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1、人民调解法的特点和修改建议 人民调解法的特点和修改建议张 帆（福建师范大学 法学院，福建 福州 350007）2010.法学研究作为正式法源，我国的制定法有宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等种类，我国人民调解法制近来有了新的发展， 全国人大常委会于 2010年 8 月 28 日审议通过了中华人民共和国调解法，第一次将我国人民调解制度上升到“法律”的层面，标志着人民调解制度完全彻底地成为我国法律制度的一个组成部分。 这部新通过的法律共 6 章 35 条，在总结我国民间调解经验的基础上，以国家立法的形式对人民调解的性质、任务和原则，调解组织形式和调解员选任，调解的程序、效力
2、等许多问题作了规定。 人民调解法与以往相关法律文件相比，有以下几个特点。 一、明确了“人民调解”的性质、人民调解法的宗旨人民调解法第 1 条规定，“为了完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定，根据宪法，制定本法”，人民调解法第 2 条规定，“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等办法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动”。 以上规定说明，“人民调解”的性质与司法调解、行政调解不同。 首先是主体不同，司法调解的主体是人民法院、行政调解的主体是政府行政机关，而人民调解的主体是既非法院也非行政机关的 “人民调解委员会”；其次是
3、方法不同，人民调解的方法只能是“说服、疏导”，这种“说服、疏导”的依据虽然也包含法律在内，但道德、一般事理的成份较重，而司法调解、行政调解的依据虽然也包含道德、一般事理在内，但法理、法律的成份较重。 正是“说明、疏导”充分体现了人民调解的性质，而以非官方的“人民调解委员会”作为主体，才更能充分发挥“说服、疏导”的作用。 以上规定还说明，人民调解的任务是“及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定”。 “维护社会和谐稳定” 是立法任务或立法宗旨。 这里需要强调，如果仅规定“维护社会稳定”是不妥当的，因为“社会和谐”能带来“社会稳定”，但“社会稳定”本身未必能与“社会和谐稳定”划等号。如果离开“和谐”片面
4、地追求“稳定”，那么这种“稳定”并不可靠。 人民调解法规定“维护社会和谐稳定”为立法宗旨，将“和谐”与“稳定”有机统一起来，在立法技术上是科学和先进的。 一切人民调解工作做得好与不好，都必须以此作为衡量标准。 二、 规定人民调解委员会有权主动对民间纠纷进行调解人民调解法的一大特色是， 尽一切力量发挥人民调解在解决民间纠纷中的作用。 为了增强这一作用，法律规定了许多措施， 例如规定人民调解委员会调解民间纠纷不收取任何费用、政府经费保障等等。 在此之外，人民调解法第 17 条规定，“当事人可以向人民调解委员会申请调解，人民调解委员会也可以主动调解。 当事人拒绝调解的，不得调解”。 为什么作出“人民
5、调解委员会也可以主动调解”的规定呢？众所周知， 人民调解是解决社会矛盾的一种非诉讼的纠纷解决方式，是保持社会和谐稳定的第一道防线，在国际上享有盛誉。 作为民间调解，它与非民间调解一起，是我国调解体系中非常重要的组成部分， 也是中国优秀传统文化“和为贵”思想的体现，具有旺盛的生命力。 据报载，2009 年底，我国已有人民调解组织 82 万多个，其中，村委会、居委会的人民调解委员会 67 万多个，企业、事业单位的调解委员会 8 万多个，乡镇、街道的调解委员会 4万多个，区域性、行业性的调解组织 1 万多个，形成了遍布全国城乡的民间调解网络。 笔者认为，人民调解法规定人民调解委员会“可以主动调解”，
6、体现了人民调解法把预防民间纠纷放在了非常突出的位置， 也突显了人民调解与司法调解、行政调解的区别。 “可以主动调解”中的“主动”应当怎样理解？ 司法调解不可以“主动”？ 在司法调解中，人民法院只能对已经受理的案件进行调解，此时，适宜调解的案件，应当调解优先，体现了“主动”性，可是人民调解法规定的 “主动” 不是在民间纠纷申请调解之后，而是在此之前。 法律规定“可以主动调解”，其本质是希望人民调解委员会尽量主动发现纠纷， 把纠纷化解在萌芽状态，在当事人申请调解前，就主动以调解方式介入纠纷，以利于防止纠纷的激化，变被动调解为主动调解，变事后调解为事前调解， 充分调动民间力量预防和化解社会矛盾，以达
7、到社会和谐稳定的立法目的。 因此，人民调解法“可以主动调解”的重点不是“可以主动调解，也可以不主动调解”，而是提倡根据需要与可能，尽量主动调解，除非当事人拒绝调解。 三、 进一步扩大人民调解法制的工作范围和增加人民调解法制的实施效果首先， 人民调解法未对人民调解工作的具体工作范围作出规定， 只是抽象地规定人民调解是解决 “民间纠纷”的活动，这种立法方式充分地扩展了人民调解工作的范围。 民间纠纷范围极广，债务纠纷、劳动争议、交通事故、劳动争议、医疗纠纷等不一而足，为什么人民调解法对此不作具体规定？ 是无法规定还是有意不作具体规定？笔者认为， 从立法宗旨看， 应当是有意识地不作具体规定， 以便充分
8、调动人民调解委员会和人民调解员的工作积极性，从而实现立法宗旨。 人民调解法第 16 条明确规定，应当给予人民调解员适当的误工补贴， 因从事调解工作致伤致残生活发生困难的，政府应提供医疗生活救助，牺牲的其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待。 人民调解本是民间调解，但国家为了充分发挥人民调解的功能，作出上述规定，在不影响人民调解的性质的基础上， 为人民调解制度的实施增加了物质保障。 第三、提升了民间调解的档次和正规性。 人民调解法第 28 条规定，“当事人认为无需制作调解协议书的，可以采取口头协议方式， 人民调解员应当记录协议内容”，人民调解法第 30 条规定，“口头调解协议自各方当事人达成协议
9、之日生效”。 以上“口头调解协议”是人民调解员“应当记录 ”的 “协议内容 ”，否则 “口头调解协议 ”的生效与否没有依据。 这样规定，既反映了民间协解的“民间”性，即不必当事人动笔，口头亦可，又规定“应当记录”，提升了民间调解的档次和正规性。 第四、 人民调解法明确规定人民调解工作的政府指导部门和支持保障。 人民调解法第 5 条规定，“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作， 县级以上地方政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。 基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导”。 人民调解法第 6 条规定，“县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必需的支持和
10、保障”。 笔者认为， 人民调解法本身从立法技术上看有下列问题在今后修改时值得考虑：一、人民调解法第 18 条规定，“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷， 可以在受理前告之当事人向人民协调委员会申请调解”。 这一规定将民间调解与非民间调解相衔接，是值得肯定的，但是笔者建议将本条规定中的“可以”改为“应当”。 理由是，有关部门对民间纠纷首先要判明它是否属于 “适宜通过人民调解方式解决的纠纷”，然后才谈得上是不是告知当事人。 从18 条的规定看，基层人民法院、公安部门是有这项判明义务的，否则无法行使“可以”的权利，可是，一旦履行这一义务已经判明某纠纷“适宜”人民协调的就“应当”告
11、之当事人而非“可以告诉也可以不告诉”，这才符合人民调解法的宗旨。 再有，在“人民法院、公安机关”之前加上“基层”，有充分必要吗？ 数额较大的民间纠纷一审的受理法院是中级法院， 但这种纠纷人民调解委员会就无用武之地吗？ 也许现实生活中实例较少，但人民调解法来源于实践，还要指导实践，笔者认为，如果人民协调工作充分发展，数额较大的民间纠纷，人民调解委员会亦有用武之地，国外商业仲裁数额较大的也不少。 所以，建议今后修改时去掉“基层”一词。 二、人民调解法第 31 条规定，“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行”。 同法第 33 条规定，“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院依法确认调解协议有效 ， 一方当事人拒绝履行或者未全部履行的， 对方当事人可以向人民法院申请强制执行”。 以上规定容易让老百姓误解，以为人民调解协议本身是无效的， 只是在订协议三十日内申请司法确认有效后才有效。 换句话说，从立法技术上，要避免一些人认为 31 条与 33 条有矛盾。 这里有两个办法，或者人民调解法作更加详细的规定，或者索性取消 30 日内司法确认规定，反正一方不履行诉到法院时自然有个司法确认。 笔者主张取消 30 日内司法确定制度，因为这一制度并不便民，似乎多此一举。