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1、 内蒙古大学本科毕业论文（设计） 第 11 页学校代码 10126 学号 01030030 分 类 号 密级 本科学年论文（设计）我国政策执行监督的困境及对策分析学院、系 公共管理学院政治学系 专业名称 政治学与行政学 年 级 学生姓名 指导教师 2012 年 8 月 28 日我国政策执行监督的困境及对策分析摘要：在当今世界，经济一体化程度日益加深、科学技术迅猛发展、国际间的竞争日趋激烈，政府公共政策能力的高低正在变得愈来愈重要。随着公共行政领域的不断扩大、公共政策科学的不断发展，公共政策的地位愈来愈重要，公共政策科学的各个过程也备受关注，人们不仅仅关注政策的制定，更加关注政策的执行与监督。公
2、共政策执行监督是政策执行过程的一个环节。公共政策执行监督是指由公共政策执行监督的主体、客体、程序、手段等要素所构成的有机统一体，在这个统一体中，各要素相互依存、相互制约。对公共政策执行监督的目的是为了减少失误，确保公共政策执行沿着既定的目标方向发展。关键词：公共政策执行监督、研究意义、困境、解决对策目录引言3一、研究公共政策执行监督的意义4（一）、公共政策执行监督的选题背景 4（二）、公共政策执行监督的研究意义 4二、公共政策执行监督的困境5（一）、公共政策执行监督主体的缺陷弱化监督职能 5（二）、“问责制”的缺失降低我国公共政策执行监督的效率6（三）、公共政策执行监督客体的缺陷导致我国执行监
3、督不到位 6（四）、法律缺乏强有力的制约导致我国公共政策执行监督软弱无力 7三、公共政策执行监督困境的解决对策7（一）、强化公共政策执行监督主体监督的功能 7（二）、完善公共政策执行监督责任制 8（三）、强化对公共政策执行主体的约束 9（四）、建立健全法律体系 9参考文献10引言 在当今世界，经济一体化程度日益加深、科学技术迅猛发展、国际间的竞争日趋激烈，政府公共政策能力的高低正在变得愈来愈重要。随着公共行政领域的不断扩大、公共政策科学的不断发展，公共政策的地位愈来愈重要，公共政策科学的各个过程也备受关注，人们不仅仅关注政策的制定，更加关注政策的执行与监督。公共政策执行的监督直接关系到政策执行
4、的效果，关系到政策目标和公共利益的实现，并影响政府的形象与权威。公共政策执行监督是政策执行过程的一个环节。公共政策执行监督是指由公共政策执行监督的主体、客体、程序、手段等要素所构成的有机统一体，在这个统一体中，各要素相互依存、相互制约。本文认为，公共政策执行监督是指对政策执行过程中发生的各种情况进行的监督，包括对政策执行者、政策执行状况的监督。其中对执行者的监督包括：执行者是否依法执行政策，执行者是否积极防止政策偏差，执行者是否主动及时的公开政策执行信息，执行者是否接受群众的意见建议等；对政策执行状况的监督包括：政策执行的方式方法，政策执行的程序，政策执行的成本、效率及结果等。对公共政策执行过
5、程的监督，是为了及时发现政策方案的不足，做出修改，预防并纠正政策执行偏差，保证政策执行的有效性，实现政策目标，为了减少失误，确保公共政策执行沿着既定的目标方向发展。但我国公共政策执行监督存在着一些困境。本来通过第一部分介绍一些相关理论，更加了解公共政策执行监督。通过第二部分来介绍一下公共政策执行监督的困境。通过第三部分介绍一下公共政策执行监督的困境的解决对策。一、研究公共政策执行监督的意义（一）、公共政策执行监督的选题背景公共政策是为解决社会问题、协调与平衡公众利益而由社会公共权威机构凭借公共权力制定和实施的具有权威性的行为规范、行为准则和活动策略。其本质是社会公共利益的权威性分配方案。公共政
6、策目标的实现既依赖于公共权威系统制定出正确的公共政策，更有赖于有效的政策执行。美国政策学家艾利森认为:“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”。而公共政策执行作为政策过程的一个重要环节，它是一个复杂的过程，涉及诸多环节和要素。各个环节和要素相互联系并相互制约，任何一个环节出现问题、任何一个要素不合理或不协调都会直接影响公共政策执行系统的整体功能的有效发挥，从而影响公共政策目标的实现、影响社会利益的实现、影响政府的形象。当前，从中央政府到地方政府都制定了很多有利于社会经济发展和政治稳定的公共政策，但是在具体执行过程中理想的政策得不到有效贯彻实施甚至成为
7、一纸空文的情况时有发生。歪曲执行、附条件执行等情形屡见不鲜，这不仅造成对公共资源的浪费，损害政府形象，更直接地影响了社会公共利益的实现，而这些政策执行偏差现象也彰显出对政策执行监督的重要性。有效的监督制度是纠正政策执行过程中梗阻、保证政策达到预期目标的重要保障。目前在实践中，监督实效不甚明显。因此，积极地对公共政策执行监督进行探究，构建公共政策执行监督的保障机制，为保障公共政策有效执行、顺利达到既定目标具有重要的意义。（二）、公共政策执行监督的研究意义研究公共政策执行监督的保障机制问题对于促进我国公共政策有效执行，保证政策目标以及社会公共利益的实现具有重要的理论意义和现实意义。1理论意义首先，
8、有助于拓宽公共政策理论的研究领域。目前，学界对监督理论的研究主要集中在行政监督、廉政监督以及政策监督等领域。而对政策监督的研究还比较笼统，还没有具体到政策运行过程的各个环节。尤其是关于公共政策执行监督问题的研究还未形成体系，通过本课题的研究将有助于开拓我们的研究视野，拓宽公共政策理论的研究领域。其次，进一步完善公共政策执行监督的理论研究体系。当前，关于公共政策执行监督问题的研究还处于初步研究阶段，理论成果较少，且尚不够深入，其研究进程也无法满足政策执行监督的现实需要。本文旨对现行监督中存在的问题及原因尝试研究，以探求解决途径。通过系统、全面地分析、整理公共政策执行监督保障机制的相关问题，进而能
9、进一步完善公共政策执行监督的理论研究体系。2现实意义首先，可以为公共政策执行监督实践起到指导作用。理论是通过运用于实践，作用于实践而发挥作用的。通过对公共政策执行监督保障机制的研究，探索适合我国国情的保障公共政策高效、健康执行的监督机制，运用到具体的监督实践中，将会为解决我国现存的政策执行监督问题提供指导作用。其次，有利于扩大公民参与，促进社会民主。加强对公共政策执行的监督，可以调动每个机关、社会组织以及公民个人的自主性和积极性，保证公平的参与，充分发挥人民当家作主的权利。同时，可以保证各监督主体通过各种方式对政策执行实施监督，不仅可以扩大公民的知情权，为公民提供有序参与政治的渠道，便于他们及
10、时地反映意见和要求，也可以促进公共利益的实现。再次，有助于构建廉洁政府，提升政府形象。加强对公共政策执行的监督，就是要对执行权力进行规范和约束，防止政策执行主体以权谋私，遏制权力异化和腐败现象的滋生，这将有助于构建廉洁政府，提升政府的公信力。二、公共政策执行监督的困境（一）、公共政策执行监督主体的缺陷弱化监督职能首先，监督主体缺乏独立性和权威性。公共政策执行监督体现着监督权对执行权的制约。监督的效果在很大程度上取决于监督主体的地位、权能。但从目前我国公共政策执行监督主体的实际情况来看，大多数监督主体由于自身的依附性而缺乏制约力度，导致监督乏力。如监察、审计部门，都存在于行政机关内部，在领导体制
11、上，不仅受上级业务部门的领导，同时也受同级党委、行政的双重领导。在这样的双重领导体制下，往往是本级党委、行政机关发挥了更大的领导作用，而业务上的垂直领导作用得不到保障，同时监督主体的人员编制、人事任免等方面由监督客体控制，监督主体不仅没有与监督客体平等的地位，还形成一种监督主体受制于监督客体的附属型监督关系，因而严重削弱了监督的权威性，弱化了监督机构的职能。其次，监督主体功能不全。中国共产党在监督的多元主体中处于核心地位，但是，中国共产党发挥监督作用的范围和空间是有限的，它只能通过各级党的纪律检查委员会来实行监督，并不能对公共政策执行过程进行全面的动态跟踪监督；人民代表大会及其常务委员会，作为
12、国家权力机关，对公共政策执行的监督在理论上应该是最有效地、最权威的。但实际上，权力机关在行使监督权的时候存在着比较大的问题，“主要是监督方式单一，程序不完善，通常仅限于执法检查、质询等”。王战军 殷英华 试论构建行政执法监督机制 J 山西高等学校社会科学学报 2000年9月 第33页公共政策执行过程中的司法监督受到很大程度的制约。再次，监督主体间协调性差。公共政策监督制约体制应是一个由多种制约组成的有机整体，不同的监督制约形式之间必须密切协调、互为补充，才能有效地发挥政策监督制约的整体功能，真正达到政策监督的目的。目前我国政府内部监督制约的几种形式，如审计监督、行政监察等形式之间经常发生不协调
13、、不配合甚至摩擦等现象，而且各种监督制约形式由于缺乏明确的职责权限和监督制约范围，工作中又互不通气，这样一方面既造成了许多重复监督制约的现象，同时又使许多应该受到制约的对象处于无人过问的“盲点”状态。（二）、“问责制”的缺失降低我国公共政策执行监督的效率首先，“问责制”中主体缺位、权责不清现象严重。我们经常可以在新闻当中看到，当出现一个问题，人们在想法设法找到负责人的过程中，总会出现部门和负责人员打太极的现象，互相推诿，是当事人无法尽快找到责任负责人。作为公共政策执行监督的一种方式，很多情况下，监督主体不知道向谁问责，由谁来承担这个责任，承担责任的方式是什么，是一种直接责任，还是间接责任。给人
14、的印象不清不楚，很难具体的界定这个“责任”。其次，“问责制”缺乏可行性。作为监督的一种方式，问责还是模糊的，界定不清的。在现实的公共政策执行监督中，“问责”的实际操作还缺乏可行性。最后，“问责”的范围狭窄。从目前的情况来看，“问责”的范围还是比较的狭窄，仅仅限于安全事故领域，而对他关乎人民群众切身利益的领域，则没有明确的界定。所以，这一不足对于完善公共政策执行监督机制是一个制度上的瑕疵，对于公共政策执行监督效率的提高有很大的影响。（三）、公共政策执行监督客体的缺陷导致我国公共政策执行监督不到位首先，监督客体信息公开不充分，是导致我国公共政策执行监督的困境之一。在监督主体执行其监督权的过程中，面
15、临着与监督对象之间信息沟通不畅的困境。一些监督客体不愿意把所有的信息都提供给监督主体，甚至觉得没有必要这样做，认为监督主体完全是在摆功、搞“政绩”，这在很大程度上反映出我国监督主体力量的虚弱，因为尚缺乏一种强制性的约束力量，使监督客体向监督主体提供相关信息成为一种应尽的义务与责任。其次，对公共政策执行者的考核不科学，考核结果缺乏兑现对公共政策执行者大多只注重结果的“验收”式考核，对平时考核不重视，使平时考核流于形式，同时由于考核的指标不具体，不明确，缺乏可操作性；考核主体中群众考核不重视，只强调领导考核，而领导又不能对一个公共政策执行的公务人员进行全面的观察和判断，更多的是听取别人的汇报，没有
16、第一手资料。考核结果不被运用，没有发挥起有功则赏，有过则罚，赏罚分明的功能。（四）、法律缺乏强有力的制约导致我国公共政策执行监督软弱无力到目前为止，我国虽已出台一系列关于权力监督制约方面的法律法规，但原则性的法律规定较多，缺乏详细的实施细则，结果是原则性的规定可操作性不强，也很难落实。再有，我国宪法和其他法律法规虽然都有关于监督制约的条文，但不系统、不具体，致使人民对国家政策的监督制约处于软弱无力的地位。三、公共政策执行监督困境的解决对策（一）、强化公共政策执行监督主体监督的功能首先，建立独立而富有权威的监控机构。政策执行监督是一种权力对另一种权力在政策运行过程中监督，如果没有一定的权力作后盾
17、，政策执行监督就毫无权威性和约束性。同时监督主体和被监督主体必须是相对平等的主体，即二者的地位应该是独立和平等的，而不是依附、命令和服从的关系。为了保证政策系统的顺利运行，比如我国的监察机关，首先在组织上从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门的领导，并提高其地位，使之至与同级监控对象地位平等。其次，独立出来的监察机关实行自上而下的垂直领导，下级监察部门只受上级监察部门的领导指挥，人事任免由上级监察机关负责。再次，经济独立，不受行政机关约束，保证纪检监察部门实行惩处和监督职能的独立性。其次，强化监督主体功能加强党的纪委部门的监督，在现行监督体系中，党的纪委对党员干部，尤其是党员领导干部的监督是比
18、较有成效的，而现在我们各级领导岗位上，领导同志基本上是共产党员，所以加强纪委对他们的监督是务实的，也是有成效的；强化人大的权力监督，优化人大常委会领导班子结构。增强人大常委会的领导能力、立法能力、重大事项决定能力、监督能力和人事任免能力。加强司法监督，要强化司法系统对同级党委、政府、人大、政协和各社会团体及其领导人的司法监督和司法制约。对同级党委、政府、人大、政协、法院和各社会团体领导人的违法犯罪和腐败行为，检察院有权主动立案侦察和查处，向上级的检察院党组报告并接受指导，上级检察院也应支持下级检察院依法独立行使检察权周晓红 我国政策监控存在的问题及对策分析 J 黑龙江教育学院学报，2006年4
19、月 第2 - 3页 ；强化发挥舆论监督作用，马克思曾深刻指出：“报刊按其使命来说，是公众的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的眼睛”。马克思恩格斯全集，第3卷M，北京人民出版社，1971年， 第361页再次，建立公共政策执行监督协调机构。在公共政策执行监督中，有时会出现政策执行监督主体相互推诿责任或者相互争夺监督权的现象，必须在政策执行监督过程中建立公共政策执行监督协调机构，使其能够对各监督主体进行有效的协调，共同加强对公共政策执行监督，确保监督有条不紊地进行，提高监督的时效性。此外，为了保证监督协调机构能够充分发挥监督实效，拥有必要的监督权力和独立性，是必要的，也是必需的。（
20、二）、完善公共政策执行监督责任制首先，完善公共政策执行监督主体的责任追究制度。监督的失效有多方面因素，监督主体的责任不到位是其中一个。为此，必须建立公共政策执行监督主体的责任追究制度，充分认识到公共政策执行监督主体由于没有有效地发挥监督功效，是失职行为，是要依法追究其监督责任的。如：对于人大代表的失职，应该由人民代表大会依法追究监督责任，视情节给予处分；对于在党的纪委部门从事监督工作的人员，要依照党章给予党纪处分；对于行政监察系统中的公务人员的失职行为，按照失职责任的大小，依法给予不同级别的行政处分。其次，强化对公共政策执行主体的责任追究制度建设。公共政策执行主体服务的对象是人民群众，是公共利
21、益，他们理应对人民群众负责。建立健全“引咎辞职”制度，明确公共政策执行主体的职责、人民群众从业绩或道德角度对其监督，从而达到提高监督效率的目的。关于“引咎辞职”，首先要认识到辞职的公共政策执行者是对人民负责的，而不是对上负责的；其次，对“引咎辞职”的执行主体也要惩治措施到位，使“责”能落到实处，而不是移到另一个地方继续任职；最后，对“引咎辞职”应该给出一个明确的定位，“引咎辞职”不是行政处分，促使公共政策执行主体辞职的主体是人民，而不是上级政府。只有这样才能提高监督的效率。（三）、强化对公共政策执行主体的约束首先，强化公共政策执行者的信息公开。要真正实现公共政策执行监督的功能，就必须增强公共政
22、策执行监督的透明度，这就要求提高公共政策执行过程中公共权力运行的公开化程度，以便监督主体对其执行活动有所了解，否则这种监督也就无从谈起。在公共政策执行过程中，执行者出于自身利益需求，搞“上有政策、下有对策”等不正当行为，钻了政策执行过程中权力运用不透明的空子，从而使得公共权力运用因缺乏约束而出现缺位或越位。因此，公共政策执行活动，除了涉及国家机密的以外，应按照一定的程序，把执行的条件、范围、程序等进行公布，接受社会公众的监督，避免因公共权力运用的缺位或越位而导致政策执行的偏差。其次，加强对公共政策执行情况的考核和奖惩。对公共政策执行主体的监督，首先要完善对他们的考核制度。其一、平时考核与执行结
23、果考核相结合。不仅要在公共政策执行完毕之时进行评估，还要在公共政策执行过程中进行。其二、群众考核与领导考核相结合。群众的眼睛是雪亮的，是最有发言权的，应该加以重用，以此来弥补领导考核的不足。另外，对于公共政策执行者在公共政策执行过程的表现，进行严格的考核，并且根据这种考核结果，进行明确的奖励和惩罚。这样才能激励广大公共政策执行者的积极性和主动性，才能做到公共政策执行的高效和公平。为了确保公共政策在执行过程中的廉洁性，应该给公共政策执行的公务人员带上“一副金手铐。金手铐的金是要保证行政机关的衣食无忧，金手铐的铐是要在法制框架下规范和控制收费”。程连昌 公务员行政许可法读本M . 中国人事出版社
24、2004 第189页（四）、建立健全法律体系要用法律规范公共政策的实施。要加强立法工作，通过制定公共政策执行法律法规，从法律上具体规范和明确各监督主体的地位、职责、权限，以及监督范围、方式和程序等，建立各监督主体之间以及监督主体与公共政策执行客体之间的责任、利益、权力、义务相统一和相协调的关系形成全方位。多层次。强有力的公共政策执行监督体系网络。健全公共政策执行监督法律法规体系，从总体上来讲，要在公共政策执行监督立法、守法和执法三个环节齐抓共管。首先，要有法可依。通过制定公共政策执行监督法、行政监督法等法律，约束公共政策执行主体的行为，明确其职责和权力范围。其次要严格守法。要通过宣传教育等手段
25、，加强公共政策执行主体的守法意识。最后要执法必严。要在法律法规的权力范围内严格执行，对于知法违法等行为，视情进行教育整改，甚至追究公共政策执行主体的法律责任。加强公共政策执行监立法工作，必将有利于社会资源的合理再分配，有利于法制社会的建立，也有于和谐社会的构建。参考文献：1孔令望：国家监督论，浙江人民出版社1991年版，第281页2.(英)约翰洛克：政府论(下篇)，世界图书出版公司2011年版，第十三章3. 陈奇星、罗峰：“略论西方国家的行政监督机制”，政治与法律，2000年，第3期4. 宁骚：公共政策学（第二版），高等教育出版社，2011年版5. 王战军、殷英华：试论构建行政执法监督机制 J ，山西高等学校社会科学学报，2000年9月，第33页6. 周晓红：我国政策监控存在的问题及对策分析 J ，黑龙江教育学院学报，2006年4月，第2 - 3页 7. 马克思恩格斯全集 第3卷M，北京人民出版社，1971年，第361页8. 程连昌：公务员行政许可法读本M ，中国人事出版社，2004年，第189页9. 杰伊沙夫里茨，卡伦莱恩，克里斯托弗博里克：公共政策经典，北京大学出版社，2008年7月10.亚里士多德：政治学，商务印书馆，2009年11月11. 陈庆云：公共政策分析M ，中国经济出版社12. 公共政策学课件 第11页 共10页