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1、浅析新模式下县级局如何做好烟叶生产同级监管工作摘要：随着内管委派制的推广，同级监管工作逐步取得了实效，提高了监管质量和监管效率，但是烟叶生产同级监管工作仍然存在不少监管难点和问题。烟叶生产同级监管工作需要不断总结、分析、研究，不断提升监管水平和质量。本文结合烟叶生产同级监管工作实践，就如何开展好县级局的烟叶生产同级监管工作进行了思考和探讨，对当前烟叶生产同级监管中存在的问题进行深刻分析，并就新模式下如何开展好烟叶生产同级监管工作提出了自己的意见及建议。关键词：内管；新模式；烟叶生产；同级监管；建议加强内部专卖管理监督，在实行专卖制度下解决好“注重自律”这一重大课题，是烟草行业面临的一项长期任务
2、。通过近年来的不断探索和实践，行业内部专卖管理监督工作积累了一定的经验。特别是内管委派制的推行，县级局的同级监管工作逐步取得了实效，提高了监管质量和监管效率。行业对严格规范工作的重视也推进了内部监管工作有效开展。但是由于烟叶生产环节多、涉及面广，可能出现不规范的地方较多，监管难度大，监管任务较重。特别是随着优化烟叶结构工作的逐步推进，提高烟叶质量的压力增大，内部违规操作的几率增多，内管工作也面临新挑战，在新模式下如何开展好烟叶生产同级监管工作成了迫切需要解决的课题。一、充分认识加强内部专卖管理监督的重要意义 加强行业内部专卖管理监督，是坚持和维护国家烟草专卖制度的本质要求，是推进烟草行业健康发
3、展的重要保证，是加强行业干部职工队伍建设特别是领导班子建设，树立行业良好形象的重要措施。特别是十八大以来，社会、舆论、媒体对垄断行业关注度越来越高，同时来自烟草控制、完善体制、国际竞争、结构提升、品牌发展、增速减缓等方面的压力和挑战，烟草行业不得不更加重视内部监管和严格规范工作。烟叶生产过程中，容易出现超计划种植烟叶、虚签烟叶种植收购合同、合同管理不规范、超计划超合同收购烟叶、无合同收购烟叶、跨区收购、收购外地烟、烟站工作人员弄虚作假、虚开发票、内外勾结、牟取私利等内部违规问题，严重影响行业的健康发展。因此，在烟草行业“新目标、新定位、新任务”的要求下，必须从“两个切实维护”的高度，正视行业存
4、在的突出问题，下决心采取更加有力的措施解决好存在的突出问题，从坚持和维护国家烟草专卖制度的高度，切实加强行业内部管理监督工作，促进专卖制度的巩固和不断完善。二、烟叶种植收购过程中存在的突出问题烟叶种植收购工作的主要环节有计划落实、育苗、合同签订和调整、移栽、不适用烟叶处理、烘烤、收购、烟叶调拨等。行业对烟叶种植、收购、调拨运输的各个环节都做了规范要求。通过同级监管实践，目前烟叶生产各环节存在的突出问题如下：（一）计划落实环节。由于烟叶生产具有不确定性，病虫害、自然灾害、干旱、雨水过多等都会影响烟叶质量和产量，为了完成上级下达的烟叶收购任务，各乡镇、村组在组织烟叶生产的时候不得不适度超计划落实种
5、植面积。如果遇到自然灾害、病虫害等不利因素造成烟叶减产或绝收，上级下达的收购任务就无法完成，烟草税利就得不到保障。所以超计划种植事实上是无法避免的，只是要看是否在可控范围。（二）育苗环节。为了保证能完成上级下达的收购任务，就必须适度超计划种植，自然也会超计划育苗。且烟苗质量的不确定性也很高，病虫害等因素也会影响烟苗质量，为了能培育足够的高质量的高茎壮苗，满足种植需要，必须要适度超计划育苗。为了控制烟叶产量，确保烟叶产量稳定，必须对烟苗使用进行严格监管，严格控制烟苗使用数量，对废弃烟苗和剩余烟苗必须在专卖部门的监督下彻底销毁，以防止被不法分子利用。（三）合同签订环节。由于烟农种植水平参差不齐，烟
6、农素质较低，守法种植的意识淡薄，土地、劳动力高度分散与提高规模化、专业化种植之间的矛盾，为确保能完成合同任务，部分烟农存在超合同种植的情况。烟农根本不重视合同，不知道烟叶种植收购合同一旦签订是具有法律效力的，合同里面的约定事项如果有虚假，合同是无效的。现实情况是，部分农户会少签多种、部分会多签少种，合同无法规范管理。（四）烟苗领用及移栽。由于烟农种植的随意性较大，且烟农较多、分散、单户种植面积少、规模性差，烟农遵守合同的意识较差，造成合同管理、烟苗管理难度较大。如部分农户虽然签订了5亩的种植合同，但是到实际种植的时候可能会因为缺少劳动力、家人生病、改种其他作物等原因改变种植计划，可能会改为种3
7、亩，也可能会种6亩，而且由于烟农素质低下，少种、多种、不按合同种植也不会主动申请调整合同，如果烟站在移栽结束后进行合同调整时未发现以上问题，自然就会出现超合同种植问题，到烟叶收购时如果超合同种植，多余烟叶无法通过合同交售，开手工单收购也是无奈之举。（五）烟苗发放管理不规范。从行业规范角度讲，烟苗必须按农户签订的合同发放，但是由于烟农素质低不重视种植合同，所以严格按合同发放烟苗就是一句空话。分两种情况，一是在烟苗发放之前就签订正式种植合同，但是由于烟农随意性大，在落实面积时A烟农可能签订了10亩合同，但是到实际种植时该烟农可能会因为各种原因减少种植或者直接不种烤烟，而且像这样先签订合同后又放弃种
8、植的农户较多的情况下就会影响整个面积落实工作，最终导致无法完成上级下达收购任务，在这种情况下为了保证能完成种植任务就必须发动另外一部分未签订合同的农户种植以填补空白。二是先草签合同，以草签合同领用烟苗，待移栽结束后以清棵点塘面积来签订正式合同，但是由于移栽时间要求紧、抗旱保移栽等任务较重，如果严格按照合同种植，在移栽结束后受干旱、病虫害等影响，烟叶大面积减产，收购任务完成无望，所以不得适度不超合同种植。另外，部分种烟村组离育苗点较远，采取整村统一领用烟苗的办法，但是领苗的时候部分农户不能保证种植面积，部分农户又扩大种植，烟农私自调整烟苗却不跟发苗点反映，导致最终领用烟苗数量与实际移栽数量根本不
9、吻合，造成领用烟苗数量小于实际移栽数量或者领用烟苗数量远远大于移栽数量的异常。（六）超合同种植和不按合同约定种植问题。因为烟叶生产容易受到病虫害、自然灾害、干旱、雨水过多等诸多因素影响，会造成减产或绝收，为保证完成上级下达的收购任务，自然要超计划、超合同种植。如果严格按照合同进行种植，部分农户因受灾等因素造成减产、绝收，自然无法完成上级下达的收购任务。即使严格按照合同约定面积进行种植，气候好的年份自然会丰产，气候不利的年份自然会减产，烟叶产量无法准确控制，烟叶产量是存在一定波动空间的。（七）烟叶收购环节。烟叶收购环节是不规范行为的多发环节。由于烟叶产量的不确定性，烟农生产出来的烟叶可能会大于、
10、小于合同约定的收购量，如果严格执行合同，大于合同部分不收购，那因为有小于部分的存在，自然无法完成上级下达的收购任务。为了确保能完成收购任务，自然要通过收购丰产烟的方式收购农户的丰产烟，如果遇到气候较好的年份，烟叶大面积丰产，你收了A农户的丰产烟不收B农户的丰产烟，B肯定会不满，会引发群众聚众闹事等群体性事件。当然，严格按照合同约定收购烟叶是必须要遵守的一条原则。除不按合同收购外，烟叶收购过程中还会出现烟站工作人员弄虚作假、虚开发票、内外勾结、牟取私利等内部不规范问题。（八）合同调整问题。烟叶种植收购合同可以有三次调整。第一次是移栽结束后按照清棵点塘株数以每亩1100株的标准确定种植面积进行调整
11、。这次调整非常关键，但是决定这次调整成败的首要因素就是清棵点塘数量是否真实。由于种烟农户数量巨大、农户分散、单位农户种植面积过小（无规模）、技术员责任心不强等原因，容易造成清棵点塘数量失真，例如A农户实际种植烤烟2500棵，按标准推算其合同面积应为2.7亩，但是清棵点塘数量失真就可能变为1500棵，按照此数据调整其合同面积为1.36亩，加上气候好烟叶丰产该农户按合同交售烟叶就无法交完其种植的烤烟。第二次调整是收购开始前针对部分烟农因田间管理不善、病虫害、自然灾害等原因造成减产或绝收进行的调整，此次调整目的是便于收购管理，不至于收购时出现合同完成率低甚至部分农户直接不交售烟叶。但是如何按照受灾情
12、况确定调整幅度有一定的难度，即使进行了调整也不能完全符合实际种植情况。第三次调整是收购结束后进行的调整。收购结束，部分农户丰产，部分农户减产，没有农户能够做到签100公斤的合同就种植100公斤烤烟的，那是神话，所以全部农户合同都要进行调整。那如何进行调整？依据什么来调整？肯定要依据农户的交售情况来调整。问题是这是先收购、后调整，那肯定存在合同外收购部分农户的丰产烟的问题。问题又来了，农户那么多，你收了A的丰产烟不收B的丰产烟，B农户肯定不干，还有C、D，容易引起烟农闹事。所以在收购过程中如何把握度的问题是很关键的。如果收购时未把握好，收购结束的调整就是一大难题了。（九）不适用烟叶处理问题。优化
13、烟叶结构工作已经开展了多年，烟草部门为了提高烟叶质量，在狠抓种植管理、烘烤、收购等环节也做了很多工作，也取得了一定的效果，但是低次等烟叶的产生是不可避免的，而且卷烟工业企业对烟叶质量的要求逐年提高，部分质量较差的烟叶是不收购的。这些不适用烟叶是老百姓的私有财产，是付出了汗水和有老百姓的投入在里面，要强制要求烟农销毁执行难度较大，容易引起烟农反抗和群体性事件。如果不进行销毁又容易被不法分子利用，用于制造假烟，对卷烟市场造成冲击，所以不适用烟叶的处理是一件很头疼的事情。如果采取适当补贴进行销毁，可以解决一部分问题，但是实际执行还是比较困难。部分农户会认为补助不够高，会拒绝销毁不适用烟叶或者销毁处理
14、不到位，给不法分子利用不适用烟叶留下隐患。而且补助是一个无底洞，永远无法填满。（十）烟叶种植自身存在的矛盾。一是烟叶种植具有农业生产的普遍特征那就是具有很强的不确定性，如果遇到天灾、病虫害、人为管理不善等原因都会影响烟叶的最终产量，也就影响收购任务。二是烟叶是一种特殊商品，用途单一，在专卖体制下除了由烟草公司进行收购用于制造卷烟外别无它用，但是作为烟叶丰产的烟农，只要他烘烤后的烤烟都饱含汗水，作为烟农无论如何都要想着将它换成人民币，特别是烘烤技术不到位的情况下，这部分烘烤质量较差的烟叶就比较难以处理，叫老百姓销毁是不现实的。三是土地高度分散、烟农分散、劳动力不足、规模化程度较低，这些因素增加了
15、组织烤烟种植、收购、合同管理的难度，也增加了规范的难度。三、加强烟叶生产同级监管应采取的对策及建议通过认真分析当前烟叶生产过程中存在的诸多问题，认真分析研究烟叶种植、收购的各个环节，结合行业对规范烟叶种植收购的要求、烟叶生产实际和近年来的监管实践，对加强烟叶生产同级监管提出如下对策及建议：（一）严格监管籽种使用及育苗管理由于各地的育苗水平不一致，而且育苗也存在病虫害的风险，所以无法限定育苗数量，但是也应该控制在合理的范围之内。要做好籽种使用和育苗监管工作，要收集和核实以下内容：一是籽种购进、领用台账（或籽种出入库台账），包括分公司购进、发到各烟站、育苗点的台账都必须非常清楚，以便掌握籽种的使用
16、情况；二是育苗台账（或育苗记录表），以便掌握各苗点的实际育苗数量。以上数据必须确保真实、有效，如果育苗数量就在弄虚作假，监管就失去意义了。（二）严格监管合同管理烟叶种植收购合同管理包括草签合同、签订正式合同、合同调整、合同本发放。草签合同也需要掌握签订情况。每年3月25日左右，生产部门都要将已签订的合同录入烟叶生产管理系统，录入前应抽查一定比例的农户核实合同面积的真实性。虽然移栽前签订的合同99%在移栽结束后都要依据清棵点塘株数推算的面积进行调整，但是还是有必要进行抽查。移栽结束后进行清棵点塘，要认真抽查清棵点塘株数的真实性，以确保合同调整工作的顺利开展。第一次合同调整结束后，要抽查一定比例的
17、合同，以核实是否存在空合同、虚拟合同、无合同种植、超合同种植等情况。烟叶收购开始前，要求各烟站报备农户花名册（到小合同），以便于收购过程中的数据分析对比，以便核实是否存在新增合同、空合同。三次合同调整都必须进行严格监管，抽查调整是否真实有效。收购开始前，各烟站必须将合同本发放到烟农手中。（三）严格监管烟苗发放、大田移栽烟苗发放和大田移栽是控制烟叶种植面积的又一关键环节。要规范烟苗发放工作，必须做到以下几点：一是各育苗点必须安排专人负责发放烟苗，并建立统一规范的发苗台账；二是烟苗必须严格按合同签订面积发放，且发放数量必须记录到户，不得以村记录；三是不得向未签订合同的农户发放烟苗。大田移栽期间工作
18、任务较重，实际工作中都存在先发放烟苗种植、后依据种植情况进行调整的情况，甚至存在向未签订合同的农户发放烟苗的情况。大田移栽期间，各村组应认真核实对比前期签订的合同，对于前期签订了合同移栽期间又放弃种植的农户合同应及时统计出来，以便掌握总体的移栽情况，便于控制总体种植面积。也可以通过控制烟苗总体发放数量控制总体移栽面积。对于补苗数量较多的农户要进行重点核实。烟叶移栽期间，专卖部门要每天关注移栽进度和各育苗点的烟苗发放数量，及时掌握大田移栽情况。（四）严格抽查清棵点塘面积待移栽结束后，要认真核实清棵点塘数据，对比分析烟苗领用株数、清棵点塘株数、补苗株数、合同面积直接的逻辑关系，如果出现差异较大，及
19、时进行核实。如出现A农户仅领用烟苗1100株，但是其清棵点塘株数却大于1100株，要查清是清棵点塘株数有误，还是烟农从其他农户手中调剂烟苗。也存在部分农户领用烟苗数量远远大于清棵点塘株数的情况，这些情况都要核实清楚。如果清棵点塘面积不实，将直接影响移栽结束后的合同调整工作，最终也会影响收购工作。（五）严格监管烟叶收购烟叶收购是极易滋生内部不规范的环节，应作为重点进行监管。监管方法主要是通过分析烟农交售数据和实地监管检查两种。烟叶收购期间，应每天通过系统分析烟农烟叶交售数据。主要异常有：上等烟比例异常、连续多称等级重量相同、交售烟叶部位异常、交售数量为零异常等。上等烟比例异常和连续多称等级重量相
20、同存在人为操作、弄虚作假的嫌疑。交售烟叶部位异常、交售数量为零异常应关注农户未交售烟叶的原因，核实是否存在虚拟合同以套取国家补助，从外地购烟填充虚拟合同的情况。（六）严格监管不适用烟叶处理加强不适用烟叶处理监管的主要目的是防止出现处理不到位或者不适用烟叶被不法分子利用。不适用烟叶处理的监管也是一大难题。通过实践，对处理的不适用烟叶进行称重记录是很不现实的。因为目前都存在劳动力匮乏的难题，无法解决。目前不适用烟叶处理流程过于复杂，过于形式化，也给监管带来了难度。烟农成千上万，要实现对每家每户的处理过程进行监管是天方夜谭。建议开展整村连片集中进行处理，也便于监管。但是作为专卖监管，只要做好两点即可
21、：一是对整村连片集中处理进行现场监管；二是对处理结果进行检查验收，处理不到位的及时要求重新进行处理，否则不予兑现补贴。四、要树立敢管、会管、依法监管的内管工作机制（一）监管中必须把握好的几个重点环节。烟叶种植计划分解、种植面积落实、籽种使用及育苗、移栽、收购是烟叶生产的重要环节，也是内部监督管理应重点关注的环节。以上环节也是控制烟叶产量的关键环节，应以种植计划为基础进行籽种使用量、育苗量、移栽量、收购量之间的推算，对发现异常的环节进行重点检查。（二）监管措施。主要可以采取信息系统与实地检查相结合的方式。实地检查主要是查看各类台帐建立情况。如籽种领用台帐、育苗台帐、烟苗发放台帐、剩余烟苗销毁台帐
22、、草签合同台帐、合同调整台帐、锁定后的合同台帐以及收购过程中看是否存在合同变更。并注重对比以上台帐，查看籽种、烟苗、种植面积、收购量之间是否符合逻辑关系，对发现的异常及时进行核查。收购期间要每日查看收购数据，对发现的异常及时进行核查。（三）机制建立。建立以烟站站长为合同管理第一责任人，对合同的真实、合理、完备、有效性负全责的合同管理机制，加强烟叶种植收购合同管理。内部专卖管理监督工作人员要树立敢管、会管、依法监管的工作意识，在合同签订、执行过程中要分阶段组织进行逐项检查，通过重点排查、随机抽查、合同与实地勘察相结合的方式检查烟站的合同管理与执行工作情况，对违反合同管理制度的不规范经营行为给予及
23、时处理。对于多种少订、少订多种、虚假合同、超合同收购或套合同收购的行为，一经查实，严格按烟草行业内部烟叶专卖管理监督暂行规定中规定的过错责任进行追究处理。通过建立严格有效的合同管理机制，提高烟叶种植收购合同的执行力，就能有效提高烟叶生产同级监管工作质量。五、为规范烟叶生产工作，基层烟站、生产科自身需要解决的问题（一）确实树立规范意识。烟叶种植收购环节较多，且受多种因素影响，容易出现不规范行为的地方也较多，如果生产部门自身的规范意识不强，不论内管部门如何加强内管检查力度，仍然会出现“防不胜防”的情况。只有烟叶种植收购的组织部门和参与部门自身规范意识提高了，再加上内管部门的监督检查，才能较好的实现
24、规范烟叶生产的目标。（二）合理布局烟叶种植区域，正确引导烟农种植烟叶。新烟区快速发展，成绩可喜可贺，但是部分地区存在盲目发展、过快发展，管理和技术跟不上的情况。部分不适宜种植烟叶的地区种植了烟叶，一是造成了产前投入和资源浪费，二是增加了管理难度和生产成本。在不适宜种植烟叶的地区种植烟叶非常容易引起不规范行为。主要有：一是农户更容易虚报种植面积，以较大的面积来确保产量；二是在完不成收购任务的情况下，更容易引起与烟贩勾结收购外地烟叶的行为。（三）加强烟站基础管理工作。通过近年来的烟叶种植同级监管工作实践，发现烟站基础管理工作薄弱是造成内部不规范的主要根源之一。主要体现在以下几个方面：一是烟叶移栽期
25、间，由于抗旱保移栽、抢节令的任务较重，且涉及的种烟农户成千上万，种植面广，农户种植面积调整非常随意且调整频率非常高，所以容易造成烟苗发放不规范，要实现“严格按照合同发放烟苗”困难重重，且农户之间调换烟苗使用的情况也较多，所以移栽结束只能控制总面积在国家计划之内，单个农户的种植面积百分之百需要重新核实并进行调整；二是清棵点塘工作困难重重。由于烟农成千上万，且种植较为分散，由技术员亲自进行清棵点塘是不现实的，点也点不完。交由农户自己清点，大部分农户不会认真清点，基本靠估计，这样就带来很多误差，有的甚至虚报种植株数，这样最终会导致按照清棵点塘株数进行的合同调整面积不实，造成整个种植面积的偏差。三是合
26、同调整工作困难重重。烟苗移栽结束后，按照清棵点塘株数推算的面积进行了第二次合同调整，合同面积基本接近农户的实际种植面积。但是由于部分农户种植管理不善，有的甚至放弃管理，有的受严重病虫害等等原因会造成部分农户减产或者绝收，有的农户又会丰产，如果在收购前不进行合同调整，就会给“严格按照合同收购”带来重重困难。即使进行了调整，也无法准确估计烟农产量，部分烟叶总是无法按照合同收购的，只有两种可能，要么丰产，要么减产。只是说通过调整后，尽量减少误差，尽量减少无法收购的烟叶在市场上非法流通的机会。所以，要提高烟站基础管理工作，必须狠抓烟苗发放、清棵点塘面积核实、合同调整管理三个重要环节。这三个环节的工作必
27、须要非常实，不能弄虚作假，不然后期的“严格按合同收购”就是一句空话。只有烟站自身的基础管理工作水平提高了，规范意识提高了，生产工作自然就规范多了，再加上专卖内管部门的监督，烟叶种植过程中的不规范行为自然会减少很多，也就实现了规范烟叶生产的工作目标。（四）确保烟叶产量的稳定问题。一是丰产烟叶的收购问题。丰产烟叶是不可避免的。即使烟叶收购开始之前根据烟叶长势、估计烟叶产量进行了合同调整，仍然会出现丰产问题。如果只有1户农户丰产，问题很好解决，如果有1万户农户丰产，问题就比较严重了，如果期间再加上农户少报多种等虚报种植面积的影响，烟叶总产量就无法控制。二是种植管理、病虫害和自然灾害对烟叶产量的影响。
28、如果病虫害未控制好，或者种植管理工作不到位，造成烟叶大面积减产甚至绝收，那就会引起烟叶产量的不稳定，为完成上级下达的收购任务，部分烟站自然就会出现收购外地烟叶的不规范行为。所以，加强烟叶种植管理，确保烟叶产量稳定是促进烟叶生产规范的重要途径之一。参考文献：1 合同制：稳定烟叶生产的支点. J.中国烟草杂志，2006年，第5期2 罗尚喜.寻思烟叶合同规范管理之路. EB/OL.烟草在线，2013-8-133 梁子恩.浅谈烟叶电子合同的作用与管理. EB/OL. (2009-6-31). 2013-8-13. http:/ 4 刘有才.云南省局严格合同管理，坚决落实烟叶生产方针. EB/OL. (2009-2-13).2013-8-15 .http:/ 陈烨煌，陈海红.内部专卖监督管理现状与对策探析.EB/OL. (2009-12-26). 2013-8-15.http:/ 6