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1、电子政务运维服务外包管理探讨 摘要：电子政务运维服务的普遍开展为组织机构带来许多管理上的困惑和难题。文章从实践角度，结合理论研究，在管理框架、运维费和人、流程、技术的融合以及绩效评价等方面做了阐述，并结合北京市高级人民法院的运维服务外包案例进行了实践验证。 关键词：运维管理服务外包运维费 随着中共十七大关于“行政管理体制改革、建设服务型政府”战略的深入推进，电子政务为推动政府行政体制改革和建设服务型政府发挥着至关重要的作用。自国务院办公厅颁发2006-2020年国家信息化发展战略以来，我国电子政务建设进入了一个以强调应用、注重服务和实效为特征的新阶段。 电子政务建设是阶段性的过程，而电子政务运
2、维则是一个长期性的任务。基于我国电子政务正在从大规模的建设向深化应用的运维阶段转换这一现状，运维活动由传统的设备更换、数据备份转换到以信息技术服务为基础的支撑平台，以业务创新、管理创新和业务可持续为出发点，提供稳定、可靠的电子政务信息系统，为业务部门的高效运转、管理决策科学化和应用绩效不断提升提供保障。 电子政务系统，通常由多个子系统构成，如政务网络平台、安全支撑平台、应用支撑软件平台、政务门户网站等。电子政务系统的顺畅运行需要子系统间的相互配合，共同提供稳定的服务。因此，对电子政务系统提供有效的运行和维护显得尤为重要，它将对工作绩效产生直接影响。然而，多数政府部门却面临运维力量不足、运维能力
3、有限、运维技术人员不稳定等现状。目前，多数机构采用了运维服务外包的模式，用管理来弥补技术缺失、人力不足的情况，收到了良好的效果。但是我国电子政务运维和服务管理还存在一些主要问题：第一，多数机构的建设模式仍然以部门分散建设为主体，与政府业务整合和管理创新的要求不适应，因各自为政造成跨部门业务系统的重复建设；第二，2008年5月，中华人民共和国政府信息公开条例的正式实施，公众对信息公开、网上办事需求有了巨大增长，对运维服务提出更高要求的同时，管理的缺憾显露出来；第三，现行的电子政务管理体制与电子政务目前所处发展阶段的要求仍不适应；第四，电子政务运维服务的人才、机构和管理能力与推进电子政务实现又好又
4、快发展的要求不适应。 上述问题反映了电子政务运维和服务管理的不成熟。步入深水区的电子政务运维服务管理已经没有石头可摸，要在结合自身业务发展的同时，走出自主创新的新路。经过研究实践与探索，针对电子政务运维服务外包管理，应优先抓好以下三个方面。 一、明确运维服务外包的管理架构、类型和范围 电子政务运维外包如影随形地与运维服务相伴而来。这种运维外包表明：以合理的代价，将运维工作交由专业的运维公司操作，将政府机构从繁琐的运维工作中解脱出来，集中精力于业务本身，降低管理与运营成本；通过外包商专业化的服务和先进技术、项目管理专长与优势，获得高效能。运维外包也是基于机构自身人力、能力不足的现状，利用相对优势
5、，在社会分工不断细化的过程中，让运维服务跟上发展节奏的举措。在外包实施过程中，有许多事先无法说清楚的问题，因此对外包的管理必须同步跟进和加强。 确立外包的管理架构 出于对运维外包内容和交付质量的考虑，外包的管理架构应由甲方技术中心（或信息中心）人员、甲方业务部门代表及承包商管理人员组成；有条件的单位，还可适时加入第三方咨询机构，以便对运维外包服务管理和运维活动从满足业务需求角度给予客观、公正的规划和指导。 甲方技术中心作为甲方与运维承包商的接口，既为业务提供支持、辅助，也为承包商架起了与业务联系的桥梁。作为接口部门，甲方技术中心还肩负着向承包商进行运维服务提供必要资源的职责，以保证日常运维的顺
6、利开展；对于重要工作和重点事件的处理，为运维承包商提供必要的信息和组织内部的协调。甲方的业务代表是最能将自身业务表述清楚，并及时提供需求梳理、服务请求以及改进要求的组成成员，享受运维服务的成果用以推进业务发展；甲方对承包商的工作要求往往都是来自业务的需求，因此对运维服务工作最有发言权。而运维承包商是支持整个运维活动的主体，对运维服务的实施、业务需求的满足、甲方工作的改进提升起着关键性作用。运维承包商的管理人员应对运维团队管理具有权威性，对团队内部进行资源配置、岗位职责安排，引领运维团队达成期望的运维目标，对内代表客户利益，对外代表团队利益。 第三方咨询是近年来被逐渐接受的一种专业活动。它不站在
7、任何一方的利益上，而又兼顾到各方利益，以实际效能为前提，从整体规划、操作实施、产生结果和改进提升角度就运维服务本身给出指导。这也从另一个角度要求咨询专家本身就要成为行业专家，对行业的发展具有前瞻性和战略高度。 运维外包的类型 经过了几年的运维实践，运维外包可划分为四种类型，即谁建设谁运维、外包建设自己运维、外包建设外包运维和综合运维。这四种类型各有优劣，关键取决于对运维外包的管理和运维外包行业的成熟度。 值得探究的是，谁建设谁运维，解决了乙方不熟悉甲方状况的问题，但隐藏的管理与技术的风险也是毫无疑问的。在这方面，近几年有太多的实例举证。例如，某客户银行卡上的5万元不翼而飞，案件调查的结果是，程
8、序员在编程时顺带编写了一段黑客程序，将客户信息记入日志。如果程序员进入不了生产环境，他就无法操作，但偏偏运维的也是他，就有了可乘之机。因此，谁建设谁运维，从3 审计的角度是不提倡的。但如果运维方与建设方是同一家机构的不同部门，这样的情况也可予以考虑。这种建设与运维形式上的独立和实际上的独立，使得对问题的发生、预警、控制和解决提出了不同挑战。形式上的独立相对要容易做出判断，而实际上的独立要困难得多。 关键的问题是建设商在验收交付时，要向甲方提交完整的专业报告，使得无论谁来运维，都可持续有效地进行下去。在这方面，能够达到专业水准的国内企业确实不多。当然，市场的快速发展，海外兵团的区域渗透，需求的不
9、断产生，领导对此的逐渐重视，将催生和促进我国电子政务运维专业化水平的提高。 运维服务外包的范围 运维服务外包是将非核心、技术复杂和繁琐，且与业务职能相对独立的运行维护工作外包。明确外包范围的主要目的是清楚界定哪些内容可以外包，哪些内容不能外包。尤其是针对信息安全的外包，要严格按照主管部门的要求界定外包范围。同时，信息化系统由于涉及专业方向很多，行业中同时可以承担整个系统运行维护的公司并不多，在保证系统稳定运行的前提下，尽可能将相互之间关系较近的系统归类在一起，便于外包组织和实施。 在美国，越来越多的机构和部门将其非核心业务以服务合同的方式外包出去，以寻求优质的专业服务，提高工作效率。美国人将这
10、种外包服务称为“可管理的服务”。早在2001年，西雅图的一家医疗保健机构就将其服务台的工作外包给了印度，通过网络语音传输，满足客户的服务响应，这种外包大大降低了人工成本和运营成本。 二、预算先行，保证运维服务外包顺利进行 国内机构面对运维费问题的尴尬，尤如找到水源却发现没有盛水的容器。政府和服务承包商对于外包的预期，建立在一个假设之上：政府通过外包以更低的成本获得可靠的IT系统和稳定的运营维护，服务商则可以从项目维护中获得持续的回报。数年过去，蓦然回首却发现，究竟以怎样的机制和标准实现这种双赢，政府和企业如何把握双方合作的权利和义务，依然是摆在大家面前的未解之惑。 运维费是运维服务外包的保障。
11、有了这个保障，运维服务外包才可顺利进行下去。在2008年4月份，工信部杨学山副部长给财政部所做的“信息化工作如何落实科学发展观”主题报告中明确指出：“钱不是花得越少越好，因为越少越好，对运维服务，对可持续发展是有问题的。很多招标中强调最低报价时，砍掉的是服务，千万不要盲目追求最低价，风险很大。需要适度的资金，通过专业化和市场化的方式适度进行”。 北京市高级人民法院的经验 在目前国内没有统一运维费标准的情况下，出于运维工作的需要，北京市高级人民法院依据自己的工作性质和特点，制定了运维费预算办法。首先，将已有的固定资产进行盘点，绘制一张清晰的信息资产地图，作为申请运维费的第一参考依据；第二步是明确
12、服务内容，对自己所提供的服务列出清晰的目录，提供给业务部门；第三步是从需求角度梳理业务流程，并围绕业务目标进行适时调整。同时，北京市高级人民法院在几年的信息化建设进程中，一直重视数据积累工作，拥有完整的数据库，可以为领导决策提供不同维度的信息支撑。 在运维预算编制的科学性、可评估性等方面进行创新。首先将设备保修服务与运维人工费用分开，在人员级别、费用标准、工作量等几个方面进行细化，确保运维预算的合理性；其次针对运维目标和需求，确定了运维的基本目标是系统可用，而不只是设备灯亮。与此同时，北京市高级人民法院还主动向财政局申报，将运维项目列为市财政局的绩效考核范围。此举使财政部门对划出资金进行有效监
13、管，明确支出去向和产生的效能，以及沉淀下来的资产。资产分类办法 核算运维费的一个前期重要工作就是进行资产统计和分类。这是申请运维费的基础工作，也就是要搞清楚自己的“家底”。 资产分类从不同的角度分为财务视角的资产分类方法、资产管理的分类方法、资源管理的分类方法和运维资产管理的分类方法。财务视角的资产分类基于资产转固，便于财会审计；资产管理的分类方法基于资产属性，便于资产配置管理；资源管理的分类方法基于拓扑发现原理，便于资源的通信、故障排查；运维资产管理的分类方法则是从信息化资产运维费系数的角度，按照运维费系数的结构异同进行分类，便于运维支出的精细化管理。 为运维费预算所做的资产统计应以运维资产
14、进行分类，对于不在运维范围内的资产不支付运维费。该分类方法以信息资产的资产属性和运维费系数，兼顾了国家“信息资产分类”、资产属性、建设与运维的衔接等多种因素，以便政府机构在运维工作中灵活运用。 表1为运维资产分类的详细情况。 表1的内容根据国家标准固定资产分类与代码及有关国家部委的资产分类综合而成，主要考虑尽量采用通用统一的方法，避免各家都做自己的分类而造成分类多样化的混乱局面。 三、合理组织人、流程、技术及其绩效评估机制 人作为运维服务中的主体，驾驭整个流程和技术；而流程犹如血液，传输在每一节点上运用技术（即工具）所输出的结果，并作为输入传递到下一节点，同时，流程也规范着人的行为。 技术日新
15、月异，工具种类日趋繁多、细化和成熟，使技术实现变得轻而易举。业主机构总是希望以结构化的流行来确保所需的请求能够得到正确识别和优先排序。然而，确定业务需求的大多数努力都是在处理人的问题。人、流程、技术成为运维服务管理实践，乃至所有项目管理中的核心要素。它们的关系模型已有广泛的描述。 北京市高级人民法院在运维服务外包管理中，有效地将人、流程、技术进行组织与配置，收到了很好的效果。他们通过制定故障等级，确定标准的响应方式和时间，通过规范化的流程将服务人员、服务流程和服务工具集成在一起。一般情况下，将问题处理流程分为受理、分发、实施、记录、反馈、总结、改进等几个阶段。并根据需要，制订了事件管理、问题管理、变更管理、配置管理、发布管理、业务支撑、应急管理、投诉管理等20余个流程。 当前，大家已经普遍认同了电子政务运维是一项有起点无终点的工作。运维工作围绕业务需求，为业务提供支撑和保障，并配合绩效考评机制来确保运维服务不偏离方向，是运维服务追求的境界。基于我们的研究，电子政务运维服务外包工作必须辅以绩效评估来进行工作评价和成果检验。绩效评估是指在评估目标的指导下，评价主体依照评价目标，通过设定评估体系和评估模型3