而结合的比较稳定的利益团体就成为和广州政府的行政决策对衡的重要力量。这就需要建立稳定的民间组织制度。民间组织是从“大众社会”走向“公民社会”、从“公民社会”走向公众参与的重要依托。从公民的角度看，有利于促进公民对广州政府规划该决策的理解，提高落实决策的自觉性，推动决策的实施；有利于提高广州公民参与广州政府规划垃圾焚烧厂地址方案的热
43、情和信心，锻炼参与决策的能力，增强关心公共生活的社会责任感。同时，为了让广大市民的建议真正落实到广州政府规划这次垃圾焚烧厂地址的决策当中，市民应拥有组织机构和仲裁机构。只有如此，广州政府和广州市民才能在一个和谐的气氛之中解决大家所面临的问题，即使有争议的问题也能得到及时的缓解。 （三）：从构建广州垃圾焚烧厂的制度健全与完善方面改进。有效的制度和完备的程序是规划方案透明和公众参与的重要保障。政府务必不断完善重大事项调查研究和集体决策制度，重大决策专家咨询制度、公示制度、公开征求意见和社情民意反映制度，决策跟踪反馈和责任追究制度，进一步健全科学民主决策程序。广州政府规划决策应该从制度的高度进行进一
44、步的完善与改进，主要从两方面着手：一方面，健全政府信息公开与公示制度。政府信息公开制度是公众参与的必要前提。公示制度必须具有实质意义，公示不仅是为了使人们知晓，更重要的是使人们能在知晓的前提下发表意见，参与决策。有时政府为了减少不同意见而在公示中尽量少提供信息或尽量少给人以发表意见的时间。换句话说，政府在决策时信息的释放不是很充分，是选择性地释放，有的说了，有的没有说；对政府有利的多说，不利的少说甚至不说。这些都会使公示制度失去实质性意义。因此，政府决策中的公示应从政府规划或申请立项开始，贯穿决策的全过程。只有这样，才能使公众特别是利益可能受损的公众较早地知道威胁自己利益的事态的进程，使决策者
45、从一开始就能听到不同的意见，能够更全面地考虑问题。政府应该让民众看到政府信息从讨论研究出台到最后确定的过程，民众也希望见证与自己生活息息相关的项目决策过程。如果政府信息公开能够遵循这样的系统过程，就能减少民众的猜疑。政府要愿意同公众分享那些决策所必须的信息，针对政府信息公开的“硬件”方面存在的问题，政府必须做到信息的发布的及时、充分与完整，扩展信息发布的方式，改进信息共享的机制。行政决策的事项、依据、结果都要予以公开，让公众知晓。凡是涉及广大人民群众利益的，公众都有权参与。要告知群众该决策起草的背景资料、制定的目的、必要性及可行性说明；制定内容对相关人员或者群体可能产生的影响；以及问题、建议参
46、与提交和反馈途径以及时限；决策过程、方案听证会、方案建议采纳情况、方案最终结果、公众参与的意见等等都应当及时公开。另一方面，建立和健全广州政府决策监督和责任制度。广州政府决策监督是政府决策科学化、民主化的一个重要保障。通过公众对政府行政决策的监督，来确认决策方案是否合理、合法，发现问题并从中找出解决问题的办法。政府决策责任制度，对广州政府部门及其公务员的决策失误和相关行为进行追究，是建立责任政府的要求，是对政府决策权最基本的制约机制。相信在广大市民的积极参与下和广州市政府的正确领导，大力践 行政法学研究2008年第4期，第89页行“以人为本，执政为民”的理念，广州垃圾围城问题会得到完满解决。【
47、参考文献】l（美）科恩，论民主M聂崇信，朱秀贤译商务印书馆，1988.2张康之公共行政：“经济人”假设的适应性问题J.中山大学学报（社会科学版），2004(02)3董春宇，公共选择理论对中国公共决策民主化的启示J.辽宁师范大学学报（社会科学版），2008，(07)4徐辉试论公共决策的公众参与J江西行政学院学报，2006，(04)5高卫星行政决策中的公众参与浅议J领导科学，2006(22)（6）徐文星，刘晓琴；21世纪行政法背景下的公众参与，法律科学，第2007第一期，第63页（7）刘超、胡伟；政府社会管理中的公众参与：模式、经验与启示，吉首大学学根，2007年第一期，第140页（8）刘峰，舒绍福，中外行政决策体制比较，国家行政学院出版社。2008 （9）王锡緈，公众参与和中国新公共运动的兴起，中国法制出版社，2008（10）王锡緈编，行政过程中公众参与的制度实践，中国法制出版社，2008