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2、的规范性文件，被监督者为监督者设定了具体的权利义务，人民监督员的独立性从最初就受到先天性条件的限制。其次，制度实施也基本上是由检察机关包办的，如人民监督员的产生、履职以及保障均离不开检察机关，人民监督员受到了检察机关的实质上的控制。因此人民监督员制度作为一项外部监督机制的最基本特征外部性是不具备的。不可否认的是，没有检察机关积极主动的组织实施，人民监督员制度是不可能产生并发展到现在的状态。检察机关在试点过程中也在不断的完善。2006年3月开始，全国部分地区开展人民监督员制度体制外试点，由检察机关以外的机构选任人民监督员。有些地方还以人大的名义确定或制定了人民监督员制度，权力机关不同程度地介入了
3、人民监督员制度的制定和实施过程之中。这些积极的探索，无疑：是人民监督员制度发展的亮丽景色。显然，人民监督员制度的立法化，是人民监督员独立于被监督者检察机关的首要前提。但目前的许多做法是值得商榷的，一般而言，地市级人大及常委会是没有立法权的，其颁布的文件并不具有法律效力，地市级人大及常委会对人民监督员制度进行规定是无法保证人民监督员的独立性，而最高人民检察院的司法解释是具：有确定的法律效力，因此最高人民检察院的司法解释的效力：是大于地市级人大及常委会制定的文件的。要改变目前的现状，应当由全国人大或常委会立法代替最高人民检察院的司法解释，至少要由具有立法权的人大及其常委会对人民监督员制度加以确认，
4、才能从法律上确保人民监督员的独立性。人民监督员制度应该是人民群众监督的制度化，是社会监督的创新。人民监督员制度所体现的监督显然完全异同于检察机关上下之间的纵向监督，也不同于我国现：行政治体制设计中的人大权力监督和政协民主监督等政治监督，还不同于社会团体、媒体舆论等其他社会监督。由此人民监督员的独立性就有了明确的界定，首先，人民监督员作为监督者，必须最大限度地独立于被监督者的检察机关；其次，人民监督员作为社会监督的一种主体，不受政治监督者的干涉，即国家公权机构的任何形式干涉；最后，人民监督员的监督区别于其他社会监督，不受社会团体和组织、媒体舆论等的不当干扰。人民监督员的监督应当该是主动的，其履行
5、职责不应受到检察机关的控制。在身份上，人民监督员的名额及产生、解职、管理等不能由检察机关决定或参与；履行职责过程中，参加案件监督人员的确定及回避不能由检察机关决定，检察机关不得诱导、控制、规避人民监督员的监督，不得干扰人民监督员对案件的评议和表决。其物质保障方面，应当由检察机关之外的机构或组织给予和提供，检察机关只是依有关规定将案件提请人民监督员监督和对人民监督员意见的及时处理。最重要的是，人民监督员的监督意见是独立的，应具有一定的法律确定力，不是检察机关决定的附属品。监督意见的独立又表现在个人意见的表达，集体意见的形成、表现形式和法律后果等方面。而在实践中，这几个方面的独立都很难做到，我们正
6、在通过制度外试点不断探索，使人民监督员的独立性能切实体现出来。人民监督员还应独立于国家机关、社会团体和个人，不受其干涉。由于人民监督员的监督是以社情民意作为其监督的依据，而社情民意是包括社会各方面群体的意愿，因此这种独立是相对的，人民监督员受到影响是难免的，当这种影响通过人民监督员独立意志表现出来时，应加以肯定，同时，要强调其独立品格。另外，人民监督员的监督既然是制度化的群众监督，应该由中立性的组织加以管理，处理日常事务，实践中选择人大或人大常委会作为管理机构比较合适。如何正确定位管理机构与人民监督员的关系。也是其独立程度的重要方面。我认为，管理机构只能是事务性管理，非因法定事由，不得剥夺或控
7、制人民监督员履行职责的独立性。有人认为，人民监督员监督可与其他现行监督相结合，甚至成为其他监督机制的补充，这显然是对人民监督员制度的价值功能的抹杀，是对其定位的误解。因此。在制度设计中，必须明确划分管理机构与人民监督员的职责，二者不具有权力(利)的承继关系。实践中，有些人大或常委会对人民监督员的“聘任”、“任命”是有违其独立性要求的，用“确认”比较合适。受到许多因素限制，人民监督员的独立是一个艰难的过程，正如胎儿从孕育到出生，从成长到全方位成熟独立，是一个渐进的过程，忽视其成长规律和社会各方面的条件，必然会使其夭折。因此，人民监督员的独立应当是一个长期、渐进的过程。其他参考文献Baker, S
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