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1、赣江源自然保护区生态补偿机制的探讨 赣江源自然保护区生态补偿机制的探讨朱再昱陈美球吕添贵李风琦【摘要】建立赣江源自然保护区的生态补偿机制，是鄱阳湖流域生态环境保护与恢复的关键环节。在介绍赣江源自然保护区的基本情况后，通过借鉴国内外有关生态补偿的经验，测算赣江源自然保护区生态补偿的依据和标准，探讨生态补偿机制主体与客体，以及生态补偿的方式和途径。赣江源自然保护区生态补偿机制要坚持政府主导、市场推进，并充分调动社会补偿作用，建立相对完备的生态补偿制度.【关键词】生态补偿机制；鄱阳湖流域；赣江源自然保护区【基金项目】本文系江西省经济社会发展重大课题“环鄱阳湖生态经济区地域范围和功能区划研究”（项目编
2、号：08ZD101）、江西省科技支撑项目“基于STELLA的鄱阳湖流域生态系统的评价与适应性管理”、江西省社会科学研究十一五规划课题“基于国土主体功能区划的鄱阳湖区生态补偿机制研究”（项目编号：08YJ38）部分成果.【作者简介】朱再昱，江西农业大学园林学院博士生，高级经济师，主要研究方向为资源经济；陈美球，江西农业大学国土学院教授，博士生导师，博士，主要研究方向为土地资源管理；吕添贵，江西农业大学国土学院硕士生，主要研究方向为土地资源管理；李风琦，江西农业大学经贸学院硕士生，主要研究方向为投融资评估（江西南昌330045）.一、引言赣江是长江的一级支流，是江西的最大河流，是江西人民的“母亲河
3、”，流域面积占全省国土面积的48，在江西社会经济发展中具有非常重要的战略地位。赣江源头位于江西省石城县和瑞金市交界处，保护区内水系发达，河流密布，主要河流有上洞河、石寮河、龙兴河、石溪河、迳口河、泮别河、张坑河、珠玑河、小姑河，年向赣江注入1000万m3的国家I类水。赣江源头独特的地理位置决定了该区域是鄱阳湖流域中的水源涵养区、生态环境保护与恢复的核心区和重点区域，其可持续性是整个流域生态系统赖以存续的基础，是整个流域生态系统可持续发展的前提条件。2008年江西省委、省政府从社会、经济、生态可持续发展的战略高度提出了建设“鄱阳湖生态经济区”的目标，温家宝总理指出要保护好鄱阳湖这“盆”清水，这些
4、充分说明了生态保护与经济、社会可持续发展的密切关系。赣江源源头生态系统的好坏，不仅将极大地影响到“鄱阳湖生态经济区”目标的实现，甚至影响到长江下游的生态安全和可持续发展。建立赣江源自然保护区生态补偿机制，保护和建设好赣江源头生态环境，是实施建设“鄱阳湖生态经济区”战略的根本和切入点，也是构建鄱阳湖流域源头地区生态屏障、维护流域生态安全的需要。因此，研究赣江源自然保护区生态补偿机制的问题，具有重要的现实意义.二、赣江源自然保护区的基本情况(一)动植物资源情况保护区内现已初步查明有种子植物1079种，隶属151科，分别占江西总种数的26.23%，总科数的70.9%；其中裸子植物8科21种，被子植物
5、143科1058种。其中国家级保护植物（第一批）有南方红豆杉、伯乐树、异形叶玉叶金花，国家级保护植物有福建柏、金钱松、香榧、中华结缕草等16种；列入江西省重点保护植物有观光木、白桂木等26种。初步查明有野生陆生脊211种，隶属于26目68科，其中两栖类1目5科17种；爬行类3目12科41种；鸟类16目35科115种；兽类6目16科38种。列为国家级保护的动物有蟒、云豹、豹等3种；列为国家级保护的动物有水鹿、水獭、穿山甲、草鸮、虎纹蛙等23种；列为江西省保护的动物有中华大蟾蜍、棘胸蛙、王锦蛇等57种.(二)土地资源状况保护区规划总面积16100.85hm2，其中国有山地9320.2hm2，占57
6、.89%，集体山林6780.65hm2，占42.11%。保护区有活立木蓄积量88.2万m3，毛竹总蓄积285.4万根。森林覆盖率为95.5%，其中瑞金分局辖区活立木蓄积量23.2万m3，毛竹总蓄积87.4万根，石城分局辖区活立木蓄积量65.0万m3，毛竹总蓄积198万根.土地资源现状与利用结构。据调查统计，保护区总面积中，陆地16033.85hm2，占99.58%，内地水域面积67hm2，占0.42%。在陆地面积中：林地面积15007.25hm2，占93.21%，农地1026.6hm2，占6.38%。农地中包括耕地面积1012hm2（其中水田797hm2，旱地135hm2）这部分耕地是当地居民
7、以生产粮食为主的生产基地。林地中包括林分面积14367.75hm2，占林地的95.74%，（林分中针叶林2810.4hm2，占林分的19.56%，阔叶林6799.5hm2，占47.32%，针阔叶混交林3875.25hm2，占林分的26.98%，竹林882.60hm2，占6.14%），灌木林地639.5hm2，占4.26%.(三)社会经济情况保护区的范围包括石城县境内的国有洋地林场、横江林场、罗家林场、以及石城横江镇开坑、珠玑、张坑、瑞坑、洋地、罗家、桃花、石溪、赣江源等9个行政村，人口8690人，保护区内1200人；瑞金市境内的国有日东林场及日东乡的陈野、赣源2个行政村，人口约5000人，保护
8、区内居民800人；总人口13690人，保护区内人口2000人。其中大部分乡镇地处边远山区，缺少耕地，交通条件不好，发展农业生产的自然条件相对较差，主要以水稻、红薯、毛竹及其它林副产品为主，群众生活比较困难。2008年农民人均年收入2000元左右，基本解决温饱.三、赣江源自然保护区生态补偿的内涵生态补偿涉及水文与水资源学、生态学、资源与环境经济学、环境水力学、管理学、法学等多个学科，它的理论基础包括:资源的公共物品属性、资源的有偿使用理论、外部成本内部化理论、效率与公平理论等3。很多学者从不同的学科角度探讨了生态补偿的概念和内涵.国际上对生态补偿的概念使用较少，比较通用的是生态或环境服务付费4，
9、5，其含义与国内所提的生态补偿概念比较接近。Cuperus等对生态补偿定义为:“对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助，这些补偿的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域”6。李文华院士认为，生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。广义的生态补偿应该包括环境污染和生态服务功能两个方面的内容，也就是说不仅包括由生态系统服务受益者向生态系统服务提供者提供因保护生态环境所造成损失的补偿，还包括由生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿7。吕忠梅认为，从狭义的角度理解，生态补偿就是指对人类社会经济活动给
10、生态系统和自然资源造成破坏及对环境造成污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿还包括对因环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物补偿、政策实惠，以及增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用支出48。宗建树9认为，广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，狭义的生态补偿仅指对生态功能的补偿，通过制度手段解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护从而为社会提供生态效益.钱水苗5等从社会学的角度提出流域生态补偿是以实现社会公正为目的，在流域内上下游各地区间实施的以直接支付
11、生态补偿金为内容的行为。李爱年10从法律的角度定义为:为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费，以及国家或者生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而做出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。王金南11从政策学定义生态补偿是一种以保护生态系统功能和促进人与自然和谐为目的，依据生态系统服务价值或生态保护、生态破坏以及发展机会成本，运用财政、税费、市场等手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。以上概念涵盖了生态补偿的目的、范围、主客体和方式等，但不同的学科背景和角度导致它们的内涵不尽相同.笔者认为，赣江源自然保护区生态补偿
12、的内涵是指从环境管理和公共政策的角度，通过经济、政策和市场等手段，以赣江源头生态保护成本、发展机会成本等为依据，向赣江源自然保护区的生态环境保护者和建设者提供补偿，以调动其生态保护和建设的积极性，促进赣江源头地区的生态保护和生态建设活动，改善流域上下以及更大范围区域间的非均衡发展问题，促进区域平衡和协调发展，以保证鄱阳湖流域以及全国生态安全.四、赣江源自然保护区生态补偿的依据和标准测算郑海霞、张陆彪12（2006）认为流域生态补偿的依据可以用成本估算、生态服务价值增加量、支付意愿、支付能力4个标准来确定。笔者采用成法估算法来确定赣江源生态补偿的依据和标准，即通过对提供或者获得流域生态服务或生态
13、产品的成本进行补偿。赣江源生态保护的成本包括保护管理、科研监测、宣教培训、社区共建等所投入的成本和发展权限制的损失.一是保护管理的直接投入。主要是为了最大限度地保护好区内的自然环境、自然资源和自然景观，使其免遭破坏和污染，维护本区域森林生态系统的稳定性和整体性，保护野生物种的遗传多样性，开展保护管理机构的基础设施、常绿阔叶林植被恢复、生态公益林管护、野生动物救护、防火监测和灭火队伍建立、森林病虫害防治等项目的建设。这方面的直接投入预计为1192.8万元.二是科研监测的投入。主要是围绕改善常绿阔叶林生态系统功能、提高生物多样性保护效益来的目标，开展动植物资源监测、森林资源监测、环境质量监测等工作
14、。这方面的投入预计为216.2万元.三是宣教培训的投入。主要是为了开展自然资源、生态环境和生物多样性保护、法律法规宣传教育，改变区内及周边居民“靠山吃山”的思想，提高全民的自然保护意识和生态环境意识。宣教、培训的对象主要为保护区境内及其邻近社区的居民、基层干部、来区参观旅游的人员以及广大大中小学生，也包括对保护区职工的培训和教育。这方面的投入预计为59.2万元.四是社区共建的投入。主要目标在于妥善处理社区群众生产生活与自然保护的关系，扶持社区发展经济和公益事业，逐步实现产业结构的合理调整，帮助社区认识和了解保护的意义与目的，使社区主动参与保护区资源管理和资源合理利用，实现保、防、治、用相结合，
15、环保、生产、就业均衡，达到保护生态环境的最终目的。主要进行推广沼气和节柴灶节能工程、“三废”处理工程、低产毛竹林改造、森林蔬菜种植和种苗培育、森林生态旅游等多种经营项目建设。这方面的投入预计为740万元.3 五是发展权限制的损失。赣江源发展权限制的损失主要体现在三个方面：一是由于流域保护的需要，关闭了保护区内大大小小三十多家土纸造纸厂，有效地保护区内竹木资源以及源头水的质量，也影响了区域经济的发展，每年政府将减少约30万元的税收收入。二是为减少人为因素对保护区的压力，将实施迁居工程，把保护区内2000人、约400户居民逐步迁移至保护区范围外，以每户补偿4万元标准计算，需要1600万元的投入来移
16、民安置。三是由于保护区的建立，各种野生动物逐渐增多，野猪、水鹿、黄麂等草食性动物，势必对群众的庄稼造成一定破坏，从而影响居民的生产、生活，据测算，野生动物每年造成保护区内损失约10万元。综合以上三项发展权限制的损失合计约为1640万元.通过以上5项成本计算，得出赣江源需要补偿的金额约为3848.2万元。而赣江源自然保护区经济相对落后，人民生活相对贫困，生态比较脆弱的地区，建设和保护生态环境的这些资金是赣江源自然保护区和当地石城县、瑞金市政府无法独自承担的。因此，需要进行生态补偿，由赣江中下游受益区和上级政府共同承担.五、赣江源自然保护区生态补偿机制主体与客体的认定赣江源自然保护区生态补偿机制的
17、主体应包括赣江源生态补偿金的受偿主体和补偿主体，分别是生态补偿机制的权力主体和义务主体。在我国现有行政管理体制下，由于流域生态功能具有公益性，受补偿主体必须能够代表公共利益。因而，只有政府才有资格接受生态补偿金，并保证将其用于流域生态保护。又由于众多的单位或个人从流域生态功能中受益，要协调并完成补偿费用的收缴并非易事，也只有政府才有能力承担这一协调和收缴补偿费的责任。因此，流域生态效益的获益者向政府缴纳补偿费用，即支付流域生态补偿金。接受补偿地区的政府负责将补偿金分配给实际为流域生态保护做出贡献的单位或个人5。其中，水源地生态环境的建设者是指流域上游实施各项水源保护措施，为保障下游地区水资源的
18、持续利用，在人力、物力、财力上投入了大量精力，甚至以牺牲当地经济发展为代价的单位和个人；水资源污染的受害者是指污染物排放引起水环境的破坏，直接造成其人身财产损失的当事人.具体到赣江源自然保护区，其受偿主体包括了赣江源自然保护区和当地政府，以及为赣江源的生态环境保护做出贡献的单位或个人。考虑到流域补偿主体的确定，应从流域大小和上下游的范围，以及流域利益相关者的责任和义务等方面加以考虑。因此，赣江源生态补偿的主体包括两个方面：一切从利用赣江源水资源中受益的群体；一切生活或生产过程中向外界排放污染物，影响赣江源水量和水质的单位、个人。补偿客体是执行水生态保护工作等保障水资源可持续利用做出贡献的地区，
19、因此，赣江源生态补偿机制的客体是赣江源自然保护区.六、赣江源自然保护区生态补偿方式一般生态补偿的方法和途径按照不同的标准可以有不同的分类体系。其中按照补偿方式可以分为资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿等；按照补偿条块可以分为纵向补偿和横向补偿；从空间尺度大小可以分为生态环境要素补偿、流域补偿、区域补偿和国际补偿等13。由于补偿实施主体和运作机制是决定生态补偿方式本质特征的核心内容，按照实施主体和运作机制的差异，大致可以分为政府补偿和市场补偿两大类型.（一）政府补偿方式政府补偿是以国家或上级政府为实施和补偿主体，以区域政府为补偿对象，以区域协调发展等为目标的补偿方式。其中，主要以财政转移支付
20、为主。财政转移支付是指以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务的均等化为主旨而实行的一种财政资金或财政平衡制度。我国自1994年实施分税制以来，财政转移支付成为中央平衡地方发展和补偿的重要途径。巨额的财政转移支付资金为生态补偿提供了很好的资金基础，但生态补偿并没有成为财政转移支付的重点，不属于当前中国财政转移支付的10个最重要因素.尽管如此，财政转移支付还是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。在财政转移支付中需增加生态环境影响因子权重，增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度，按照平等的公共服务原则，增加对生态补偿的财政转移支付。制度上，财政部制定的2003年政府
21、预算收支科目中，与生态环境保护相关的支出项目约30项14。跨省级行政区域的大江、大河上游、源头地区的天然林保护和退耕还林还草工程已成为国家财政进行生态补偿的重点地区。中央和地方政府可把因保护生态环境而造成的当地财政减收，作为安排国家财政转移支付资金的重要因素.因此，赣江源自然保护区在建立生态补偿机制时，应积极争取中央政府的财政转移支持，同时，积极争取省、市和当地石城县、瑞金市等各级政府的资金支持，以期提高流域内社会经济可持续发展的长效投入机制.（二）市场补偿方式通过市场交易或支付，兑现生态（环境）服务功能的价值，实现流域资源优化配置的市场化模式。流域上游地区通过生态补偿契约形式将流域区内一定年
22、限一定容量的水质和水量出售给中下游各市县，由中下游各市县政府向上游地区提供补偿金的行为。一方面，上游各市县地区将所获生态补偿资金用于城市排污设施建设、水源涵养地的水土保持、鼓励洁净能源的使用，以及鼓励环境友好型企业和关闭污染状况比较严重的企业、工厂，从而保证流域上游地区环境得到保护。另一方面，下游各市县将生态补偿纳入城市水资源费用，由享受水资源的广大用户分担，通过优良水质和充足的水源，保证区内社会经济的正常健康发展。这一模式以科斯定理为依据，在明晰产权基础上进行市场自主交易。以水资源为例，浙江义乌与东阳就借鉴西方国家跨州水权交易的国际经验，采用市场机制实现了流域的生态补偿。之后，绍兴与慈溪之间
23、也建立了水资源交易的关系，通过市场交易或支付，兑现生态（环境）服务功能的价值.当前，基于市场交易的赣江源自然保护区生态补偿机制还没有形成，但随着我国流域生态补偿的广泛开展，还应积极探索使用市场手段补偿生态效益的可能途径，市场化途径应该是赣江源自然保护区生态补偿的有效手段。赣江源自然保护区应加强同财政金融部门的联系，寻求相关专家的帮助和技术支持；建立基金，寻求国外非政府组织的捐赠支持等，促使补偿主体多元化，补偿方式多样化.七、赣江源自然保护区生态补偿途径生态补偿的途径最常见的是直接向受补偿者提供补偿，当然也可通过补偿机构组织，对受补偿者进行间接补偿。国内外常见的生态补偿途径包括:（一）征收生态补
24、偿费和生态补偿税1992年联合国里约环境与发展宣言以及21世纪议程要求各国政府“在环境政策制定上，价格、市场和政府财政及经济政策发挥补充性作用，环境费用应当体现在生产者和消费者的决策上，价格应反映出资源的稀缺性和全部价值，并有助于防止环境恶化”。我国目前尚没有纯粹的生态税，而最早的生态补偿费实践始于1983年15。生态补偿费和生态补偿税应是以对生态环境产生或可能产生不良影响的生产、经营、开发者为征收对象，以生态环境整治及恢复为主要内容，向受益单位部门征收的税费.（二）推广优惠信贷政府通过政策性担保提供发展生产的贷款，以低息或无息贷款的形式向有利于生态环境的行为和活动提供的小额贷款.（三）生态补偿基金财务会计上的基金是指特定用途上的现金，而法律上的基金是指具有一定目的的财团法人。就其运作差异而言，有私财团法人基金、公财团法人基金两种模式，主要区别在于是否有政府对基金直接的管理与监督，由此造成两种基金模式也各有优缺点：公财团法人基金具有高度的行政目的，其资金来源与行政预算，受行政上的控制与监督，有较高的行政效益；而私财产法人基金的资金运用灵活，基金运作有弹性，很少受行政上的特别监督，运作效率高16。生态补偿基金是以基金运作进行生态补偿.（四）国外贷款流域的生态环境建设可借助诸如世界银行等国外机构提供的资金，TNC、WWF等国外非政府组织提供的项目，保护流域的生态环境17.3