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1、浅谈汕尾市行政管理体制改革【内容提要】一个城市的行政管理体制的好坏将决定政府行政管理的效率高低。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。自从汕尾市建市以来就一直在尝试行政管理体制改革，本文将从汕尾市行政管理体制改革的历史背景、现状和
2、方向三方面来进行探索。【关键词】汕尾市 行政管理体制 改革现状 改革方向行政管理体制是国家政治体制的重要组成部分，指政府机构的设置、政府职权的划分和政府机关的形式等制度。党的十八大指出，当前我国行政管理体制改革的总目标是建立与社会主义市场经济相适应的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，具体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。随着经济基础的迅速发展，客观上要求有与之相适应的上层建筑，所以建立一个适应市场经济的行政管理体制与机构，已成为摆在汕尾市面前的当务之急。一、汕尾市行政管理体制改革历史二、国内外行政管理体制改革经验（1） 美国模式 美国地方政府的
3、基本权力都在州,无论多大的市都必须在遵守联邦宪法和州宪法的前提下行使行政权力。但同时加强对地方自治的发展和推选。美国在城市的成立和管理过程中，市是经过州的特许而成立的，并同时赋予市更多的自主权；与此同时，现代化和人口的增长也要求县政府提供更多的服务，许多州也给县更大的决策权和灵活性。有的州还把地方自治的原则写进了州宪法，限制州议会和州官员干预地方的权力，形成所谓立宪地方自治，这种状况被称为州内的二元联邦制。尽管地方自治权有了一些扩大，但它没有改变地方政府对州的从属地位。而且，地方政府在财政上对联邦和州的依赖并没有改变，州政府借此进一步加强了对地方政府的控制。（2） 法国模式 法国是个单一制的国
4、家，1982年法国对地方政府进行了重大改革，在省之上设立大区，大区设立相应的议会和政府，成为一级政权，法国地方政府因此分为三级：大区、省和市镇。作为最基层地方政府的市镇，除了少部分属现代化的城市外，绝大多数都属农村小市镇。大区、省和市镇政府之间没有直接的行政隶属关系。从各级政府的职能分工看，中央政府主要负责宏观管理与战略发展规划，大区政府主要负责经济结构和地区布局的调整，省级政府负责社会福利和保障政策的实施，市镇政府提供最基本的公共产品和服务。市镇的法典把市镇的职责划分为两个机构：作为审议机构的市镇议会和作为执行机构的市镇长。市镇议会主要职权有：设立和组织市镇机构，讨论和表决市镇预算，并监督执
5、行，批准市镇长的账目。管理公共财产等。市镇长既是国家的代表，又是市镇的代表。其职权主要包括：领导市镇服务系统及其人事的权力；准备并执行市镇议会的议案和预算案等。（三）佛山市顺德区行政管理体制改革经验1、以构建服务型政府为目标，全面梳理。对41个党政部门和部分双管单位职能进行功能重构，组建成16个大部门，并由区委常委、副区长、政务委员兼任大部门首长。如，整合区委统战部、农村工作部、民政局、外事侨务局等部门以及工青妇、工商联、残联等群团组织的有关职能，组建区委社会工作部，集中统一处理社会事务，协调各阶层、群体的利益，形成“大社会”、“大统战”的工作格局。组建发展规划和统计局，统筹原分属于不同部门的
6、产业、城建、国土、环保等多领域的规划编制工作，进行“多规合一”，实现经济社会发展各项规划的有效衔接。又如原民政局，其双拥优抚、基层政权建设和民间组织管理的职责，划入新组建的社会工作部；其社会救济和社会福利职责，划入新组建的人力资源和社会保障局。而新组建的人力资源和社会保障局，由于整合了原卫生局农村合作医疗、原民政局社会福利与救济等保障手段，形成了覆盖各类群体、涵盖生老病死的“大保障”格局。2、简政放权，赋予部分街道县级管理权限。区属部门向街道大幅度下放经济社会管理权，增强解决实际问题和管理社会的能力。同时，以社区试点为突破口，建立市民服务中心，统一负责计生、城管、治安、征兵等行政事务，人员和经
7、费由街道办管理和支付，居委会回归自治职能。吸纳社会力量参与公共决策和管理，成立街道公共决策和事务咨询委员会，选取“两代表一委员”（党代表、人大代表、政协委员）和社会各功能界别的杰出人士开展决策咨询、问计问政。3、积极沟通联系，争取上级支持。积极争取省委、省政府在经济、社会、文化等事务方面赋予顺德地级市管理权限。及时、主动与省、市及其有关部门衔接磋商，落实管理权限、理顺管理关系的工作。佛山市先后两次向顺德下放共616项行政审批和日常管理权限，方便企业和市民办事。三、汕尾市现行行政管理体制存在的问题和不足（1） 县、镇一级政府权力受限 汕尾市是粤东欠发达地区，也是全国相对落后的沿海城市，这一方面因
8、为狭隘的地方主义导致任人唯亲，偏安一隅，不思进去；另一方面因为先进行政管理观念、先进行政管理人才的缺乏导致计划管理体制的余热持久不散，对经济、政治、文化、社会高度集权，市一级管了很多不该管、管不好、管不了的事。权力过于集中市一级，县、镇基层的自主权过小，特别是乡镇一级，人事权、经济权几乎都被剥离，遇事只能层层请示、层层汇报，这便滋生了官僚主义、甚至“兵僚主义”，人浮于事，行政效率不高。（2） 政府职能转变速度滞后 在行政管理体制中，职能、结构、功能是有机结合的重要组成要素和方面。三者中，职能是逻辑起点，职能决定组织、结构和机制，最终体现为效能。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑
9、与现实起点。政府权力来自法定的政府职能，政府所有其他要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。当前，汕尾市按照市场经济规律履行好经济调节的职能还不到位。政府对经济运行实施宏观调控，在现代市场经济中，是一项重要职能，同时又是重要特征。单纯依靠行政力量直接配置资源，和完全听任市场配置资源，都有其种种局限性，如何根据国家宏观调控，依托本市发展实际进行有效管理，才能正确发挥政府职能。如房地产行业，国务院已多次发出“降温”指令，全国各大中城市纷纷响应，而汕尾市房地产业刚刚起步，如何合理引导房地产商和消费者回归理性实属不易，被动地跟随政策舆论或一味地妥协某一
10、方都不是政府应有的职能。（3） 公务员管理相对落后 从学历结构上看，相当部分公务员都具备大学以上学历，在职本科和全日制本科都有，而在职本科又占大多数，公务员制度实行前的军转干部、教师转干和“关系户”很多都是通过这个渠道获得。从年龄结构看，35岁以上公务员偏多，35岁以下公务员偏少，部分行局和乡镇甚至有断层的危险，公务员“逢进必考”以来，激发了很多有志于回乡发展的大学毕业生的就业激情，近年来，年轻公务员不断增多，年龄结构有所改善。从人员编制看，部分行局或乡镇超编严重，在编人员与编外人员势同水火。编外人员基本上都是“关系户”，机关领导多数抱着“老好人”的心理，不愿开罪这些人或背后的人，有些则直接就
11、是现任领导的亲戚等。人员超编，直接的结果便是导致机关负担加重，曾经有乡镇因为负担过重而连续多月无法发放工资。四、对汕尾市行政管理体制改革的建议要彻底改变行政管理落后现状不是易事，在经济体制改革不断深入的情况下，特别是面临着构建社会主义和谐社会的繁重任务，这就对政府行政管理体制改革提出了很多新的更高的要求。笔者认为，当前深化汕尾市行政管理体制改革的关键，还是要从全局出发，从细处入手，统筹兼顾，结合当前工作部署，有针对性进行改革。（一）从全能政府向有限政府转变长期以来，相当部分经济社会领域实行的是上级政府出资建设或征税、下级政府出人、出力但不能管理的体制，以城区为例，处于红草辖区内的德昌电子厂、银
12、鹏动力设备有限公司等均是市级纳税大户，城区所得甚少，但一旦出现工人罢工或其他突发事件等，则红草镇和城区均需担负辖区责任，客观上影响了区（县）、镇一级对辖区内企业的监管力度，从社会稳定的角度看，降低了区（县）、镇开展工作的积极性和主动性；另一方面因利益关系排斥甚至压制区（县）、镇参与这些领域的发展，下属区（县）、镇即使有相应的项目引进，也慑于市级的压力而作罢，影响了自主运行、自我发展的活力。为进一步推动政府职能转变、加快推进扩权强县、扩权强镇，增强县域经济自主发展活力，建议选择利益交集相对分散的企业进行试点，如垃圾处理等，既能作为全市亮点工程，又可以实现县（区）、镇扩权。使上级政府社会的“强”和
13、下级政府的“权”有机分开，推动上级政府的角色转变。一是实施“权力下放”，科学分权。关键是利益合理分配，前提是职能划定。在广泛调研、集思广益的基础上，借鉴顺德区“简政放权，赋予部分街道县级管理权限”的实践经验，向县、镇一级大幅度下放经济社会管理权，增强解决实际问题和管理社会的能力；对县（区）加大经济决定权，增强县（区）自主发展，特色发展的能力；对镇一级适当赋予一定的人事权，让乡镇不再是“旅馆”，来的留得住，来的愿意干、踏实干，让乡镇领导班子能管人、管对人。二是努力实现“管”得更好。“大部制”改革后，行政部门的职责主要是依法承担对所管辖领域的业务指导和行业监管，进行公共管理，提供公共服务，承担必要
14、的考核管理工作；适应市场机制要求，重新离清交叉、重复的职能，尽量实现“一站式”办事流程，对出现的问题实现一个部门负责解决。如食品问题。一旦某家超市或某个市场爆发食物卫生质量问题，只有唯一的一个部门，或卫生部门，或食品监督部门，或防疫部门能主动负起责任，第一时间采取措施，该汇报的汇报，该检验的检验，该要求企业下架的要求企业下架，该组织退赔的马上组织退赔，而不是推委扯皮。（2） 深化政府职能转变 改革开放以来，汕尾市行政管理体制经过多次改革，取得了很大成绩，突出的标志就是政府职能转变取得了积极进展。从总体上看，汕尾市行政管理现状与社会经济发展的要求是基本相适应的，但很可以做得更好、更细。一是要处理
15、好经济发展与社会事业发展的关系。当前，必须高度关注社会事业发展，尤其是要重点关注并优先发展那些促进经济运行质量提高的社会事业和解决民生问题的公共事业，如水、电、气和垃圾处理等，努力增加公共产品数量，不断提高公共服务水平，并形成全方位公共服务体系。从总体上看，目前汕尾市公共服务职能还比较薄弱，要切实调整政府工作绩效评估标准，使加强政府公共服务职能在绩效评估体系和行政问责制度中得到体现，为政府职能转变发挥导向和监督作用。 二是要处理好“管理”和“服务”的关系。服务型政府不是不要加强管理，而是要使政府的管理职能更多地实现向服务的方向转变。服务型政府的本质，是政府在履行自身职能时坚持以人为本，充分体现
16、“社会本位、民众本位”精神，在决定政府该管什么不该管什么时，首先要看社会和人民是否需要，并以此作为确定政府职责和功能的依据。政府在制定政策、实施管理、提供服务中，都应从公共性角度来考虑。政府是最重要的公共权力载体，它理应成为社会公共利益的代表和社会秩序的维护者，并通过提供公共产品来行使行政权力，实施积极的公共管理，以公众需求和经济社会发展需要为导向，以公众满意程度和推动经济社会协调发展力度作为衡量其履行职能水平和成效的重要评判标准，确定提供公共物品及其优先顺序。以优质服务推动经济社会协调发展，满足人民群众日益增长的公共需求。 三是要处理好改革体制与创新机制的关系。要规范行政审批制度，创新管理制
17、度和方式。行政审批制度改革有待进一步深化。一方面，要继续清理行政许可项目和非行政许可项目，该取消的应当坚决取消，能下放的要尽快下放；对能由一个政府部门审批的项目，尽量由一个政府部门审批，切实做到“一站式”服务，减少“多头审批”现象。另一方面，对暂予保留的审批项目，应减少审批环节，提高审批效率。减少行政审批项目和审批环节，既符合经济社会运行规律，也符合当代行政发展规律。当然，减少行政审批项目，决不是政府撒手不管，而是要苦练内功，大力创新管理制度和方式，探索出一套适应发展、推进发展、保护发展的管理制度和行政管理方式，提升政府引领经济和社会协调发展的能力和水平。 四是处理好政府职能与其他社会主体职能
18、之间的关系。政府职能在转变过程中还应发挥社会的作用。在社会管理和公共服务中，发挥政府主导作用，引导市场主体、事业单位、社会组织各自的职能履行到位，避免政府角色从有关领域退出后，出现职能缺位，以确保政府职能转变取得成效。 五是要处理好职能改革与依法行政的关系。依法治国是我们基本的治国方略，政府职能的法定性是现代行政的基本要求，依法行政是建设服务型政府的根本保障。政府职能转变要坚持“职能法定”原则，依法界定和科学规范政府职能，防止政府职能改革中的随意性。在履行政府职能时，必须把不断创新、勇于探索和严格依法、依规办事结合起来。参考文献：1、肖建彬.行政改革的核心塑造现时代的行政精神.广东行政学院学报2010年1月2、汕尾市人民政府.政府工作报告.2012年1月3、张国庆主编.行政管理学概论.2010年版4、武汉市人民政府法制办公室.关于武汉市行政管理体制改革相关问题的探讨.2009年7月5、林尚立.当代中国政治形态研究.天津人民出版社.2011年5月10