民间社工组织与政府救助机构的分工与合作----以朝阳区救助管理站为例 硕士论文.doc

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1、I 民间社工组织与政府救助机构的分工与合作 以朝阳区救助管理站为例 内容提要 2003 年,城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法颁布，原收 容遣送制度同时被废除。新制度使城市流浪乞讨问题得到一定缓解，但在 运行中，也显现一系列新的问题。比如，救助方式仍趋于简单，仅限临时 解决最低生存需求；救助理念还偏重于管制，对求助者没有给予充分尊重； 整体工作缺乏系统化、专业化理论指导等等。为解决上述问题，专业社 工介入引起了学界和相关职能部门的重视，成为社会工作实务拓展方面的 重要研究内容。 政府救助机构与民间社工组织互动合作，尚属全新的研究领域。本文 以朝阳区救助管理站为案例,按照阿尔德弗的 ERG

2、需求层次理论，对求助 者需求进行了归类分型,从求与助之间的需求差异、程序设计的合理性、工 作方法的适用性等角度,深度剖析现行救助模式存在的问题；对民间社工组 织介入的可行性予以分析,详细阐述了政社合作模式的基本要素，并就朝阳 区构建新型救助模式给出了相应的对策建议:一是成立公益组织孵化器,给 予政策支持,创造发展环境;二是引入市场竞争机制,推行公共服务公开采购; 三是以民间社工组织为主体,建立新型街头救助工作网络;四是在救助机构 内部引入专业社工服务,促进救助管理工作向专业化、职业化、规范化方向 发展。最后，文章依据罗伯特伍思努的“政府、市场、志愿部门相互依赖 理论“,对政府、市场、民间社工组

3、织三者之间的合作互动关系进行了概括 性总结，指出了当前民间社工组织的角色定位和发展领域。 关键词：流浪乞讨 救助机构 社工组织 政社合作 新型救助模式 1 目 录 内容提要 I 第一章 序论.2 一.研究背景和问题 .2 二.研究综述和意义 .2 三.研究内容和方法 .3 第二章 现行救助工作模式的研究 .5 一.个案介绍(朝阳区救助管理站)5 二.现行救助工作模式的问题.8 第三章 民间社工组织介入救助管理事务的可行性分析14 一.社会工作及民间社工组织的概念、特性 .14 二.民间社工组织介入救助管理事务的可行性分析.14 三.民间社工组织介入救助管理事务的障碍因素分析 .17 第四章 政

4、社合作，朝阳区新型救助工作模式的构建20 一.构建思路 .20 二.深入推进“政社分开，界定相互职责20 三.广泛开展“政社合作” ，构建平等合作的伙伴关系.21 四.政社合作过程中需要重点关注的问题22 2 第五章 结论24 参考文献.26 致 谢.28 第一章 序论 一.研究背景和问题 流浪乞讨人员是社会特殊困难群体，他们居无定所，靠乞讨的方式获取钱物来生 存。2003 年， 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法颁布，原收容遣送制度同 时被废除。新制度以平等的眼光看待流浪乞讨者，把受助者的选择置于重要地位，被 救助者的人身权、财产权、人格权得到保障，反映了时代发展的要求。但由于新制度 出

5、台时比较仓促，实际运行中存在一些欠缺和不足。 一是以人为本的救助理念尚需深化，部分救助机构尚未转变救助观念，在执行过 程中，不能体现“以人为本”的理念和对人的尊重，在流浪乞讨者的权益保护上还存 在诸多欠缺。 二是现有救助工作方式仍趋于简单，救助内容也仅限于临时性解决求助人员最低 生存需求，所以需要在救助方式、服务内容上进行调整、深化，特别是做好与社会保 障制度的衔接服务，帮助其被纳入保障体系，帮助流浪乞讨者回归正常社会。 为了更科学化、人性化地对流浪乞讨者实行救助，借鉴国外经验，社工介入引起 了学界和相关职能部门的重视。如何立足于中国国情，将社工介入应用于救助当中， 已成为政府救助机构与民间社

6、工组织的共同责任，也是社会工作实务领域开拓中的重 要研究内容。 二.研究综述和意义 民间社工组织与政府救助机构合作互动，共同承担对流浪乞讨人员实施救助的社 会责任，在我国尚属于一个新的研究领域。在这方面的专业性、系统性理论研究很少， 大多是政府救助机构在社会工作运用方面所做的一些基础性、探索性的实践。例如： 3 郑州市救助保护流浪少年儿童中心与联合国儿童基金会合作建立流浪少年儿童“类家 庭”照顾模式和“家庭寄养”模式；上海市救助管理站于 2005 年成立了救助管理行业 的第一个社工站，运用个案社会工作的方法，使部分流浪乞讨人员回归主流社会，等 等。 目前，在社会工作本土化和对救助管理实务介入领

7、域，学者们做了一些相应的研 究。王思斌提出， “我们应用国际社会工作的先进经验来补充、改造我国的社会工作 (助人活动);在实践中实现二者的优势互补。 ” ，为此，他主张从了解服务对象的复杂的 需要结构、了解和分析国内受助者的问题世界，以及建构符合中国文化情境的帮助一 受助过程等层面来展开中国社会工作本土化建设的尝试。范斌从客体和主体两个方面 分析弱势群体的无权状况，并结合中国弱势群体的现状和增权途径，讨论了“主动增 权模式”和“外部推动增权模式”的适用性问题；赵有声根据阿尔德弗的 ERG 理论来 分析救助对象的需求结构，建立了流浪乞讨者需求模型，并据此探讨救助管理新模式。 张齐安以郑州市救助管

8、理站为例，提出了救助站社会工作者设岗的观点，认为应在救 助站设立社工工作站，统筹协调和组织社会工作者活动。 综合上述研究成果，可以发现，学者们提出了很多有价值的观点。但对于政府救 助机构与民间社工组织如何进行深度合作尚未形成指导性理论，对如何在流浪乞讨人 员救助领域开展社会工作实务介入还缺乏深度探讨，这也从另一方面说明我国在社会 工作专业实务经验积累上还比较薄弱，专业助人理念和方法还没有深入到具体的社会 工作中。 本文选题既有专业价值，也有实际应用价值。对流浪乞讨者的救助涉及政府对弱 势群体的保护，关系到社会稳定，其重要意义不言而喻。在这一领域，通过社工介入， 可以将社会工作的理念、方法与中国

9、实际问题的解决结合起来。而研究政府救助机构 与民间社工组织之间的互动与合作模式，是对社会工作实务介入的积极探索，可以更 好的帮助流浪乞讨者重新回归主流社会，也是对现行救助制度的完善和补充，符合科 学发展观要求。 4 三.研究内容和方法 本文以朝阳区救助管理站为案例，对其现行运转模式和工作方法进行了深入剖析， 对专业社工介入流浪乞讨人员救助工作可行性、障碍因素进行了研究，重点探讨了政 府救助机构与民间社工组织的互动与合作关系，并提出了朝阳区新型救助工作模式的 构建思路。 根据研究内容，本文采用实证研究方法对选题进行定性研究。具体研究方法包括: 文献分析法:通过互联网、图书馆收集有关社会工作、民间

10、社工组织、政府救助机 构、流浪乞讨人员救助、政府与社会组织合作等方面的研究文献及相关法律、法规、 政策，并对研究文献进行整理和深入分析，形成本研究的理论基础和研究依据。 参与观察法:笔者为朝阳区救助站工作人员，对救助站的机构、人员情况、工作模 式、运转程序以及服务对象的个体和群体性特征、行为方式都非常熟悉。期间，对于 现行救助工作模式中存在的问题进行了深度的思考、分析和探讨。 问卷调查法:问卷调查法: 为了解求助者需求状况，分析需求类型，在 2010 年 3 月5 月期间，以问卷的形式，调查了 120 名在站受助者的需求状况。 座谈会法:在 2010 年 4 月，与上海市浦东救助管理站、上海市

11、阳光慈善社工服务 社的主要领导进行工作座谈，就如何在救助管理工作中开展政社合作互动，合作中的 问题进行深入探讨。 个案访谈法:为了解求助者在站内接受救助服务的情况，掌握求助者的心理活动和 主观诉求，对 25 名求助者进行了深度访谈。 5 第二章 现行救助工作模式的研究 一.个案介绍(朝阳区救助管理站)： .基本情况 朝阳区救助管理站成立于 2003 年 8 月 1 日，为北京市朝阳区民政局下属事业单位， 主要担负朝阳区、东城区（托管）的城市生活无着、流浪乞讨人员站内食宿、交通、 外联、寻亲、护送返乡、医疗救助等救助管理职责。该站共有救助床位 260 张，分为 男、女宿舍区、儿童区。区内生活设施

12、齐备，在北京市救助机构中规模最大、硬件设 施最好。 救助站科室架构为四部三室，分别为救助管理部、救助业务部、总务部、财务部、 办公室、警务室、卫生室。救助管理部负责求助者站内生活服务和行为管理；业务部 负责求助者的身份甄别、外联核查、医疗救助、护送返乡、分流安置等工作。办公室、 总务部为行政管理科室，负责后勤保障；警务室、卫生室为协作单位外派机构，警务 室负责甄别犯罪嫌疑人、维护站内治安秩序、协调公安护送单位；卫生室负责站内受 助人员巡诊、治疗以及卫生防疫等。 救助站现有现有职工 45 名，事业编制人员 11 名；合同制职工 34 人。12 人为大专 以上学历；8 人为中专、高中学历；25 人

13、为初中、小学文化程度。职工中没有社会学、 法律、心理学等专业型人才，尚无职工通过社会工作者职业水平考试。 朝阳区救助管理站是北京市首家通过 ISO9001 质量管理体系认证的救助机构。奥 运会期间被民政部作为全国先进救助机构表彰，是北京市民政系统行风评议窗口单位。 在救助工作社会化方面，于 2004 年开始，先后与北京传媒大学社会学系、中华女子学 院社工系等多家高校开展 “站校共建” ，以救助站为义工服务基地，在全国率先推出 “救助义工”概念。 6 .工作模式 朝阳区的救助模式按照区级、街乡、社区三级救助工作网络构建。为加强流浪乞 讨人员的救助，成立了区救助管理工作联席会，成员单位为区综治办、

14、网格办、民政 局、社工委、农委，公安、城管、卫生，构成区级救助管理工作网络。联席会在救助 站设办公室，统筹协调全区救助工作。公安、城管两个部门负责日常街头救助，发现 乞讨人员后，引导护送到区救助管理站。区救助管理站只负责站内救助，在遇有灾害、 恶劣性天气时才开展街头救助；各街、乡政府按照要求成立了专职救助工作巡视队， 按照属地原则，对本辖区开展流乞人员街头救助工作，形成街乡救助管理工作网络； 朝阳区还同时发动社区志愿者组成社区救助网络，对流乞人员进行告知、引导、帮救 工作。 .工作开展 救助数据： 数据采集的时间区段为 2003 年 8 月 1 日至 2010 年 4 月 27 日，数据来源于

15、民政部 救助管理信息化网络数据库。期间，朝阳区救助管理站累计救助 8391 人次，站内救助 7743 人；其中儿童（18 周岁以下）825 人、青壮年 5469 人、老人（60 岁以上）1449 人；救助站最高日在站受助人数 210 人，日常在站人数保持在 40-70 人。 受助人员情况分析： 健康和身体状况分类： 表一 健康与身体状况 单位:人 户籍或流出地： 健康人员：6205智障人员：113 精神病人：36危重病人：216 肢体残疾：247行动不便：907 7 79 6163 1501 北京 外省 不详 图一 户籍分类 单位:人 求助人员构成： 表二 求助者构成类型 单位:人 来站方式：

16、 表三 来站方式 单位(人) 来站方式人数 主动求助4145 引导护送3545 医院救治后转入53 总计7743 在站接受救助情况： 表四 受助情况 单位(人) 务工无着2113来京上访391 职业乞讨1567好逸恶劳360 拾荒卖艺1323因病求助254 寻亲无着636重病路倒154 流浪乞食564离家出走102 被盗被抢375家庭遗弃107 走失走散368跑站骗助77 以上总计: 8391 8 离站方式： 自愿办理 离站 转移安置 福利机构 属地政府 接回 政府资助 离站 依法终止 救助 擅自脱离 离站 亲属资助 返乡 亲属到站 接回 救助站护 送返家 救助期间 病故 转公安机 关处理 1

17、720 334345 2502 140168 401 1418 521 137 57 图二 离站方式 单位:人 二.现行救助工作模式的问题 . .街头救助工作存在的问题。 与救助管理办法的法定职责相互抵触。 按照朝阳区救助工作模式，街头救助由公安、城管等职能部门来组织开展，发现 流浪乞讨人员后，公安、城管等部门护送至救助站。救助站只负责站内救助，除遇有 灾害性天气外，并不上街救助。而按照救助管理办法规定， “县级以上人民政府民 政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督” ，对公安、城管等 部门的法定职责描述为“公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现 流浪乞讨人员

18、的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和 行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站” 。由此可见，民政部门是流浪乞讨 人员救助的主责单位，救助管理站为实施救助的实体单位；公安、城管等职能部门仅 仅为从责单位，或者说是限定于执行职务过程中发现流浪乞讨人员后的法定义务。 症结所在的原因解析： 饮食服务7457资助车票1522 住宿服务7288 医疗服务427接受两项7423 外联服务3916四项以上635 9 朝阳区之所以将公安、城管等职能部门作为实施街头救助的具体责任单位，主要 是考虑到三方面因素： 民政部门和救助站虽然为实施救助管理的主责单位，但朝阳区总面积 470.

19、8 平 方公里，下辖 43 个街、乡；单纯依靠救助站没有能力完成全区的街头救助工作。而公 安、城管在全区都设有派出所、城管分队，人力、物力上更有能力完成全区的救助工 作。 民政部门和救助站没有执法权，上街开展救助时对于职业乞讨、强乞恶要、胁 迫未成年人乞讨等违法行为没有任何的约束力。 地方政府在重大政治、经济活动期间（例如 08 奥运、09 国庆阅兵） ，迫于流浪 乞讨问题给城市管理带来的压力，定期开展集中救助活动，尽量压缩流浪乞讨者的存 在空间，而公安、城管属于执法部门，依靠强制力可以有效减少流浪乞讨问题的负面 效应。 笔者认为新的救助管理办法是废止收容遣送制度制度后出台的，明确规定了实施

20、救助过程中要遵循自愿原则，现行街头救助工作方法仍然带有行政干预色彩，不能从 根本上去除强制性: 现行工作方式，虽然压缩了流乞人员的乞讨空间，但没有真正为流浪乞讨人员 解决实际问题。况且公安、城管等部门还附带有城市管理的相应职责和工作指标压力， 在救助过程中，很容易出现违背流浪乞讨人员意愿，甚至侵害其合法权益的现象。在 08 年奥运会相关集中救助活动期间，笔者曾对由公安、城管等部门护送至救助站的 160 名受助人员进行问卷调查，80%受助人员属于被半强制性的护送到救助站，55%人员 属于在京有暂住地的拾荒、卖艺、小商贩，45%人员认为护送人员态度蛮横，15%的人 员表示曾被推攘扯拽，与护送人员有

21、过肢体冲突。正因为这种泛行政化的干预性街头 救助方法，使很多流浪乞讨者对救助站望而生畏。 现行街头救助工作方法将流浪乞讨人员救助以及权益保护和城市秩序管理混淆， 二者是不同范畴的问题，需要不同的方法来操作和解决。 10 政府救助机构的角色定位本身就应该是救助者而不是执法者，因此强调没有执法 权而不开展日常街头救助是无法自圆其说的，对流浪乞讨人员中的“职业乞讨、强乞 恶要、胁迫未成年人乞讨”等违法乞讨行为，本身就是法律所禁止的，完全可以转交 公安机关依法处理。 考虑到区情的特殊性，针对自身救助力量不足的问题，民政部门和救助站应该 转变观念，出台政策，创新机制，鼓励更多的社会力量和社会资源积极参与

22、救助工作。 .站内救助工作存在的局限性 所提供的救助服务内容与流浪乞讨者求助需求上存在差异。 为了解流浪乞讨者的实际需求状态，笔者在 2010 年 3 月-5 月期间，以发放问卷 的形式，调查了 120 名在站接受救助者的需求情况，同时对其中 25 名受助人员进行了 深度访谈调查，并按照 ERG 需求层次理论（阿尔德弗，美国耶鲁大学，1969） ，对流浪 乞讨者的求助需求类型进行了归纳分析。 本次调查把对流浪乞讨者的求助需求类型归纳为生存需求、关系需求和成长需求 三个层次。分别情况如下： 生存需求：涉及维持人的生命存在的需求，具体为“衣、食、住、返乡路费、 医疗救助”等内容。 接受调查的 12

23、0 人来救助站求助之前，全部属于基本生存需求无法得到保障，其 中个人属于“衣、食、住、行”方面存在严重问题的为 107 人（89.17%） ，家庭状况困 难的 96 人（80%） ；12 人（10%）属于因病求助；1 人（0.83%）属于遭遇家庭暴力求助； 67 人（55.83%）希望救助站能资助返乡路费，救助站为其中 31（64.18%）人提供了车 票，24 人经救助站联系，由亲属提供的返乡路费，剩余 11 人因所提供情况不属实，被 救助站拒绝。114 人（95%）的受助者对于饮食、住宿、医疗等救助服务表示满意，认 为在救助站能吃保、穿暖、住好。5 人（4.17%）对医疗救助情况不满意。4

24、人 （3.33%）对救助站拒绝提供车票不满意，4 人（3.33%）表示在站内受到其他求助者的 11 欺负，1 人（0.83%）对住宿条件不满意，认为房间内有异味，难闻； 通过对上述生存需求的满足度调查情况分析，大多数受助人员对救助站所提供的 相关生存需求的服务基本表示满意。 关系需求：集中于建立并保持人际关系,是求助者对社会交往、人际关系和谐以 及相互尊重的需要,具体为：与亲属、朋友之间的沟通与交往，与救助站工作人员的沟 通与交往，与社会的沟通与交往等方面。 调查显示：没有其他家庭成员的有 37 人（30.83%） ，与主要亲属、家庭有矛盾或 关系紧张的 71 人（59.17%） ，在遇到困难

25、首选找亲属帮助的 68 人（56.67%） ，亲属无 能力或拒绝帮助的 43 人（35.83%） ，找朋友帮助的 17 人（14.17%） ，被拒绝的 13 人 （10.83%） ；与工作人员的沟通与交往一项中，73 人（60.83%）对工作人员态度不满意， 认为经常被呵斥，62 人（51.67%）表示与工作人员没有什么交流。 调查显示，流浪乞讨者与家庭、亲属之间的关系大部分都很紧张，很难在家庭和 亲属中寻求到直接帮助；与救助站工作人员之间缺乏交流，工作人员普遍缺乏耐心和 亲和性，没有取得流浪乞讨者的认同和信任，反映出求助者在救助站没有获得应有的 尊重感； 成长需求：是流浪乞讨者要求得到提高和

26、发展,取得自尊、自信、自主及充分实 现自己能力的需要。具体为：工作需求、教育需求、能力需求、发展机遇等。 调查显示，85 名求助者（70.83%）希望帮助介绍工作，48 人（15%）希望提供职 业技术培训，包括厨师、保安、水电工等技能；21 人（17.5%）希望帮助办理低保，15 人（12.5%）希望提供法律援助服务，3 人（2.5%）希望提供残疾人康复器材；118 人 （98.33%）表示在原籍没有获得过政府帮助；认为社会贫富差距过大的有 89 人，认为 社会不公平有 68 人，43 人表示经常被人看不起，24 人表示对未来生活没有信心。调 查中还发现 17%的求助者暴躁、易怒，个别人有抑郁

27、、幻听、幻觉、自语现象。 阿尔德弗教授认为,个人需求的满足可以是“满足前进”,也可以是“受挫后 退” ，即较高层次的需求没有得到满足,有可能退而求较低层次的需求。调查显示，在 12 得到救助后, 流浪人员的生活得到暂时性的保障和改善，大多数的求助者的需求随之 发生变化，倾向于摆脱流浪乞讨生活,希望能够找到适当的谋生途径以重新被社会接纳， 王思斌在转型中的中国救助制度之发展中提到“当受助对象的问题并不是迅速可 以解决进而需要相对持续的救助时，将发展因素纳入救助就是应该和必需的” ，而现行 救助模式以解决救助站内救助者的基本生存需求为主,无法满足其在关系和发展层次的 较高需求。当其需求遭受挫折时,

28、就会退而求其次,所以在失去临时性救助服务后往往 还会继续流浪乞讨。 救助观念偏重于“管制” ， “求助者”得不到真正的尊重。 救助与受助本应该是彼此精神上的平等交换。求助者填补缺失，回报感恩之心； 施救者在精神上收获助人的愉快，升华心灵。缺少了尊重的救助，往往会漠视了求助 者的心理感受，改变了救助的本质和味道。在深度访谈中，虽然没有受助者表示被工 作人员打骂，但认为工作人员态度不好，经常被呵斥。而在对工作者的调查中，多数 职工认为“对待这些人不需要尊重。他们只需要老实呆着，别闹事、出事就行了” 。这 种认识反映出工作者在观念上仍然停留在管制层面，将救助看做是一项具体的工作， 依靠行政管理的惯性

29、思维来执行，而不是从求助者的角度思考，真正的、发自内心的 去助人。 救助方法的不适当与缺乏专业性。 缺少情感上的沟通、交流和互动。 在整个救助过程中，工作者往往是当求助者有问题需要解决时，与求助者的互动 才会发生，缺少与求助者的主动交流。没有情感上沟通和交流，就得不到求助者的信 任，就不能了解其真实求助需求，更谈不上能提供及时、有效、针对性强的救助服务。 一方面，容易浪费救助资源；另一方面，由于缺乏了解，非但没有帮助他们解决问题， 反而可能摧毁了一部分求助者的自尊心，养成或强化了他们的惰性，形成救助依赖。 缺少理论性指导和相关专业支持。 前文提到社会工作是流浪乞讨救助工作的专业基础，这是由流浪

30、乞讨群体的特殊 13 性、复杂性所决定的。对该群体的救助涉及到心理学、社会学、人与环境互动关系等 相关学科的知识，需要运用专业的社会工作方法和工作技巧，比如，个案工作、小组 工作、社区工作方法以及倾听和提升动机的技巧、引领技巧、反映技巧、影响技巧等 等。而救助站 73.33%的职工为高中或高中以下学历，文化程度普遍偏低。由于缺乏专 业性社会工作人才，使得救助管理工作缺乏理论性指导，影响到救助服务的质量。 缺少个性化救助服务，工作程序单一、僵化。 流浪乞讨者构成复杂，各色人等都汇集在这个群体里，差异性很大。这就需要提 供救助服务的多样化、个性化。反思现有救助程序，只是在按照流程机械地去执行公 务

31、，简单的将求助者送回原籍，忽略求助者各自需求之间的差异。这种僵化的救助， 也导致救助工作中出现了“反复救助”和“跑站”的现象。 救助服务封闭于体系之内，寻求社会救助资源支持的力度不够。 综观整个救助流程，救助站对求助者问题的解决往往自我封闭于行政体系之内来 解决，过多依赖于行政力量，其实有些救助站解决不了的求助者发展需求，如果能与 社会产生互动和协作，完全可以利用社会资源来实现。救助站的封闭性，丧失了很多 的社会资源的支持。 14 第三章 民间社工组织介入救助管理事务的可行性分析 一.社会工作及民间社工组织的概念、特性 社会工作是一种以助人自助为宗旨，综合运用专业知识、理论和方法，帮助有需 要

32、的个人、家庭、群体、组织和社区，整合社会资源，协调社会关系，预防和解决社 会问题，恢复和发展社会功能，促进社会和谐的专门职业。 民间社工组织，是指由民间力量组织实施，以社会工作者为主体，坚持“助人自 助”宗旨，遵循社会工作专业伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能， 面向社会弱势群体，开展困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治、关 系调适等社会服务工作的民办非企业单位。民间社工组织具有三个方面的特性: 第一，遵循社会工作“助人自助”工作理念，服务对象主要是处于弱势地位 的社会群体，主要职责就是通过自己的工作帮助服务对象认识到面临的困境，帮 助整合资源解决问题，提升服务对象的能

33、力； 第二，机构宗旨体现社工价值观，强调运用专业的社会工作理念、技巧与方法为 服务对象提供专业性的社工服务； 15 第三，强调志愿者作用，重视开发维护志愿者资源； 第四，机构开展的各项服务活动具有明显的公益性特征，主要工作经费来源于政 府对服务的购买和一些社会团体的捐赠，并不依靠服务对象所缴纳的费用。 二.民间社工组织介入救助管理事务的可行性分析 .政策支持、鼓励民间社工组织介入 党的十六届六中全会决定明确提出“要加强基层基础工作，通过多种渠道 吸纳社会工作人才，提高专业化社会服务水平，培养一支结构合理、素质优良的宏大 的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要。 ” 民政部于 20

34、07 年 3 月下发了民政部关于开展社会工作人才队伍建设试点工作 的通知 ， “根据转变政府职能，探索在有条件的地区创建民办社会工作服务机 构。积极探索在各类社会组织设立社会工作岗位，为社会工作人才发挥作用、施展才 能提供空间和舞台。 ” 民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知中提到“促进民办社工机构 发展，必须加强政府购买社会工作服务，切实将现有行政机关、事业单位不能、不便 或做不好而老百姓又迫切需要、必须完成的社会服务以社会工作服务项目形式委托给 民办社工机构或具备提供社会工作服务能力的社会组织承担” ，及“重点支持直接为老 年人、妇女、儿童、残疾人等特殊困难群体提供服务的民办社工机构。

35、 ” 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法第三条， “国家鼓励、支持社会 组织和个人救助流浪乞讨人员” 。 .核心价值理念符合关爱性救助管理制度的基本精神 专业社工组织遵循“以人为本” 、 “平等自愿” 、 “尊重包容” 、 “保障权益” 、 “助人 自助”等服务宗旨，其价值理念主要表现在: 尊重每个人的独特价值和尊严，并不因家庭背景、种族、国籍性别、性倾向、 年龄、家庭岗位、信仰、政治观念、智能、体能、社会及经济地位而有所分别。 相信每个人都有发展的潜质，因而有责任鼓励及协助个人在顾及他人权益的情 16 况下实现自我。 有责任维护公民合法权益及促进社会公义，相信任何社会都应为其公民谋取最

36、大的福祉。 有责任运用社工的专业知识和技能去推动个人和社会的进步，务求每一个人都 能尽量发挥自己的所能。 认同人际关系的重要性，会尽力加强人际关系，务求维持、促进及提高个人、 家庭、社团、机构、社群的福祉，帮助社会大众预防及减少困境与痛苦。 这些专业的助人价值同样也是我国新的关爱性救助制度的基本精神所在，其背后 的特殊含义是社会有责任去满足其成员的需要和保障公民的权益，社会工作者只是在 以一种职业的形式去履行社会保障其公民正常生活的义务，只有在这些价值的指导下， 流浪乞讨者才能感受到来自社会的关怀与爱，增强其自助的能力，达到回归主流社会 的目的。 .职业化、专业化是民间社工组织介入的独特优势

37、具有自身特色的系统理论、工作方法、专业权威、伦理守则和专业文化并得到 社会认可。 社工的职业化和专业化，体现为：以科学理论为指导、借助于专业科学方法为手 段、以专业教育为依托，以权威机构为代表、以受过专业培训的受薪人员及专门化的 社会机构为主要实施者。国际社会工作界认可的“社会工作者”应符合的要求为：持 有社会工作执业证照；具有专业教育背景；受社会工作道德伦理和职业守则的制约； 从属于社会专业组织或协会的成员；以社会工作为一种职业生涯。从以上的界定可以 看出，专业社会工作者的形成，需要具备专门的知识和技术范围，经过证照资格认定， 最终成为注册的专业人员，并获得社会对其专业的认可。 具备特定的专

38、业角色特征和素质要求； 专业的社工组织要求执业者具备：崇尚专业伦理的精神；认同职业的非赢利性； 能协调个人与环境的关系；自如地运用社会环境资源；进行团体协作；能自助并助人； 17 崇尚民主，尊重个性。其基本的素质要求是：不仅需要由其承担的社会职能所必须的 专业知识和扎实的基础知识；而且还需要具备由于其所承担工作的复杂性和艰巨性所 决定的能力要求以及良好的心理素质和品质要求。 （殷晓清、薛和，2003） 以专业社工为主体，提供专业化社工服务。 在机构人员方面，民间社工组织是按照社会工作者的职业标准来设置专业社工岗 位并明确岗位职责，招聘并使用专职社工。2008 年 6 月，我国首次社会工作师和助

39、理 社会工作师职业水平考试，诞生了第一批专业社工，为民间社工服务机构提供了人力 资源基础。民政部在关于促进民办社会工作机构发展的通知中，明确要求“凡申 请登记的民办社工机构，应保证发起人中至少有一人取得社会工作师职业水平证书或 至少有两人取得助理社会工作师职业水平证书，专职工作人员中至少有三分之一以上 通过全国社会工作者职业水平考试并在民政部门登记。 ” 专业社工在实务介入中需要承担各种各样的角色，如跨域工作者、经纪人、呼吁 者、评估者、教育者、关爱者、社区计划制定者等角色，因而在提供服务过程中，形 成了独特的专业助人工作方法和技能，包括:有目的地倾听案主的叙述，做到充分的理 解;分析各种信息

40、，提出诊断报告;创造和维持专业的助人关系;帮助案主努力获取自助 的技能;以创造性的方式解决案主问题的技巧;向社会、资助机构、立法机构反映社会 需要的技巧等等。 三.民间社工组织介入救助管理事务的障碍因素分析 .成立难，政策限制严。 我国的民间社工组织是按照民办非企业单位登记管理暂行条例进行合法登记 的，政府对其实行“归口登记、双重负责、分级管理”，即由各级民政部门作为民办 社工组织的登记管理机关，此外民办社工组织还受到业务主管单位的管理。同一事项， 必须经两个机关分别审查，分别给予两个机关“一票否决权”。这使得申请过程拖沓， 被批准的可能性降低。业务主管单位一般来说是行政机关或者是经法律授权、

41、行政机 关委托的其他单位。在实践中，业务主管单位的担任需要获得其同意，意味着即便设 18 立申请完全符合法定条件和程序，只要没有单位愿意作为业务主管单位，也不能够成 立。甚至在成立后，如果业务主管单位不愿意再担任，民办社工组织又无法找到其他 业务主管单位，就面临被注销登记的悲惨命运。以北京市为例，目前通过民政部门注 册的民办社工组织仅仅东城区助人社工事务所一家，还是依托于北京青年政治学院社 工系，具有高校资源背景；其他的社工组织多为民间草根社会组织，因不能找到所谓 的业务主管部门而不能依法设立，最终或者转而到工商部门登记为企业，或者只能以 非法的形式存在，造成所谓的“民间组织的合法性困境”。（

42、谢海定， 中国民间组织 的合法性困境 ） .发展难，不能形成公益性服务的规模效应。 社会认同度低，公益意识尚未成为社会风尚。 在社会上，普遍对社工职业存在着种种误解。有的人仅仅将社工的助人看作是个 人的慈善行为，而非社会的职责。还有一种误解，认为民办社工组织是由民间力量举 办的，成不了什么气候，充其量也就是社会的补充成分，经营好坏是他们自己的事情。 民间社工组织提供的是公益性社会服务，需要依靠专业社工和志愿服务者地奉献。而 在目前，中国社会还没有形成普遍的公益性社会服务理念，服务内容也缺乏效率与效 益。社会公益意识的淡漠和缺乏，是阻碍民间社工组织发展的无形障碍。 法律地位不平等，缺乏利益表达途

43、径。 民间社工组织，特别是草根社工组织，由于与政府在法律地位上的不平等或者合 法性的丧失，缺乏合适的利益表达途径，往往都是在各自的服务领域，闷头做事。所 以民办社工组织也需要一些体现自身利益的中介组织来表达自身利益和要求、寻求必 要的帮助，切磋服务经验与技能，交流行业信息。但目前连接社工组织的中介组织还 很少，在一定程度上约束了机构的发展，影响了社会政策选择中利益表达的能力。 政策支持不够，资金来源匮乏。 在发达国家，政府对第三部门的政策支持很大，但即使与深圳、上海相比，北京 的民间社工组织很少或几乎没有获得政府在政策、资源以及资金的支持，说明北京在 19 构建服务型政府方面的改革是滞后的。由

44、于政府尚未建立购买公共服务的机制，民间 社工组织主要靠自筹资金、少量的社会捐助和很低的服务收费来维持机构的运转，很 显然会降低所提供服务的质量，会造成专业社工人才的流失，影响到机构的再发展。 .专业化介入过程中自身存在的问题。 专业化介入服务缺少绩效评估体系。 在社会服务领域，服务的多少、好坏直接影响到服务组织的社会认可程度和健康、 有序发展。民间社工组织主要功能是为社会提供专业社会工作服务，但在服务的数量 上和质量上，还缺乏制度性的绩效评估体系。由于缺乏相应的绩效评估体系，缺少社 会工作专业服务的考核指标体系，不能将具体的考核任务落实到人，造成机构管理薄 弱，运行效率不高。 专业社会工作督导

45、体系不健全。 社会工作督导是提高社会工作专业服务水平、培养具有实务工作能力的专业社会 工作者的有效方法之一。在社会工作发展比较成熟的国家，其对专业社会工作者都有 严格的督导实习时间规定，以保证社会工作者的专业服务能力。一些民间社工组织由 于资金以及人力的缺乏，没有建立起完善的社会工作督导体系。如何借鉴国外的社会 工作专业督导经验，以提高社会工作专业服务的督导效果，已成为影响民间社工组织 专业化发展的重要问题。 社工专业理论还需要与救助管理工作实务有机结合。 社会工作是一个非常强调专业性的职业，有着自己的一整套独特的专业理论、工 作方式和方法。社工专业的产生和发展，以及实务经验的积累，都源于西方

46、社会，由 于存在文化差异，不能拿过来就用，必须加以变通才行。涉及到流浪乞讨这个特殊的 弱势群体的救助，就不能教条的盲从于专业理论，更需要注重实践，对工作方法、介 入方式进行调整。 朝阳区救助站曾于 2004 年开始，以“站校共建”模式，在实际工作中尝试着在引 入了几名大学生社工，但介入效果并不理想。在实践中，这些大学生社工普遍反映与 20 求助者之间沟通难，难以取得对方的信任；部分社工在介入的开始阶段就试图以提供 就业、就学等能为服务对象带来实际利益的工作作为切入点，当受到资源、专业性要 求等方面的限制后，就抱怨工作人员不支持社工的工作，放弃了继续介入。笔者观察 到，求助者自己有一套理解问题和

47、解决问题的框架，是需要被接纳和尊重的，大学生 社工们虽然有专业知识和理论，但由于受人生阅历、实践经验、个人能力的限制，往 往不能选择合适的介入方法。试想以“阳春白雪”的姿态去服务于“下里巴人” ，会被 求助者怎样看待？而对案主个人资源、社会资源的挖掘和使用，理当建立在求助者的 实际情况的基础上，空中楼阁式的社工介入，无疑是画饼充饥，自然无法取得他们的 认同和信任。 第四章 政社合作，朝阳区新型救助工作模式的构建 一.构建思路 综合来看，现行救助工作模式中存在的问题，不是救助制度设计本身的原因，而 是行政管理体制的限制和从业人员素质的问题。解决这些问题，民政部门和救助机构 需要转变救助观念，改变

48、公共服务的提供方式，加快政府购买公共服务机制的推进速 度，引入专业社会工作理念、救助方法、技能和人才，鼓励和引导更多的社会力量和 社会资源积极参与救助管理工作，建立以“政府救助机构为基础，民间专业社工组织 为主体，社会力量协作互动”的新型救助管理工作模式。 二.深入推进“政社分开，界定相互职责 “政社分开”是“政社合作”的前提和基础。所谓“政社分开” ，指政府部门通过 转变政府职能，把政府行政管理与社会自我管理分开，把部门职能和社会职能分开， 21 把社会自我组织功能、社会自律机制、社会运行的动力交还给社会，使得与民间社工 组织之间的职责得到清晰界定，达到共同参与社会治理，共同实现社会发展的目

49、标。 具体到流浪乞讨人员的救助管理事务，重点在于： .借鉴“浦东模式”，确立民间社工组织的独立主体地位 浦东新区关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见中明确， 推进政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、住所、人员方面“六分开”的模式， 可以确立政府救助机构和民间社工组织在救助管理事务中的各自独立主体地位，厘清 二者之间的职责边界。这是推进政府购买公共服务机制，相互之间建立平等合作关系 的前提条件，可有效解决政社不分、职责不明、行政依附性强、官办色彩浓等问题， 保持民间社工组织的自治性、自主权。 .界定政府职责，对不该政府直接从事的社会事务进行分离 对生活无着的流浪乞讨人员实施救助管理是个复杂的系统工程，大体可分为街头 救助、站内救助和分流安置三个部分。其中，街头救助是政府及救助机构实施起来最 难，救助效果最差，社会认可度最低，行政强制色彩最浓，消耗人力、物力等救助资 源最多的环节。由于政府同时扮演着城市管理者和救助者两种角色，很容易混淆二者 的关系定位，所以饱受社会言诟，带来诸多负面影响。既然政府费力还做不好，不如 转由民间社工组织招募社工和志愿者来承担。一方面，救助