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1、 建立健全国库集中收付制度的思考摘 要国库集中收付制度是建立公共财政框架的重要基石，是我国财政体制改革的方向和目标之一。实行国库集中收付制度，收支直达，减少了中间环节，降低了行政成本，避免了资金被层层截留，能够有效地提高政府宏观调控能力和配置资源的效率，加强和完善财政监督，提高会计信息质量，促进收支两条线和政府采购工作的落实，也是强化预算管理，反腐倡廉的一项根本性措施。 我国原有的以设立多重账户为基础的分散收付国库管理制度已无法适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。本文对新旧国库管理体制进行了深入分析，总结了前阶段我国国库集中收付制度改革所取得的成就和存在的问题，在此基础上从多个方面提
2、出了建立健全国库集中收付制度的对策和建议。关键词：国库集中收付 公共财政 单一账户 19AbstractNational treasury concentrations collecting and paying system is the important foundation of establish the framework for a system of public finance, it is also the direction and target of our countrys public finance. Practicing the national treasur
3、y concentrations paying system, making revenue and expenditure goes directly, reducing the intermediate links, lowering administrations cost, avoiding the funds being in multiple layers stayed, can effectively raising the governments capacity for macro-control and the efficiency for the distribution
4、 of resources, strengthening and improving financial supervision, raising the quality of accounting information, promoting the two-way management and government works carry out, it is also a essential measure of enhance a budget management, anti-corruption efforts and the promotion of clean governme
5、nt. Our countrys original disperse collecting and paying is on the basis of multiple account now cant adapted a socialist market economic structure under the request of public finance. This text was made deeply analysis for the new and old national treasury management system, it is summarizing the f
6、ormer stages achievement which was obtained and problems which was existed, based on this, it is also put forward some measures and suggestions about establishing and improving national treasury concentrations collecting and paying system. Key words: national treasury concentrations collecting and p
7、aying public finance singles account目 录1.绪论12.国库集中收付制度的理论分析22.1分级分散收付制度的弊端32.2国库集中收付制度的优势32.2.1有利于增强财政宏观调控能力32.2.2有利于提高资金使用效益32.2.3有利于促进加强廉政建设42.2.4有利于协调财政、货币政策42.2.5有利于减少短期国债发行53.我国实行国库集中收付制度的现状分析63.1国库管理制度改革的框架基本确立63.2现行国库集中收付制度的一般程序63.2.1收缴范围63.2.2执收单位73.2.3缴库方式73.3.国库集中收付制度改革的阶段性成效73.3.1促进了预算编制细
8、化，提高了支出透明度83.3.2建立了财政资金支付全过程监督机制83.3.3 提高了财政资金使用效率83.4国库集中收付制度建设中存在的问题83.4.1网络系统建设滞后93.4.2部门之间横向联网欠缺93.4.3法律法规及管理办法相对滞后94.进一步完善国库集中收付制度的思考114.1进一步深化国库管理制度改革114.2进一步完善财政国库管理制度改革的各项制度规定114.2.1国库管理法制法规的完善114.2.2预算外资金收入收缴管理制度的改革124.2.3监督制约机制的建立134.3进一步落实财政国库合理制度改革的各项配套措施134.3.1 财政管理信息系统和银行资金清算系统的建立134.3
9、.2相对独立的国库会计核算系统的建立144.4建立健全财政国库收付执行机构154.5择机试点，实施国库现金管理15结 论18参 考 文 献19致 谢201. 绪论建立以国库单一账户体系为基础的现代国库管理制度，即国库集中收付制度是根据党的十五届五中全会提出的要在“十五”计划期间“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”要求实施的，党的十六大提出了“推进财政税收体制改革”，指出“要继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革”，这不仅是财政改革和发展的方向，而目的是从源头上治理腐败的重要措施。国库集中收付制度是财政资金运作方式的一场根本性的变革，它规范了财政收支行为，
10、奠定了社会主义市场经济的基础，是建立公共财政框架最基本的工作，是反腐倡廉的一项治本之策。OECD(经合组织国家)称之为“财政革命”，朱熔基总理则称之为“对人民群众的德政工程”。建立新的财政国库管理制度，有利于规范财政收支行为，有利于加强财政收支管理监督，有利于提高财政资金的使用效率，符合社会主义市场经济的发展要求，是从制度上防范腐败现象发生的有效措施。党中央、国务院对改革财政国库管理制度非常重视，中纪委五次全会将国库集中收付制度作为防止腐败的措施之一，国民经济和社会发展第十个五年计划纲要中也明确指出，要建立国库单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度。2. 国库集中收付制度的理论分析2001年
11、以前，我国实行的是以设立多重账户为基础的分散收付制度。财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种传统的国库管理制度是在计划经济条件下，一定时期内曾发挥过重要作用，但随着市场经济的建立和发展，这种管理体制的弊端日益显现:财政资金活动透明度不高，财政收支信息反馈迟缓，财政资金的使用效率低下，财政资金使用缺乏事前监督等等。越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。因此，有必要对现行财政国库管理制度进行改革，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。2.1分级分散收付制度的弊端长期以来，我国实行以预算单位
12、设立多重存款账户为基础的分级分散收付制度，财政收入项目由征收部门通过设立过渡存款账户收缴，收入退库比较随意；财政支出通过财政部门和用款单位各自开设的存款账户层层拨付，预算单位的大量预算外资金未纳入财政预算统一管理。这种制度已越来越不适应我国经济发展，它所暴露出的弊端也越来越突出。主要表现在： 财政资金管理混乱； 宏观财政政策难以执行； 财政资金入库时间延滞； 资金使用效率低下； 国库资金监督机制不健全。2.2国库集中收付制度的优势实行国库集中收付制度就是将所有的政府性财政资金全部纳入国库单一账户，同时所有的财政支出必须由国库直接支付。国库管理制度的改革符合社会主义市场经济的发展要求，是公共财政
13、管理框架体系的重要内容。与原来的分级分散收付制度相比，实行国库集中收付制度优势如下。2.2.1有利于增强财政宏观调控能力财政政策的实施力度很大程度上取决于财力规模。实行国库单一账户后，支出单位的财政资金都集中存放在国库，取消各预算单位经费账户，实现各预算单位的所有财政资金纳入财政的控制之下，从而将各预算单位的财政资金进行有效的统筹安排，确保基层政权的正常运转和经济管理目标得到贯彻实施。有利于财政部门对资金加强统一调度和管理，使库款调度更加集中灵活。通过集中收付，使财政部门能够及时、准确地掌握资金运作情况，为预算编制、执行分析和调整经济提供准确依据，从而大大增强财政宏观调控能力。2.2.2有利于
14、提高资金使用效益在我国实行国库集中收支制度有利于提高国库资金的使用效率。首先，国库集中收支制度改变了“以拨定支”的原则，而是以国库资金的实际支付为支付，没有资金沉淀在支出单位，可以使在分散收支制度下原本沉淀在支出单位的闲置资金被有效地盘活，同时在集中收支制度下收和支的信息真实，为国家制定正确的收支计划提供依据；其次，在国库集中收支制度下，国库直接将资金支付给商品和劳务的提供者，不必像分散收支制度时经过层层拨付最后才由支出单位支付给商品和劳务的提供者，从而大大减少了支出的结算环节，同时提高了资金的使用效率；最后，建立国库单一账户后，支出单位的财政资金(预算内外资金)都集中在国库，有利于财政部门对
15、资金加强统一调度和管理，使库款调度更加灵活，同时也将从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了财政资金使用效益。2.2.3有利于促进加强廉政建设目前，有些单位和部门为了自身利益，钻现行财政管理体制的空子，明目张胆地挤占、截留、挪用财政资金，甚至私设“小金库”，这些财经违法违纪问题的出现，也为腐败现象的滋生提供了“温床”。实行现代国库管理制度后，从制度上和财务收支的运作上做出了明确、系统的规定，资金运作过程透明度高，制约机制完善，政府可以对资金使用情况实施有效的监督，财政部门能够掌握各支出部门和支出单位每一笔资金的用途，所有财政资金不再预拨到预算单位账户，在预算执行前就
16、对其进行审核，结余都以指标体现，所以挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低，特别是截留财政资金已不可能。2.2.4有利于协调财政、货币政策财政资金是中央银行基础货币之一，是中央银行信贷资金重要来源，财政资金收支活动是全社会资金运动的重要组成部分。从我国目前情况看，财政资金分布于人民银行、各商业银行及非银行金融机构，严重地影响了中央银行基础货币的完整性，不利于中央银行的宏观调控及货币政策的实施。建立国库单一账户将所有的政府资金全部纳入国库单一账户统一管理，避免了财政资金通过商业银行直接流入金融市场，保证了中央银行基础货币的完整性，有利于中央银行掌握财政资金的整体情况，满足货币政策操作的资金需求
17、，适时调整货币政策，合理确定向商业银行提供贷款的数额、时间、方式等决策。同时，有利于中央银行根据财政政策目标适时调节货币政策目标，及时适度地调节货币供应量，保证货币政策和财政政策的协调一致。2.2.5有利于减少短期国债发行目前，国家财政赤字规模逐年增加，建立国库单一账户后，预算单位暂时闲置未用的资金，都将体现为国库单一账户体系的资金余额，也就是说，所有的财政资金包括预算外资金都集中在了国库，减少资金在财政体系外沉淀，财政部门就可以综合运筹预算内外资金，调余补缺。有利于政府及时准确掌握财政资金整体情况，可以合理确定国债发行的时间、数量和种类，缩减国债发行规模，减少政府融资成本，削减财政赤字。3.
18、 我国实行国库集中收付制度的现状分析2001年国务院批准实施国库管理制度改革以来，财政部等部门借鉴发达国家的成功经验，联合设计出了具体的改革方案，制定了我国国库管理制度改革的目标、政策和具体制度，制定了财政资金收入收缴和集中拨付的程序并逐步在中央国家机关及部分地方部门进行试点改革，取得了一定的成效，逐步摸索出适合中国国情的一系列改革方案，为在全国范围内实施国库集中收付制度奠定了坚实的基础。3.1国库管理制度改革的框架基本确立经过大量的考察实践和前期准备工作并借鉴发达国家国库管理的经验，在此基础上，2001年2月28日国务院第95次总理办公会通过了由财政部和中国人民银行制定的财政国库管理制度改革
19、方案，确立了我国财政国库管理制度改革的目标、指导思想和原则、改革的内容、配套措施及实施步骤。在改革方案中明确提出了，我国财政国库管理制度改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。并确定在水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中国科学院和国家自然科学基金会等六个部门进行国库集中支付改革试点。这个方案的确立标志着财政国库管理制度改革的总体框架已经明确。3.2现行国库集中收付制度的一般程序按照我国国库管理制度改革方案的要求，参考并借鉴一些发达市场经济国家国库集中收付制度的大体流程，设计出了我国国库集中支付的程序和资金收入收缴的程序。3.2.1收缴范
20、围纳入收入收缴改革范围的收入项目包括：财政事业性收费、中央主管部门集中收入、中央单位其他预算外收入、国家行政机关派出机构的非经营性收入以及纳入预算管理仍实行集中缴库方式收缴的行政事业性收费、政府性基金、执罚单位罚没收入、按照规定，各单位应交财政和中央财政专户的历年财政资金结余、各单位国有资产出租和转让收入、部门和单位财政资金存款利息也应纳入改革范围。3.2.2执收单位收入收缴管理改革，需要对试点部门所属的执收单位进行全面清理，并将收入项目明确到每一个具体执收单位，未经确认的单位不得从事执收行为。经确认的执收单位由财政部在非税收入收缴管理系统中为其配置执收单位编码。在试点工作过程中为便于管理，把
21、试点部门的各类执收单位划分为三类：中央主管部门、执收单位、执收点。3.2.3缴库方式收入收缴改革后的具体收缴方式有以下两种：一是直接缴库。直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。即执收单位向缴款人开具缴款凭证与收款收据合一的非税收入一般缴款书，缴款人持非税收入一般缴款书直接到代理银行缴款，将应缴款项缴入相应的银行账户。如果执收单位收款方式比较简单，非税收入一般缴款书可替代原行政事业性收费收据，在缴款人缴款比较方便的情况下，也可对这类非税收入一般缴款书采取直接缴库的方式。二是集中汇缴。集中汇缴是由征收机关按有关法律法规规定，将所收的应缴收
22、入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。即执收单位向缴款人开具收费票据，直接向缴款人收款。执收单位须按日汇总填制非税收入一般缴款书，到代理银行将所收款项缴入相应的银行账户。如果执收单位收费情况过于复杂，例如个别部门已经形成了独立完整的收费系统，并且收费系统与部门的基本业务系统连接在一起属于同一个工作系统，或者缴款人到代理银行缴款不方便，或者缴款人离开后执收单位无法控制而必须当场执收，或者执收单位的管理组次复杂等情况下，可对这些执收单位采取集中汇缴的方式。3.3.国库集中收付制度改革的阶段性成效通过改革的不断推进，在一定程度上剔除了过去实行分级分散制度下的一部分弊端，提高了财政支出透明度健全
23、了财政资金监管机制提高了资金使用效率。3.3.1促进了预算编制细化，提高了支出透明度在新的财政国库管理制度体系下，财政国库管理部门能够运用信息网络系统全过程监测试点单位资金的支付活动。对预算单位支付每一笔资金的支付对象、支付数量、付款科目、付款用途、付款账户、收款人、收款账户、交易时间、付款人账户余额等付款信息都可以进行实时检测避免了层层截留、暗箱操作。同时，各基层预算单位必须按计划用款使预算单位、财政部门、人民银行都能共同了解、及时掌握财政资金的拨付和使用情况。一旦发现问题和疑点，能够迅速进行核查、财政监督实现了从事后查账到事前和事后监督的转变，财政资金运转的透明度大大提高。3.3.2建立了
24、财政资金支付全过程监督机制改革前，财政部门无法全面、及时、准确掌握各单位资金使用和管理情况。只能进行事后监督。改革后，要对单位的用款计划进行审核、对不符合规定的支付和没有计划的拨款申请。都可在事前予以制止，从而对预算单位财政性资金支付的全过程进行监督，有助于从源头上预防腐败。3.3.3 提高了财政资金使用效率有利于合理调度资金，增强政府对经济的宏观调控能力，提高财政资金使用效率。改革后，各单位及纳税人按国家规定所有应上缴财政的各项收入，直接缴入国库或财政专户不再设置过渡户；预算安排的支付行为如未发生，资金仍会集中在国库，便于统筹安排调度资金、截至2001年底中央，6个部门结余预算资金指标58亿
25、元。地方推进改革也取得了初步成效。安徽省16个试点部门结余和结款预算资金指标1亿元，四川省14个试点部门结余预算指标9193万元，资金结余达28.5%。3.4国库集中收付制度建设中存在的问题由于此项改革涉及面广、力度大、配套改革及改革目标必须逐步实现，不可能一蹴而就。因此，对于基础设施条件落后和改革配套措施不到位的各级地方国库和财政部门，尤其是网络系统建设、监管职能发挥、法律法规建设等方面明显暴露出不相匹配的矛盾。3.4.1网络系统建设滞后网络系统建设相对滞后，难以满足集中收付后财政资金汇划需求。国库集中收付制度要求国库财政资金汇划快捷准确，国库资金的监督措施更加完善。目前国库资金收支所使用的
26、支付系统存在以下问题，难以满足财政资金汇划需求和监督要求：首先，资金支付速度慢，在途时间长。其次，支付应用系统多，系统结构紊乱、目前人民银行有手工和电子银行，各商业银行和农村信用社有电子汇兑和县辖（或内部）往来。众多的支付系统所运行的计算机操作系统、数据管理系统不一致，也不相兼容、同时多个系统没有接口，不能自动转账，增加了错误的发生机会。第三，支付风险隐患多，防范机制不催全。第四，支付系统功能单一，目前多数支付系统功能单一，功能只局限于资金清算，无资金支付信息监测功能。3.4.2部门之间横向联网欠缺各部门之间横向联网的欠缺，弱化了国库监督管理职能。国库集中收付改革的实施，给国库的监督管理提出了
27、新的要求：大部分财政资金将直接通过国库单一账户体系提供给商品和劳务供应者，由于国库部门没有权力参与政府采购过程，如何有效地识别政府采购行为的真伪、拨款金额的大小、收款人的真实性等等，便成为摆在国库工作人员面前的一大难题。作为预算执行的监督者，对已经拨付的财政国库资金进行有效的事后监督，在横向联网系统建立以前也是纸上谈兵。3.4.3法律法规及管理办法相对滞后法律法规及各类管理办法相对滞后，不能满足国库集中收付改革的需要。国库集中收付制度改革要求国库进一步加强对国库资金的监管、预测和分析，目前的法律法规及管理办法虽然赋予国库一定的权力，但并未真正为其行动提供依据。如中华人民共和国预算法第七十一条虽
28、然规定“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行”。但并未明确指出财政部门有权实时监控预算单位的零余额单位账户发生的资金变动，因此预算单位可能违规利用零余额账户的转账、提现功能进行不规范的转账或大规模提现。除此之外，中华人民共和国国家金库条例、中华人民共和国国家金库条例实施细则、财政预算总会计制度及相关税收征管法规等也无法满足国库集中收付改革的需要。4. 进一步完善国库集中收付制度的思考国库集中收付制度改革虽然已经取得了显著的成效。但是由于改革还处于试点过程当中，矛盾和问题也不断在出现，针对上述分析中提出的目前改革中存在的问题。应当在改革的进一步发展过程当中，从制度建设配
29、套措施，机构设置等方面着手。不断扩展改革的广度，强化改革的力度，以求尽快完成国库制度的改革，建立起完善的国库集中收付制度。4.1进一步深化国库管理制度改革在现有国库管理制度改革成果的基础上，应进一步加快改革的步伐，从广度和深度上不断促进改革的发展。尽快实现改革的目标，主要体现在增加集中收付的试点：财政部在2003年进一步加大了国库改革的力度，对82个中央一级预算单位实行了集中收付，约20个中央部门进行了收入收缴改革试点。在此基础上， 2004年又有58个中央一级预算单位部门加入了国库支出收入改革的试点，12个中央部门加入了国库收入收缴改革的试点。在前面试点改革成功经验的基础上，应不断扩展改革的
30、幅度增加改革的试点。今后一两年内，中央所有部门都要实施这项改革在“十五”末期基本上把新的国库收付制度框架建立起来，到2005年后，中央全部实现集中收付，财政资金的收付大体上都按照新的收付制度运行。政府直接支付和财政授权支付指标，做好用款计划的核批工作，保证预算单位及时用款。4.2进一步完善财政国库管理制度改革的各项制度规定现代国库管理制度的建设，必须有相应完善的规章制度与其相配套。因此我国应在深化改革发展的同时，不断完善国库管理法制法规、预算外资金收入收缴管理制度、预算管理体制以及监督制约机制，有了制度上的约束，才能在实践中防止出现人为的误差与漏洞。4.2.1国库管理法制法规的完善实行国库收支
31、制度后，原来建立在分散收支制度基础上的相关法律应进行修订或重新制定。按照财税金融体制改革的新要求以及国库管理工作的新变化、新问题和新情况，制定相关的法律法规，并出台与之相配套的实施细则和具体规定，使国库管理走上法制化轨道。如修订预算法及其实施条例、国家金库条例及其实施细则、预算会计制度（包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度、税收征管会汁制度、国库会计制度）；制定国库收入管理办法、收入退库管理办法、财政资金支付管理办法等。4.2.2预算外资金收入收缴管理制度的改革实行预算外资金收入收缴管理制度改革，为深化“收支两条线管理改革创造条件。收入收缴管理制度改革，不仅是完善“收支两
32、条线”管理的重要措施，也是财政国库管理制度改革的重要内容。改革从预算外资金收入收缴管理制度改革入手，逐步扩大到对纳入预算管理的行政事业性收费、政府性基金和执罚单位罚款收入的收缴，最终将改革扩大到所有财政性资金的收入收缴、预算外资金收入收缴管理制度改革试点的主要内容是：一是取消现行各执收单位自行开设和管理的各类预算外资金收入过渡户对所属单位多、级次多、情况复杂的部门，改由财政部门在代理银行（财政部门委托代理预算外资金收缴业务的商业银行）为执收单位开设预算外资金财政汇缴专户，该账户只能用于预算外资全的收入收缴，不得用于执收单位的支出。二是规范预算外资金收入收缴程序。以新的预算外资金收入收缴户体系为
33、基础，使用统一、规范化的执收票据，对预算外资金收缴实行直接缴库和集中汇缴两种方式。直接缴库是由缴款人按照有关规定，直接将应缴收入缴入财政专户或财政汇缴专户；集中汇缴是由执收单位按照有关规定，将缴款人所缴款项集中缴入财政专户或财政汇缴专户。财政汇缴专户实行零余额管理，每日营业终了由代理银行通过资金汇划清算系统将缴入财政汇缴专户的资金划转到预算外资金财政专户。条件成熟后预算外资金财政专户要合并到国库单一户中。三是建立健全预算外资金收入收缴监管机制。财政部门要利用预算外资金票据监控手段，加强对执收单位收缴行为的监督管理；同时，完善财政部门内部监控制度，保证预算外资金及时、足额缴入财政专户。4.2.3
34、监督制约机制的建立建立一个健全的监督制约机制是为了保证国库资金的有效运用，其应该包括国库部门自身的监督职能、国库内部各相关部门之间的监督、国库相关业务往来的外部监督；日常的监督和专业监督；事前监督、事中监督和事后监督。当然这些监督又是相互交叉的，具体地说应健全国库部门自身对国库资金收支的监督职能尤其是国库支付部门对国库资金的运用应进行严格的逐笔审核制度；建立国库管理部门与国库出纳部门的相互监督的内部控制制度；中央银行应严格依照国库支付机构的拨付指令行事，对商业银行办理财政支付清算业务进行严格监督；财政部门应对国库资金运行全过程进行监控；政府审计部门应结合财政国库管理制度，加强对国库资金运行的外
35、部监督；各级人民代表大会及其常务委员会也应严格履行自身职责加强对国家预算和预算执行的外部监督；政府支出部门和供应商也应该具有对国库资金的结算速度和效率进行监督的义务。4.3进一步落实财政国库合理制度改革的各项配套措施现代国库集中收付制度的建立，是一项十分庞大和复杂的工程，在建立国库管理制度体系的同时，还要建立一系列的配套措施，如高效的财政管理信息系统和银行资金清算系统、国库资金流预测工作体系、独立的国库会计核算系统等等。4.3.1 财政管理信息系统和银行资金清算系统的建立“金财工程”也即政府财政管理信息系统，是推进国库集中收付制度改革、部门预算等公共财政管理改革的重要技术支撑。它是利用先进的信
36、息技术支撑，以预算编制、国库集中收付和宏观经济预测为核心应用的政府财政管理综合信息系统，其综合性、复杂性、可控性和覆盖范围都将超过“金关”和“金税”工程，意义十分重大。政府财政管理信息系统（GFMIS）由两大部分构成：一是包括预算管理、国库集中收付、国债管理等财政核心业务的管理系统和宏观经济预测系统，即财政业务应用系统，其90%的工作量在国库；二是覆盖全国各级财政管理部门和财政资金使用部门的信息网络系统。财政国库管理操作系统的目标是按照改革方案和管理办法确定的制度规范和业务流程，建立财政部门、主管部门、代理银行专线联网基础上的自动化处理程序。在此基础上，对干用款计划管理，要实现主管部门及其所属
37、单位编制、调整、审批、报送用款计划均在网上操作财政直接支付管理，要实现主管部门网上申请、财政部门网上审核、代理银行网上支付，并由代理银行反馈信息。通过这些管理系统，可以节省财政管理的时间，充分收集财政管理所需的资料提高财政管理效率。4.3.2相对独立的国库会计核算系统的建立建立自上而下独立的国库联行资金清算系统，变曲线型的资金清算方式为直接型的资金清算方式。即：国库作为一个独立的“金融机构”，拥有国库独立的联行和独立的国库会计科目，成为同城票据交换的一员，自行编押、核押、自成国库联行体系，以减少中间环节，加快资金划拨速度。具体可采取下列措施：一是统一国库会计科目，实行独立核算、国库资金应统一存
38、入人民银行，设置“人民银行存款”科目进行独立会计核算。国库代理行（商业银行）统一使用国库会计科目核算，在会计报表上增设“代理国库业务类”进行反映。二是国库直接参加全国联行，国库在单一账户下直接参加同城交换，办理同城提出、投入、库款的收入、支拨直接通过同城交换清算到商品供应商和劳务提供者，可以加快税款的入库速度。同时，国库直接参加全国联行，办理联行往来业务，库款的划拨直接通过全国联行进行报解，库款延解、占压情况相对减少，资金周转速度加快。三是在会计核算岗位设置上至少应设立清算、支出、收入，综合监督四个岗位。清算岗包括同城清算和全国联行清算。同城清算办理同城提出、提入；全国联行办理联行往账、联行来
39、账、联行复核等业务。支出岗办理库款支拨、账户管理、账务核对。收入岗办理库款的收纳、报解、入库工作，通过银行清算系统直接划到各级国库单一账户，综合、监督岗主要负责单一账户下核算工作的综台管理、事后检查、监督工作。四是加强内控管理，提高风险防范意识。国库单一账户建立后财政资金即由国库直接支付给支出单位的商品供应商或劳务提供者，财政部门成为掌握财政资金支付的最后环节。这要求国库应建立健全各项规章制度，加强内控管理，强化内控制约机制，提高风险防范意识。五是健全完善国库管理机构。本着一级财政设立一级国库的原则，国库局实行垂直领导，编制单列，经费单列。对不设人民银行的地区，国库业务由当地商业银行向上一级人
40、民银行申请代理，人员实行双重管理，并直接对上一级国库负责。4.4建立健全财政国库收付执行机构根据国际通行做法，实行国库单一账户制度的国家，普遍设有不同形式的专门履行财政国库支付和现金管理职能的执行机构。如美国联邦财政部这类人员约有1900人，哈萨克斯坦有1610入，香港有600人。财政部国库支付中心的人员，随着改革的深入和范围的扩大，还要及时充实和加强。地方要从当地实际出发，为推进改革提供人员保证，不能因此而拖延改革。国库负责政策协调，具体工作由支付执行机构来做。财政国库部门要与国库收付支行机构一道做好国库管理的各项基础工作，包括选择代理银行，进行宣传动员，分清内部职责，印制账、证、表、单以及
41、进行账户清理和账务核对等，使改革试点工作有条不紊地进行。此外应进一步健全国库管理和国库出纳机构。由于我国未区分国库管理机构和国库出纳机构，将其混设在中央银行内，这非常不利于国库资金的管理和监督，尤其实行国库集中收支制度的目标就是为了加强对国库资金收支的管理和监督，所以有必要把国库管理机构与国库出纳机构分离开，形成它们之间相互牵制、相互监督的局面，从而完善国库对财政资金的监督职能。借鉴国外的做法，我国可以在财政部门内设立一个相对独立的国库管理机构。如我国已设立的国库司和国库支付执行机构等应抓紧在全国推广。另一方面也有必要健全国库的出纳机构，由于种种原因我国在中央银行的国库部门一直未受到应有的重视
42、，人员意识薄弱、素质较低，严重影响了国库职能的实施，所以健全在中央银行的国库出纳机构也是非常必要的，甚至可以在时机成熟时，像国外那样建立一个独立于中央银行的出纳署。4.5择机试点，实施国库现金管理目前,我国还没有充分开展国库现金管理工作。当国库现金较多时，大量现金会沉淀在人民银行国库户上，中国人民银行的财政存款余额偏高，大大超出了满足日常支付需要的数量，造成资金闲置浪费；当国库入不敷出时，往往是靠发行中长期债券予以弥补，筹资成本较高而且灵活性差。为了尽可能地提高国库现金的使用效益，并尽可能降低政府债券筹资成本，今后我国在改进政府债券发行的同时，应当借鉴国际通行做法，逐步开展国库现金管理。在国库
43、现金管理不能马上全面实施的情况下，近期可选择合适时间和操作工具，进行试点。具体如下：第一是发行短期国债。短期国债不仅为公共债务管理提供灵活的短期工具，是有效和充分流动金融市场的重要组成部分，而且是切断财政赤字与货币发行联系后国库现金管理的基本工具。此外，短期国债还可以为中国人民银行提供进行公开市场操作的工具。目前，在财政部不能提供短期国债工具的情况下中国人民银行已经开始大规模滚动发行短期央行票据，以满足其公开市场操作需要。在余额管理问题解决后，财政部应当逐步开始滚动发行短期国债，以此调节国库现金流波动，并为中国人民银行提供公开市场操作工具。随着财政部开始发行短期国债，中央银行票据应当逐步停止发
44、行。短期国债每次发行量相对稳定，具体数额根据对国库收支预测情况确定；逐步提高短期债券余额占全部可流通债券余额的比重，相应减少中长期债券余额，以降低债务总体筹资成本，重点发行3月期和6月期国债，逐步形成短期债券的基准收益率。第二是积极开展国库现金的日常运作。由于我国财政资金收支压力较大，加之我国货币市场和债券市场尚处于初级发展阶段，因此现阶段对国库现金行日常操作还存在许多困难。但是，我们可以进行尝试，不断积累经验。在国库现金日常运作模式上，我们可以采取美国模式与英国模式相结合的操作方法，即既在银行存款又进行货币市场运作。进行货币市场运行，能够增加货币市场和债券市场参与主体的类型，有利于提高市场流
45、动性。在两大市场不够完善的条件下，财政部门通过在银行开设存款户，将超出日常支付需要的财政存款转为定期存款，可在一定程度上减轻对货币市场和债券市场产生的压力。如果存在中国人民银行，中国人民银行应支付相应的定期利息；如果存在商业银行需要提供抵押品。具体实施可先进行小额试点，在试点成功基础上再逐步扩大规模。第三是进行买回操作。许多发达国家也使用买回操作来进行公共债务和国库现金管理。通过买回即将到期国债，不仅可以起到调动库款的作用，而且可以提高国债市场流动性，有利于降低国债发行成本。我国在适当时机可以尝试实施买回操作。结 论目前，世界上多数发达的市场经济国家普遍实行以国库单一账户体系为基础的现代国库管
46、理制度。我国原有的以设立多重账户为基础的分散收付国库管理制度已无法适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。本文对新旧国库管理体制进行了深入分析，总结了前阶段我国国库集中收付制度改革所取得的成就和存在的问题，在此基础上从多个方面提出了建立健全国库集中收付制度改革的对策和建议。本文的主要观点有：第一，国库管理制度是随着经济的发展而不断变化的传统的国库管理制度是在计划经济条件下，一定时期内曾发挥过重要作用，但随着市场经济改革的推进和发展，改变旧有的管理模式，实行与市场经济相配套的国库集中收付制度已成为我国国库制度改革的必然趋势。第二，我国的国库管理制度改革在预算编制、预算执行、监督监管、宏观调
47、控方面已经取得了阶段性的成效，但是在基层部门预算编制、网络系统建设、部门横向联网、法律法规管理制度等方面还存在着诸多问题，需要进一步改革和完善。第三，我国的国库管理制度改革应在借鉴西方发达国家实行国库集中收付制度基本做法和经验的基础上，结合我国经济发展的具体特点，进一步建立和健全我国的国库管理制度，就目前而言应着重从以下方面入手：增加集中支付改革的试点部门，进一步深化和规范部门的改革试点，进一步落实财政国库管理制度改革的各项配套措施，进一步完善财政国库管理制度改革的各项制度规定，建立健全财政国库收付执行机构，择机试点实施国库现金管理，加强与中国人民银行的协调沟通。参考文献1 马海涛.国库集中收付制度问题研究,经济科学出版社，2004. 82 王敏.国库集中收付制度研究，经济科学出版社，2002. 123 本书课题组.财政国库集中收付制度研究，经济科学出版社，2004. 64 王瑛, 王东伟.论建立国库集中支付监督制约机制，财政研究，2003，第9期5 孙克姆，霍姆斯美.公共支出管理手册，经济管理出版社，20026 财经大学