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1、 研 究 生 学 位 论 文地方政府保障房政策执行力 以中央和地方政府关系为视角学号研究生姓名专业 行政管理 研究方向 公共政策分析 导师姓名 2012年 3月 13日 中文摘要 地方政府保障房政策执行力和中央地方政府关系之间有着内在的联系。从中央地方政府关系的角度来探讨地方政府保障房政策执行力可以更好的理解地方政府在保障房政策上的“执行差距”。政策特性体现的中央地方政府关系是影响地方政府政策执行力的关键要素。保障房政策的执行不力来源于地方政府的目标函数和中央政府的目标函数存在较大差异。本文利用“冲突性、明晰性”政策模型分析保障房政策特性体现的中央地方政府关系，及其对地方政府保障房政策执行力的
2、影响。分析表明，中央与地方政府利益的冲突性和政策的模糊性是地方政府保障房政策执行力不足的根本原因。 本文对上海和重庆的保障房政策执行进行了模型分析。重庆保障房建设的“重庆模式”为提高地方政府保障房政策执行力提供了一个新思路。提高地方政府保障房政策执行力，可以通过降低保障房政策的冲突性和提高保障房政策的明晰性而实现。因此，中央政府一方面应保证地方政府在保障房政策的执行上有必需的资源，制定保障房政策执行的配套政策，另一方面应细化保障房政策，加强保障房政策执行的监督力度和奖罚力度，建立保障房建设的考核问责机制。此外，转变政府发展理念，加强群众、媒体对地方政府保障房执行的监督也是提高地方政府保障房政策
3、执行力的必要举措。关键词：地方政府；政策执行力；中央与地方政府关系；保障房IVAbstract There is the internal connection between public housing policy of Local governments and central-local government relations. We could have a better understanding about implementation gap of public housing policy, if selecting the aspect of central-local
4、 government relations. Central-local government relations, which is reflected by policy features, is the key point that influencing local government abilities of policy implementation. The anergy of public housing policy is caused by the different goals between central government and local governmen
5、ts. In this paper,we will analysis central-local government relations,which is reflected by policy features, with policy mode of conflict and perspicuity.We will analysis the influence of policy implementation with the policy mode.Conclusions show that the conflict of interest between central govern
6、ment and local governments and the fuzzy policy are the fundamental reasons. We analysis the public housing policy of Shanghai and Chongqing with he policy mode. The public houses construction of Chongqing,wich is called Chongqing Mode,provides a new angle of view that could improve local government
7、 abilities of policy implementation in public houses construction. In order to improve local government abilities of policy implementation,we could reduce the conflict of public housing policy and increase the perspicuity of public housing policy.So ,central government should provide necessary resou
8、rces to local governments.And,public housing policy should be thinned .Central government should rise supervision and strengthen reward and punishment efforts. Besides, changing the governments philosophy ,strengthen the supervision by the masses and media are also the necessary measures.Key words：l
9、ocal government;abilities of policy implementation;central-local government relations;public houses目 录第1章 绪 论11.1 研究背景与研究意义11.1.1 研究背景11.1.2 研究意义11.2 文献综述21.2.1 中央与地方政府关系21.2.2 地方政府政策执行力41.2.3 保障房政策执行61.3 研究思路与研究方法81.4 本文的创新点和局限性9第2章 中央地方政府关系和地方政府政策执行策略102.1 中央地方政府关系概况102.2 中央政府与地方政府目标函数的差异112.2.1 中
10、央政府的目标函数112.2.2 地方政府的目标函数122.2.3 中央政府与地方政府目标的冲突132.3 地方政府政策执行策略132.3.1 地方政府政策执行的“理性经济人”假设132.3.2 地方政府政策执行策略的选择和分析142.3.3 地方政府政策执行策略18第3章 保障房政策执行情况分析213.1 我国保障房政策体系213.2 我国保障房建设223.3 保障房政策执行分析思路243.3.1 分析保障房政策执行的基本思路253.3.2 保障房政策的冲突性及其影响253.3.2 保障房政策的明晰性及其影响283.4 2008年2011年保障房政策执行情况分析303.4.1 20082011
11、年保障房政策冲突性与执行情况分析303.4.2 20082011年保障房政策明晰性与执行情况分析32第4章 上海与重庆的保障房政策执行力354.1 上海、重庆保障房建设情况354.1.1 上海保障房建设情况354.1.2 重庆保障房建设情况354.2 上海与重庆年保障房建设情况比较364.3 上海与重庆保障房政策执行力对比374.4 重庆保障房建设的突破与重庆模式38第5章 提高地方政府保障房政策执行力415.1 降低保障房政策的冲突性415.1.1 改革和完善中央地方政府财权事权划分415.1.2 中央政府应多渠道帮助地方政府进行保障房建设融资425.2 提高保障房政策的明晰性435.2.1
12、 出台保障房政策执行具体实施细则435.2.2 落实地方政府保障房建设土地供应情况445.2.3 完善监督机制，建立考核问责机制445.3 转变地方政府发展理念445.4 建立和完善群众、媒体对地方政府保障房执行的监督机制45结束语47参考文献48附录52致谢（后记）53第1章 绪 论1.1 研究背景与研究意义1.1.1 研究背景 从国发1998第23号文件到国发2003第18号文件再到2008年国家开始大规模建设保障房，我国的保障房建设经历了从“重视忽视重新重视”的政策转变。20082011年保障房计划建设量分别为63万套、387万套、580万套和1000万套，建设量逐年大幅增加。我国住房体
13、系双轨制的确立为今后的保障房建设提供了政策导向和政策支持。如今保障房建设的最大问题不在于保障房政策的制定，而在于保障房政策的执行。保障房建设存在多方面的问题，如开工率不足，不能按时完工，房屋质量差，地段条件和配套设施差等。作为保障房政策的执行主体，地方政府的保障房政策执行力直接影响到中央政府保障房政策目标的实现。探讨地方政府保障房政策执行力不足，不但成为确保保障房政策顺利实现的关键，也成为理顺中央地方政府关系的核心。1.1.2 研究意义 保障房是我国住房体系的重要组成部分，更是十七大报告提出的“以改善民生为重点的社会建设”和2011年政府工作报告提出的“加强社会建设和保障改善民生”的重要内容。
14、现今，保障房建设的最大问题是保障房政策的执行问题。加强对地方政府保障房政策执行力的分析和研究，从中央地方政府关系的角度来分析地方政府保障房政策的“执行差距”，可以更好地分析出地方政府保障房政策执行不力的原因，找到提高地方政府保障房政策执行力的思路和方法，从而促进保障房政策有效落实。从中央地方政府关系的角度来探讨地方政府保障房政策执行力问题，可以更好地调整和理顺中央地方政府关系，加强中央地方政府的协调性和一致性，转变地方政府保障房等民生建设的消极态度，加快地方政府发展理念和政府职能转变，落实政府“公共性”的本质。1.2 文献综述 1.2.1 中央与地方政府关系中央与地方政府关系是一个多层次、多视
15、角及相互交织论述的关系。本部分主要综述当今中央与地方政府关系，尤其是总结论述这种中央地方政府关系对地方政府政策执行力形成的潜在影响。有的学者认为中央与地方政府关系是一种博弈的关系。闫述乾、鲍宗客（2011）通过对房地产市场政府行为的分析，认为中央与地方政府关系是一种博弈的关系。他们认为双方博弈关系的产生是由两方面造成的：一是中央政府和地方政府追求目标的差异，一是中央政府的监督与地方政府的政策执行信息不对称。这种博弈关系使得地方政府在政策执行上会出现两种截然不同的行为：“当中央和地方政府的目标一致时，地方政府会积极执行中央政府的政策；当二者不一致时，地方政府对中央政府出台调控政策会出现如下两种行
16、为消极执行该政策：一是地方政府会阳奉阴违从自身利益出发有选择地执行政策，获取边际收益；二是不惜违规或对抗政策以获取违规收益。”闫述乾、鲍宗客.基于中央与地方的博弈模型对房地产市场政府行为的探讨J.生产力研究，2011年第4期，第131页.陈宏（2011）在论述地方政府经济发展方式时也认为中央与地方政府关系是一种基于利益主体间博弈的关系。他认为双方博弈关系的产生除了两者目标函数的差异外，财权事权不平衡，GDP的政绩观和中央地方政府间多任务的政治委托代理关系存在严重的信息不对称是主要原因。陈宏.构建地方政府转变经济发展方式的驱动机制基于利益主体间博弈的理论分析J.现代经济探讨，2011年第4期.而
17、这种博弈关系直接影响到地方政府对中央提出的转变经济发展方式政策的执行。陈毅（2010）从政策制定的角度认为中央与地方政府之间的关系从过去的命令与附庸走向现在的协商与合作，中央政府和地方政府关系在政策制定过程中体现为“讨价还价的博弈”。他认为这种博弈关系的出现是一种进步，是现代政治文明的大势所趋。陈毅.基于政策的中央与地方政府间合作博弈分析一种博弈分析的视角J.同济大学学报（社会科学版），2010年第3期. 有的学者从权力结构的划分上总结中央与地方政府关系。刘方涛、张建东（2011）认为中国治理转型中的中央地方关系是一种弱化的具有分权特征的集权体制。一方面，“中央政府掌握着最高的权威，地方各级政
18、府是中央政府的派出机构，代表中央对本地区进行统治和管理”；另一方面，“中国中央与地方之间的权力又呈现出高度的分权化水平”。他们认为“在这种政治集权和经济分析制度约束下的地方政府的角色也发生错位。地方政府将其主要的精力放在了推动本地经济增长方面，为此不惜采取各种短期化的行为。但是作为本地区公共服务提供者的职能却在很大程度上被忽略了。”刘方涛、张建东.略论中国治理转型中的中央与地方关系J.中共福建省委党校学报，2011年第4期，第2829页.李兰芝（2004）认为中央政府和地方政府关系表现在两个方面：一方面中央和省政府之间存在错综复杂的关系，很多时候中央与地方会互相适应及让步。对于中央政府来说，地
19、方政府是不对称的谈判“伙伴”。在政策的制定和执行上，表现为“中央政府被迫与力量非常强大的地方政府商谈”，而且“地方总是以对己有利的方式在执行政策时变通执行中央决策，因此中国政治体制的一大特点是存在很强的执行差距”。另一方面，每当中央偶尔实施强制性管理，中央政府又展示出至高无上的权力。因为“省政府享有的大量权力只是由中央政策赋予的，只要中央一旦采取不同的放权政策，中央的意志将会自始至终占据上风。”李兰芝.跨越零和:思考当代中国的中央地方关系J.华中师范大学学报（人文社会科学版），2004年第6期.石涛（2010）认为中央与地方关系表现为“中央适度集权，地方合理分权”。他也认识到“由于自主权的扩大
20、，地方有了与中央政府讨价还价的能力，并且这种能力随着地方财政收入的增加还在不断地增强，从而在一定程度上使中央政策在执行中受到地方利益的干扰而被折扣。”石涛.中央与地方权力配置的路径分析：集权分权规范J.生产力研究，2010年第4期. 在研究中央与地方政府关系中，有的学者从中央与地方政府关系的核心财政关系及财权事权关系论述他们间的矛盾和问题，而且都不约而同的把矛头指向了分税制。文红玉、邢德永（2010）认为分税制使中央与地方关系的调整与改革以市场经济为取向，标志着建立新型中央与地方关系的改革进入了一个新的阶段。但他们认为“由于分税制改革主要是中央主导型模式，自实行以来，中央和地方的经济分成比例几
21、乎年年在变，中央可以根据经济形势的需要，随意调整中央和地方的分配关系，地方政府只能被动接受，从而导致地方上有了不同程度的抱怨和抵触声音。再加上在分税制确立之后，由于中央与地方政府之间事权划分不明确，双方都会采取一些机会主义行为来实现自己的利益最大化。”文红玉、邢德永.经济体制变迁与改革开放以来的中央与地方关系J.当代世界与社会主义（双月刊），2010年第6期第104页.齐桂珍（2005）认为在财政事权划分上，中央政府通过分税制集中财权的同时，将大量事权下方给地方政府，造成地方政府“拿钱少，办事多”，地方政府财权事权严重不平衡，使得“中央与地方在公共产品和服务供给职责履行方面存在越位、缺位和错位
22、情况”。齐桂珍.试析我国中央与地方公共事权和财权的划分J.经济研究，2005年第6期.冯兴元（2010）也认为“我国中央与地方的财政关系仍然处于失衡状态。总体上中央政府有着出台收入划分新方案的主导权，而地方政府穷于应付”；“分税制导致地方政府一般预算严重依赖转移支付，中央收入多，自己支出的收入并不多，大量收入通过转移支付转由地方政府支出”。冯兴元.中央和地方财政关系的症结与应变J.人民论坛学术前沿，2010年总第296期.从以上对中央与地方政府关系的文献综述可以看出，权力结构和财权事权关系成为研究中央与地方政府关系的内在基础和依据，博弈关系上的探讨则具体演绎了中央与地方政府关系在实际中博弈。1
23、.2.2 地方政府政策执行力地方政府政策执行力的文献综述主要从地方政府政策执行力的内容和政策执行的差距两个方面进行。 在政策执行力的内容上，王慧军（2010）认为“从地方政府政策执行力的生成结构出发,就地方政府的共性而言,其政策执行力的主要内容包括执行战略、执行主体、执行资源、执行环境和执行绩效五个维度所体现出来的能力。”王慧军.浅析地方政府政策执行力J.天津行政学院学报，2010年第2期第69页.黄欣（2011）认为影响地方政府政策执行力的主要因素有:政策本身因素、政策执行主体因素、政策目标群体因素、政策工具因素、政策资源因素、政策执行监控因素。黄欣.影响地方政府政策执行力的因素分析J.内蒙
24、古农业大学学报（社会科学版），2011年第1期.麻宝斌、丁晨（2011）则把政府执行力分为执行主体和执行对象两个维度。政府执行主体包括行政组织和个人，由此政府执行力可分为个人执行力和组织执行力；政府执行对象包括法律制度和公共政策，由此政府执行力可分为制度执行力和政策执行力。麻宝斌、丁晨的划分视角是基于政府执行力，因为政策是地方政府执行力体现的对象，政府执行力直接体现为政府政策执行力。这种研究维度的划分所形成的四种执行力的组合研究（制度个人维度、政策组织维度、制度政策维度、个人组织维度）可以为我们提供独特的研究视角和研究路径。麻宝斌、丁晨.政府执行力的多维分析J.学习论坛，2011年第4期.在对
25、地方政府政策执行差距的文献综述上，因为本论文的研究视角是“以中央与地方政府关系”，所以主要从中央政府与地方政府的关系角度综述。在政策执行差距方面，多数学者从整体上分析地方政府政策执行差距的原因。王慧军（2010）把地方政府政策执行力不佳原因归结为四点：自利性的深层原因，执行机制缺损的根本原因，人员素质欠佳的直接原因，监督乏力的体制原因。王慧军.浅析地方政府政策执行力J.天津行政学院学报，2010年第2期.李莉、杨中卫（2011）认为政府公共政策执行力失灵一个原因是政策执行过程中的利益博弈。“作为理性的“经济人”在政策执行过程中政策执行主体的趋利行为不可避免地有着自身利益追求和行为倾向，要使政策
26、执行主体在执行政策时保持绝对的价值中立是很难做到的。如果一项公共政策威胁其自身利益，那么政策执行主体与公与私，都有可能抵制这一政策。”李莉、杨中卫.政府公共政策执行力：内涵、困境原因与路径选择J.2011年第1期第229页.饶欣、吴淼（2006）认为“上有政策，下有对策”原因主要有三点：政策本身存在缺陷，地方政府的“自利”行为，监督机制不完善。饶欣、吴淼.政策执行中的变通问题研究对“上有政策，下有对策”现象的思考J.恩施职业技术学院学报（综合版），2006 年第 4 期.王毅、高荣曾（2010）把地方政府在公共政策执行过程中存在障碍的成因归结为四种因素：中央政府与地方政府的权力配置因素，利益冲
27、突因素，地方政府政策执行主体因素，地方政府政策执行资源的缺乏。王毅、高荣曾.地方政府在公共政策执行中的障碍分析与解决策略J.哈尔滨学院学报，2010年第2期.陈菊香（2010）认为地方政府政策执行力削弱的症结主要有两点：利益错位和政策执行力要素缺失（政策执行机制不完善，政策执行人员素质欠佳，政策执行资源不足，政策执行监督乏力）。陈菊香.地方政府政策执行力的削弱行为及其提升路径J.四川省社会主义学院学报，2010年第3期.有的学者们基于不同的研究视角对地方政府政策执行差距进行更加深入、专业的分析。孙秋鹏（2011）基于中央政府和地方政府利益博弈及地方政府间竞争的视角探讨了我国投资调控政策执行力问
28、题。他着重从中央政府和地方政府之间利益偏好存在差异和地方政府之间的“晋升锦标赛”两个方面解释地方政府对中央投资调控政策的执行弱化。孙秋鹏.我国投资调控政策执行力问题研究中央政府和地方政府利益博弈及地方政府间竞争视角J.河北师范大学学报（哲学社会科学版），2011年第5期.李文彬（2009）以“广东省某市执行农民工子女教育政策”为例分析了财政收入偏好与地方政府政策执行之间的关系。他认为中国地方政府政策执行是“制度行为”博弈的策略组合。在经济导向的考核制度和分税制为基础的政府间利益分配制度的激励下，地方党政首长的核心偏好是地方财政收入。在这一偏好的影响下，对于中央政府的政策，地方政府政策采取机会主
29、义的行为策略，形成中央和地方的博弈关系。即有利于短期内促进地方经济增长、增加财政收入的就执行，反之就不执行。李文彬.财政收入偏好与地方政府政策执行以广东省A市执行农民工子女教育政策为例J.甘肃行政学院学报，2009年第5期.张晨、柏雪（2009）从制度分析的角度探讨了地方政府政策执行中“擦边球”行为。他认为地方政府政策执行中“擦边球”行为的原因可以从四个方面进行分析：首先，政策本身界限不清，弹性太大，甚至可以作多种解读，为擦边球”行为提供了政策依据；其次，地方政府政策执行往往从其利益最大化出发，难以做到绝对的“价值中立”；再次，从体制角度来看，我国现行的公共政策执行体制中问责制度不够完善；最后
30、是地方政府政策执行受执行环境的影响，执行环境的异化会影响政策的执行。张晨、柏雪.地方政府政策执行中“擦边球”行为的制度分析J.成都行政学院学报，2010年第2期.刘晓燕（2010）从地方政府公务人员的双重选择这一视角来探讨政策的执行困境。他认为公共政策依赖地方政府的贯彻落实，地方政府公务人员本应以公共利益为其根本利益，但是由于地方政府公务人员的自利性以及科层制缺陷的存在，使得地方政府在政策执行中往往与公共利益偏离，致使政策执行在地方陷入困境。刘晓燕.政策执行困境：地方政府公务人员的双重选择J.云南行政学院学报，2010年第6期.从以上学者选取的研究视角来看，地方政府政策执行研究的深入有两个明显
31、的研究路径：一是选取单一的地方政府政策执行差距的原因，二是选取单一的地方政府政策执行的领域。两者的相互结合使得地方政府政策执行的研究更加专业，更加深入。1.2.3 保障房政策执行在保障房政策执行问题上，多数学者认为保障房政策执行的最大问题是资金短缺问题。路君平、糜云（2011）认为“当前制约我国保障性住房建设规模和建设速度的最主要瓶颈是资金投入不足、融资渠道有限.2001年的1000万套保障房大约需要1.3万亿1.4万亿.此外真正有困难的而需要政府最终承担的建设资金约有2000亿元。”他将上面问题的原因总结为两个方面：一方面是保障房建设利润较低，甚至有些项目出现亏损，相当一部分企业不愿意参与保
32、障房建设；另一方面2011年地方政府土地出让金大幅缩水，影响地方政府的财政收入，从而影响保障房建设的资金投入。路君平、糜云.我国保障房的发展现状与融资渠道探析J.中国社会科学院研究生院学报，2011年第6期.付念（2011）也认为2011年地方政府面对1000万套保障房建设任务，最大的困难时资金问题，“从初步估算的情况看来地方政府 需要筹措约8000亿元参与建设”。付念.问道地方政府保障房建设的资金来源J.财会研究，2011年第14期.易忠（2007）指出廉租房建设存在的一个主要问题是廉租房建设资金不足。“2006年,全国开工建设和收购廉租住房5.3万套,建筑面积293.68万平方米仅完成计划
33、的三分之一左右，其中一个很重要的原因，就在于财政预算安排资金不足。”易忠.浅议我国城市廉租房建设存在的问题及对策J.经济问题探索，2007年第6期第134页.秦虹（2007）认为廉租住房保证资金短缺主要是“由于原来的地方财政预算中，并无住房保障资金渠道，再加上地方政府对住房保障工作认识不足，过去用于住房保障的资金非常有限。”秦虹.住房保障应以廉租房为核心J.中国改革，2007年第8期第22页.然而曹建海、孙万彬（2011）认为“地方资金之所以紧张，在于政府为了刺激经济，不顾投资的经济社会效益，乱上项目，造成庞大的政府负债。”曹建海、孙万彬.保障房建设诸多异化根源J.人民论坛，2011年7月第4
34、9页.作为保障房政策执行主体的地方政府其自身的倾向和行为是保障房政策执行问题的核心。邓聿文(2011)认为保障房发展缓慢，建设不力主要是两方面原因：“首先是对住房市场认识不到位的因素，长期以来，绝大多数地方都把房地产只是作为拉动经济增长的龙头支柱产业加以扶持发展；其次也制肘于分税制改革后地方政府的财政困境，政府对于不能产生增值收益的保障房不会有兴趣和动力去做，除非将此与领导干部的政绩挂钩。”邓聿文.保障房“军令状”与施政新思维J.人民论坛，2011年5月第5页.曹建海、孙万彬（2011）把保障房建设中存在的问题归结于过度依赖土地财政的地方政府，对保障性住房建设本能上存在的抵制态度。“一方面，土
35、地出让金是地方政府财政的重要来源，保障性住房用地大多采用划拨或者协议的方式出让，政府不能从保障性住房建设中获得卖地收入。另一方面，保障性住房提高了住房供给，对商品房价格形成平抑作用，地方政府更难有动力推动保障性住房的项目建设。”曹建海、孙万彬.保障房建设诸多异化根源J.人民论坛，2011年7月第48页.在探讨廉租房建设上，易忠（2007）认为廉租房建设地方政府贯彻不力的一个原因是政府考核官员业绩偏差。“廉租房与市场房价呈负相关关系，廉租房的供给每增加5%，就会迫使房价下降3%-4%。而房价的下降，会让地价下降，从而会导致政府的收入减少；另一方面,会拖累经济的增长、GDP会下降，对于地方官员的考
36、核处于相当不利的地位,以至于部分官员在贯彻实施时降低了积极性，因而没有真正的正确实施。”易忠.浅议我国城市廉租房建设存在的问题及对策J.经济问题探索，2007年第6期第134页.葛杨、贾春梅（2011）认为廉租房供给不足是由于地方政府的廉租房供给偏好和供给效率低造成的。他举出了地方政府廉租房供给偏好和供给效率低的五大典型事实：一，近几年，保障投入和建设力度加大，但廉租房供给与低收入住房困难家庭居住需求之间的缺口还很大；二，近几年，地方政府虽然在上级政府下压的保障资金筹集目标责任下，筹集金额增长迅速，但实际支出金额占比却很低；三，地方政府从土地出让金净收益中提取保障资金的比例未达标的现象普遍，保
37、障资金被少提取的金额很大；四，保障政策执行出现偏差，保障对象被错配，保障资金被挪用，被套取，致使部分廉租房供给失效；五，选址失当、交通不便、配套设施不完善，致使部分廉租房供给失效。”在分析原因上，他认为中国特殊的财政集权体制和政治激励机制对地方政府行为施加的约束与限制，决定了地方政府廉租房的供给偏好和供给效率。由于财政集权体制支出责任下方，但收入权力上收，造成地方政府为了增加预算内收入而导致“重市场、轻保障”倾向；为经济增加目标，政府职能偏好于公共投资而非提纲廉租房等公共服务。同时由于中央政府的特殊政治激励机制，地方政府缺乏应有的激励与约束，供给廉租房动力不强；为直接或明显的政治绩效，地方政府
38、消极应付廉租房供给。葛杨、贾春梅.廉租房供给不足的事实、根源与突破路径基于转型期中国地方政府行为视角的分析J.经济学家，2011年8月. 1.3 研究思路与研究方法本论文的研究思路是基于中央与地方政府关系的视角探讨地方政府的保障房政策执行策略，运用政策特性模型分析地方政府在执行具体保障房政策时的策略选择，找出地方政府保障房政策执行力弱的症结，最后从政策特性的角度提出提高地方政府保障房政策执行力的措施。 表11 研究思路 （回应）中央政府和地方政府目标函数差异分析策略选择原因，找出保障房政策执行力弱的症结地方政府政策执行策略中央与地方政府关系提高地方政府保障房政策执行力政策特性模型分析地方政府具
39、体保障房政策执行策略地方政府“理性经济人”假设建立政策特性模型对保障房政策的适用性 （改善）本论文的研究方法主要有三个。一是文献研究法。通过对中央与地方政府关系、地方政府政策执行力和保障房政策执行三部分的文献综述总结当今中央与地方政府关系，为下文地方政府保障房政策执行力提供研究视角，为地方政府保障房政策执行策略的建立奠定理论基础。二是模型分析法。本文借用Matland的“冲突性明晰性”政策执行模型框架，并在此基础上建立政策特性模型对保障房政策的适用性，运用政策特性模型分析地方政府具体保障房政策执行时的策略选择，分析策略选择的原因，揭示中央与地方政府关系，从中找出地方政府保障房政策执行力弱的症结
40、。三是案例分析和对比分析相结合的方法。本文选取了上海、重庆两个保障房政策执行案例，对比分析两者在执行保障房政策上的差异，突出“重庆模式”对政策特性模型分析的突破， 对地方政府“理性经济人”假设的突破，从而为提高地方政府保障房政策执行力提供新的解决路径和方法。1.4 本文的创新点和局限性本文的创新点主要有两点。一是运用政策特性模型作为连接中央地方政府关系和地方政府保障房政策执行力的纽带，运用政策特性模型分析地方政府保障房政策执行的策略选择，找出地方政府保障房政策执行力弱的症结。二是案例的选取和对比分析，突出“重庆模式”对本文研究地方政府政策执行的理论假设和政策特性模型的突破，这种“建立否定再建立
41、”的研究方法同样是新鲜的。这种研究思路跳出了单纯从政策特性的角度来思考提高地方政府保障房政策执行力的局限，从而，提出更好、更根本的解决方法和措施。本文的局限性主要在于政策特性模型对地方政府保障房政策执行力的解释简单化，没全面涵盖地方政府保障房政策执行力的影响因素，所以在提出提高地方政府保障房政策执行力的措施时不够全面。第2章 中央地方政府关系和地方政府政策执行策略2.1 中央地方政府关系概况在当今中国政府的层级结构中，地方政府包括省级地方政府、市县级地方政府和乡镇地方政府，是一个多层级的科层结构，更是一个多重关系相互交织的复杂的矛盾体。为便于所探讨问题的清晰界定和分析的针对性，本文探讨的中央地
42、方政府关系主要指中央政府和省级地方政府之间的关系。中央政府与地方政府关系是一个不断演变，不断调整的动态过程。从历史演变的角度来看，中央地方政府关系经历了一个从改革开放前的“集权主义下的中央代理人”到改革开放后“执行差距下的不对称的谈判伙伴”。李兰芝.跨越零和:思考当代中国的中央地方关系J.华中师范大学学报（人文社会科学版），2004年第6期.从演变的内容来看，其核心就是权力的分配和调整。权力调整的基本思路是政治权力保持集中，经济权力适当分权。改革开放以来党和国家关于建立社会主义市场经济体制和确立市场在资源配置中的基础性作用为经济权力的适当分权提供了条件和可能。在改革开放初期（1978-1992
43、），形成了以放权为主导的中央与地方关系。在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中强调发挥两个积极性，其结果是以权力下放、地方分权为主，促进了地方经济的发展，但一定程度上削弱了中央的宏观调控能力。文红玉、邢德永.经济体制变迁与改革开放以来的中央与地方关系J.当代世界与社会主义（双月刊），2010年第6期第103页.为解决中央过度放权所造成的中央财政能力等宏观调控能力的下降，1994年进行了分税制改革。分税制改革重新划分了中央和地方在财权和事权上的分配比例，从而大大提高了中央政府的宏观调控能力。同时中央政府为遏制地方保护主义和部门利益，防止地方政府在执行中央政策上的“执行差距”，通过海关、国税、金融
44、、国土等部门的垂直管理和重大规划等审批权限上收的方式收回权力，以加强中央政府的权威。容志.地方治理结构优化：调节中央地方关系的新思路J.上海行政学院学报，2010年10月第6期第14页.但是中央政府对财权和事权的适当收回并没有弱化地方政府在处理地方事务中的主体地位。随着经济的发展和社会的进步，社会分层的出现和多元化的发展，政府在处理社会事务中面临着越来越复杂的社会关系和社会矛盾。地方政府相对于中央政府在处理地方事务中强大的信息优势和地域优势，自然而然的成为处理社会矛盾，服务社会的直接执行主体。由于中央政府和地方政府之间信息的不对称，地方政府信息上的优势为其自主性的发挥提供了很大的空间，更为地方
45、政府自利性的存在和扩大提供了现实可能。虽然中央政府通过“行政任命”和“财政拨款”等方式实现对地方政府的强大控制，但是地方政府既想迎合中央又想尽可能维护、扩大自身利益而采取的“阳奉阴违”等机会主义策略却使得中央的宏观调控大大弱化，使得中央政策的执行大打折扣，由此形成了中央政府和地方政府关系“集中也不够、分散也不够”的悖论。魏治勋.中央与地方关系的悖论与制度性重构J.北京行政学院学报，2011年第4期第23页.从另外一个角度来看，当今中央地方政府关系的形成受中国传统文化的影响是根深蒂固的。中国传统文化一直来强调的是“形而上”，只重其义，不重其形。长期处在这种文化中的中国官僚们，在管理上也继承中国传
46、统文化“形而上”的思想，中央政府对地方政府的控制和管理更注重意识形态和文件政策的“软约束”，缺少法律上的“硬约束”，其发布的政策文件缺少具体的实施细则，可行性差。这样的管理思想和方式使得中央政府对地方政府的控制和管理如中国功夫的写义手法，是一个无形的枷锁，有时候甚至是一个可有可无的枷锁。地方政府对权力的肆意挥霍，其后果是政治权力的流失和经济社会秩序的失范，严重侵蚀了公共权力的合法性，造成广大人民群众对党和政府的信任危机，动摇党和政府的执政根基。2.2 中央政府与地方政府目标函数的差异中央地方政府关系的矛盾直接体现为中央政府与地方政府目标函数的差异。根据尼斯坎南的官僚行为理论，政府作为一个官僚组
47、织和官僚本身，都存在自身的效用目标。因从公共政策“执行差距”来看央地关系，会发现中央政府和地方政府并不是完全“一条心”，而是有各自的目标函数。2.2.1 中央政府的目标函数 根据当今宪政国家形成的委托代理理论，国家是这个区域的人们为更好的维护自身安全和利益，出让一部分权利集合成“国家”，然后通过国家的实体“政府”实施具体职能，体现人民主权意志。因此与国家相对应的中央政府对内职能是维护全体人民的根本利益，实现全体人民福利的最大化。从另一方面讲，我国是一个党政紧密结合的国家，党的合法性及党的执政之基在于“以人为本”。党的执政思想和执政理念对中央政府目标的确定起到决定性的作用。中央政府的目标有三个：一是政治目标，即对政治治理的稳定、持久存在的追求；二是经济目标，即追求财政收入的最大化；三是社会福利目标，即向公民提供足够的教育、卫生、