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1、 毕业论文浅析由市管县向省管县转变的若干问题 以河南省邓州市为例人文社会科学学院三号楷体0513240138 学生姓名： 学号： 政治学与行政学学 院： 专 业： 指导教师： 浅析由市管县向省管县转变的若干问题以河南省邓州市为例摘要：纵观我国的行政体制改革都是从横向减少政府的部门，很少考虑纵向减少政府的层级。我国政府目前实行的是五级行政管理体制。其中市管县体制是计划经济时代的产物,其弊病日益显露。上世纪末以来我国许多省份进行了“强县扩权”改革或建立省管县的财政体制开始试图改革市管县体制，十七大报告和2009年中央一号文件都明确表示支持地方政府依法探索省管县体制。因此，本文从管理学、组织学等理论
2、角度对此问题进行分析，提出了我国建立省管县体制的原因，并以河南省邓州市为例介绍了现阶段省管县实践情况并对之提出建议和意见。关键词：行政层次，省管县，强县扩权，市县分治Analysis by City Tube County into County governing Province some of the problemsTo Dengzhou City in Henan Province as an exampleAbstract：Taking an overview of Chinas administrative reform is to reduce the executive br
3、anch from the horizontal, vertical with little regard to reduce the administrative level .My Government is currently implementing the five-level administrative system .City, county in which the management of the system is a product of the planned economy era, the increasing exposure of its shortcomi
4、ngs. Since the end of the last century of Chinas many provinces, County to expand its powers reform or the establishment of the provinces financial system governing the county began trying to reform the management of the county system ,the report of the 17th National Congress of the Communist Party
5、of China and The central government in 2009 the first document clearly expressed its support for local governments to explore the provincial management of the county in accordance with the law system . Therefore, this article from the management, organization theory and so the analysis of this issue
6、, put forward the establishment of the province governing the reasons for the county system and to Dengzhou city in Henan province as an example introduced at this stage of practice governing the county suggestions and views.Key words：Administrative level，County governing Province ，To expand the pow
7、ers of the Strong county ，Separate management of cities and counties目录1 引言 12 市管县体制介绍 12.1 市管县定义 12.2 市管县体制出现的历史渊源 12.3 市管县体制现阶段存在的弊端 22.3.1 加大了行政管理成本，降低了行政效率 22.3.2 地级市与县争利，束缚了县域经济的发展 22.3.3 城乡合治的非专业化管理，不利于城乡发展 33 省管县体制介绍 33.1 省管县定义 33.2 省管县的必要性分析 33.2.1 直管县是建立扁平化的政府,提高政府效能的需要33.2.2 省直管县是做强县域经济,统筹城
8、乡发展的需要33.2.3 制度创新的内在需求 33.2.4 科技进步对行政管理方式的变革要求 43.3 我国省管县体制的实施情况 43.3.1 海南模式 43.3.2 浙江模式 54 我国省管县体制的案例分析 64.1 河南省邓州市省管县改革实施情况 64.2 以河南省邓州市为例看目前省管县体制改革的积极意义 74.2.1 减少行政层级,提高政府行政效率74.2.2 增强县域活力，做大做强县域经济 74.2.3 城乡协调互补发展,民生得到改善84.3 以河南省邓州市为例看目前省管县体制改革存在的问题 84.3.1 以河南省邓州市为例看目前省管县体制改革的阻力因素 84.3.2 以河南省邓州市为
9、例看目前省管县体制改革存在的局限性 95 对策和建议105.1 建立省直管县体制的步骤105.1.1 适当扩并县105.1.2 继续对强县扩权,从财政体制走向行政体制 105.1.3 实现市县分治115.1.4 适度扩大省区的数量及其管理幅度115.2 省直管县体制改革应该着重注意的几个方面115.2.1 因地制宜、适时推进115.2.2 合理维护地级市的利益,协调好“扩权县”与地级市的关系 125.2.3 改革应从“强县扩权”向“县扩权”转变125.2.4 加强监督机制125.2.5 利用现代技术,大力推广信息化办公 136 结语13参考文献 14致谢1 引言 纵观我国20多年的行政体制改革
10、却始终跳不出行政机构“精简膨胀再精简再膨胀”恶性循环的怪圈。究其原因关键在于，过去的改革都是从横向减少政府的部门，却没有纵向减少政府的层级。 目前在我国主要实行的是“中央省市县乡”的五级制。而无论在我国历史上还是目前世界各国，实行五级制政府的国家都是非常少见的。 市管县体制是计划经济时代的产物,它实行的目的最初是为了发挥中心城市带动周边县域经济发展和维护政治稳定，促进城乡合治的作用。这在当时起过一定的积极作用，但其弊病随着经济社会的发展也显露了出来。地级市频繁出现了与县争利的现象，而且城乡差距越拉越大导致片面城市化,还造成了行政层级的繁多，增大了管理成本，也造成了行政效率的低下。20世纪90年
11、代以来我国许多省份进行了“强县扩权”改革或建立省管县的财政体制，这标志着我国已经开始改革市管县体制，而最终的趋势是走向省管县。 十七大报告指出：精简各类议事机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本。2008年十七届三中全会和2009年中央一号文件都提出，有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。但是，省直管县体制改革是一个影响深远、又极其复杂的体制调整,因此需要经过有序稳步的推进。省管县毕竟还是个新生的事物,在发展的过程中不可避免的存在一些问题,本文以河南省邓州市为例，对省管县的必要性以及目前在向省管县转变过程中存在的问题作一些探讨，以促使我国省管县体制科学健康快速的发展。2 市管县
12、体制介绍2.1市管县定义 市管县体制是中国以城市为主体的一种地方行政体制。它将作为原本作为省级政府派出机关的地区行署转变为一级政权，使省县之间的一级行政层次由虚变实。在省县关系上，是三级制，即“省市县”，由市对县进行直接管理。2.2市管县体制的历史渊源 市管县体制是从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中出现的，有其历史必然性。市管县体制出现的主要原因有:在实行计划经济和交通不便、信息交流困难的情况下，省管县管理幅度过大，负担过重,因此市管县有利于加强管理；改革开放后，结合经济体制改革国家希望将改革开放试点城市做大做强,因此试行市管县体制；另外由于中心城市的壮大，可以带动区域的发展，有利
13、于合理配置资源。因此市管县也是当时加强城乡合作,促进城乡一体化发展的需要。1982年，中央决定改革地区体制，发出关于改革地区体制，实行市管县的通知，并以江苏为试点，从而掀起了全国范围内的市管县高潮。1993年政府工作报告中要求地和地级市并存一地的，原则上要合并。至此，市管县体制在我国成为了主导性的地区行政区划体制 。2.3 市管县体制现阶段存在的弊端2.3.1 加大了行政管理成本，降低了行政效率 截止2004年底，全国共有333个地级行政单位，其中地级市283个，占85%，尚未“撤地设市”的仅有50个（包括17个地区、30个自治州、3个盟），只占15%。1 其中不少地级市出现了“小马拉大车”的
14、现象。以一个中等地级市为例，仅市一级就拥有地厅级干部30多人，县处级干部200多人，科级干部1000多人，全部财政供养人员一般都在10000人以上，每年工资支出一项就需要财政拨款2亿左右，再加上后勤、办公经费等开支，市本级财政支出一年约需5亿左右。初步算下来，全国333个地级行政单位财政供养人员估计在900万人左右，平均每年需要财政支出在13001500亿元。2 而且市管县体制的设计，人为地制造出了一个中间层级，信息沟通受到阻滞。中国五级政权体制在实践运行当中出现了行政效率低、行政成本高等一系列的问题。因此,市管县体制尤其饱受诟病,行政体制改革的呼声十分强烈。3 2.3.2 地级市与县争利，束
15、缚了县域经济的发展 市管县体制的主要特点是以相对发达的中心城市带领较弱的县发展。但在实践过程中，市与县争夺经济利益。市占据了绝对的优势地位，人事、财政、项目审批等方面的主导权都掌握在市一级手中。市会优先考虑市区的建设，资源过度向中心城市集中，导致片面城市化，而县就成为牺牲品，市、县和城、乡的差距都越来越大。 特别是1994年，国家进行分税制改革后，省、市两级政府也采取与县乡政府分税来集中财力，同时将支出责任尽可能向县乡转移，造成不合理的财政结构。所以市管县也被形象地称为“市刮县”。2.3.3 城乡合治的非专业化管理，不利于城乡发展 在管理学上为了提高管理的效率往往会采取专业化的管理方式。城市和
16、农村是有着质的差异的两种完全不同的地域，农村生产具有分散性、季节性强的特点，要因地制宜地发展特色农业,城市生产活动集中，物流、信息流大，重点是大力促进第二、三业的发展。因此在管理的过程中必须要注意两者的不同点,采取不同的管理方式。实行市管县体制，是城乡合治，不利于针对城乡的各自特点进行分类和优化管理。3 省管县体制介绍3.1省管县定义 省管县是指地方行政体制由目前的“省市县”三层体制转变为“省市、县”二层体制，主要体现在对县的管理由现在的市管县模式改为由省直接管县的模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等方面的权利。 3.2 省管县的必要性分析 3.2.1直管县是建立扁平化政府，提高政府效
17、能的需要 当前社会在进行一场深刻的变革,那就是网络时代的到来。网络使组织交流迅速,它迫使组织做出相应调整。4它要求建立扁平化组织结构。这样有利于决策层迅速决策，而且信息失真的可能性较小，因而有利于国家政令统一，有利于提高行政效能。 下放权力，扩大公民参与地方行政管理，使地方行政管理更加贴近公民，贴近实际，是西方国家地方行政体制改革比较普遍的做法。5目前我国的政府层次为五级,管理幅度偏小，势必造成政府层级过多,不利于公民和政府的沟通也不利于行政效能的提高。3.2.2 省直管县是做强县域经济,城乡发展的需要 十七大报告提出“统筹城乡经济社会发展一体化”，这是对我国城乡发展提出的要求。市管县，县受限
18、太多，这导致了市与县的利益冲突。县级政府是直接进行农村社会管理的主导力量，担当着促进本县经济发展的重任。而市级政府的工作重心一般放在城区，特别是把发展二三产业放在突出的位置，从而难免出现“重市轻县”的现象，这不仅违背了科学发展观,也不利于社会主义新农村建设。3.2.3 制度创新的内在需求 社会主义市场经济的发展,要求我们不断进行政管理体制创新。制度的建立就是为了减少交易成本,激励个人和组织从事生产性活动,最终导致经济增长。而我们进行的省管县的体制创新,正是发展中国特色社会主义所要求的体制创新。3.2.4 科技进步对行政管理方式的变革要求 技术手段和技术性基础设施水平直接影响行政管理模式的选择。
19、市管县一个重要原因是交通、通讯技术落后,现在中国立体交通体系已趋于完善和现代化。而且我国的各级政府基本构建起网络化办公平台。应用信息技术后，组织上级交给下级的工作和任务逐渐趋于标准化和程序化，下级对工作的完成情况也能通过网络信息技术系统快速、及时、准确的反馈给上级，增强了上级对下级的有效控制力度，拓宽了上级的管理幅度。6科技的迅猛展为行政体制结构减少层级奠定了物质技术基础,促成了新的行政管理方式的出现。3.3 我国省管县体制的实施情况3.3.1 海南模式海南的改制有其得天独厚的条件省域面积小、县级区域少。面积3.4万平方公里、人口只有820万。因此在1988年建省之初便实行了市、县平级的管理体
20、制。全省2个地级市、6个县级市、4个县、6个民族自治县都由省直接管理，彼此间没有从属关系。这不仅实现了财政上的省管县，也实现了行政层面的省管县。海南省已经实行了县市分治，市只管理城市本身，县由省直接管理。关于市县发展需要的权利，海南省是能放就放。譬如,部分属于省政府及其所属部门的行政管理权，根据市县发展需要，海南省也通过行使特别立法授权等法定程序，下放至市县政府行使。2008年海南省委五届三次全体会议通过中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见决定继续向市县下放权力177项，还有20项待省人大常委会修改相关法规后再下放。其中包括了城市自来水价格、投资额在1亿元以下项目审批等。实施省管
21、县以来海南取得了巨大的成就。1988年建省之初海南省生产总值是77亿元，到 1998年达到442亿元。来自海南省统计局的数字显示，2008年其GDP达到1459亿元，人均17175元。2008年海南地方一般预算收入完成145亿元，增长33.9%，增幅位居全国第二，省的财政总收入实现历史性突破，达317.2亿元，比上年增收82.3亿元，增长35.0%。在财政收入规模不断扩大的同时，海南也大幅增加了对民生类的财政支出，着力改善民生，提高城市基础设施水平，积极扩大就业，加大对农民补贴力度。全年城镇居民人均可支配收入达到12608元,农民人均纯收入4390元。海南模式由于其自身比较容易实行这样的改革,
22、人少面积小，即便是省级政府直接管20个县市，也不存在什么管理幅度过宽的问题。但是要想在全国普遍实行这种制度，还需要创造另外的条件，就是应该考虑缩小省级政府的辖区。3.3.2 浙江模式 1982年，中央决定全面推行“市领导县”的行政管理体制。浙江也开始“撤地建市”。但与其他省份不同的是，浙江一直保留着原有省管县的财政体制。 1992年至2002年的十年间，浙江省先后三次出台政策，扩大经济强县的财政、经济管理范围。从2005年开始，浙江将县(市)党政一把手的任命权收归省管，从而强化了省对县的直接管理权限。 2006年，浙江省开始了第四轮强县扩权改革试验，以义乌市为试点。改革后原属于金华市和省级部门
23、的经济社会管理权限全部下放义乌市。当时义乌被喻为“全国权力最大县”。浙江在实现财政直管后,又开始向行政直管吹起了号角。 省管县体制的“浙江模式”逐渐呈现。 从92年放权以来，浙江省财政收人平均每年递增25%，农民纯收人连续18年居全国首位，城镇居民收人连续三年居全国省区第一，县城GDP占省GDP70%以上成为了我国县域经济最发达的省。7浙江经验，对周边省份产生了强烈的示范效应。于是多个省份先后跟进，纷纷出台了以省管县财政体制为主要内容的“强县扩权”举措。 国家第十一个五年经济社会发展规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。实际上，这是对近几年来一些地方
24、政府进行相关改革的积极回应和肯定。党的十七大提出,“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。2008年中央关于农村改革、发展的文件，第一次在财政省管县体制之外，又强调了凡有条件的地方都可积极推行省直管县的体制，这就涉及到行政体制层面了。2009年中央一号文件的表述则更加具体，文件将粮食、油料、和生猪生产大县全部纳入省管县的改革范围,鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索关于省直接管理县（市）的体制。 迄今为止，浙江、河南等18个省份，加上四个直辖市，全国共有22个地区先后尝试在经济上实施强县扩权,财政上实行实施省管县。
25、 从当前全国范围的改革实践来看，目前,改革还仅仅停留在减少财政层级的层面。8还并没能促使我国政治行政体制环境和地方政府间的纵向结构发生根本性的变化。4 我国省管县体制的案例分析 4.1 河南省邓州市省管县改革实施情况 随着社会主义市场经济的发展,我国从1992年始，在中央政府的支持下一些省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点，对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。 根据中央的精神,和参考其他省份的经验,2004年5月22日河南省人民政府下发了河南省政府关于扩大部分县(市)管理权限的意见,其中规定郑州的巩义、南阳的邓州等5个县（市）“被赋予与省辖市
26、相同管理权限”。邓州市地处豫西南边陲,河南与湖北交界地带。全市总面积2300平方公里，人口153万。1988年撤县建市，2001年被河南省确定为优先发展的中等城市。 从2002年开始众多省份开始学习浙江做法，实施“强县扩权” 。2004年郑州的巩义、南阳的邓州等5个县（市）被河南省选为首批“扩权县”试点。2006年河南又决定，除国家法律、法规有规定外，其他省辖市的管理权限一律下放到这5个县（市）。至今，邓州市已经走过了5年的“扩权”之路。 扩权给邓州的县域经济发展带来了新的机遇。根据河南省人民政府关于扩大部分县（市）管理权限的意见，扩权之后的邓州市财政局的主要权限有计划地直接上报、财政直接结算
27、、税权部分扩大、项目直接申报、信息直接获得5项扩权内容。因此省财政对邓州市财政的补助逐年递增。邓州市财政局提供的资料显示，2005年，邓州市来自省财政的补助财力达到4.99亿元，较扩权前的2003年增幅达89%。2007年，省财政对邓州市的补助更是达到了9.37亿元。与此同时2008年邓州市地方财政收入也达3.76亿元，同比增长17.1。在省政府赋予的扩权内容里，涉及发改委的共4项，分别是计划直接上报、项目直接申报、政策直接享有和信息直接获得。据邓州市发改委的综合科人员介绍自2004年扩权以来，邓州市先后直报的项目，涉及城市建设、农村道路等领域，到位资金逐年增加，2006年到位资金10.6亿元
28、，2007年到位14亿元,到2010年估计将超过20亿元。政策性项目资金的大量到位，为邓州经济发展起到了极大的助推作用。 但是邓州也存在困扰发展的现实问题。主要是部分扩权政策落实不到位。邓州市一位政府人员说必须要从财政的省管县到行政的省管县，否则对市一级来讲，财政不管，行政管，矛盾很难调和。其实“省管县”，冲击最大的是市级政府，邓州也多多少少遇到了来自市级政府的抗拒。譬如,邓州市在失业保险金的管理方面，依然存在省、市双重管理现象。扩权后，邓州市应纳入省级直接管理的失业保险金，在省劳动和社会保障厅收取调剂金后，省辖市依然在向邓州市收取调剂金。 尽管存在一些矛盾和问题但邓州扩权以来的变化是毋庸置疑
29、的。扩权五年来,邓州综合实力实现了新提升。2003年邓州国内生产总值只有86亿元。来自邓州市2008年政府工作报告显示,邓州全年完成生产总值205亿元，同比增长2.1；完成地方财政一般预算收入3.76亿元，同比增长17.1；城镇居民人均可支配收入11818元，同比增长8.6；农民人均纯收入5089元，同比增长7.2；增速居南阳各县市区首位。4.2 以河南省邓州市为例看目前省管县体制改革的积极意义4.2.1减少了行政层级，提高政府行政效率 依据惯例,邓州市重大项目应报河南省发改委批准,但是要先报到南阳市，由市再往省里报，这样肯定会耽误不少时间。而扩权后的邓州市发改委可以直接向河南省有关部门申报项
30、目,这样减少了中间流程,县获得项目的机会也大多了。行政效率也有了很大提高。将权力下放是市场经济发展到一定阶段的必然需求，其直接效应是减少了环节，提高了效率。4.2.2 增强县域活力，做大做强县域经济 奥茨在1972年出版的财政联邦主义一书中，提出了财政分权定理，埃克斯坦提出“按受益原则分权”的理论，认为应当根据公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能，并依此作为分配财权的依据。9从邓州的经验看,把更多的管理权限、财政收入赋予县级政府，能扩大县级政府的自主权，能增强县城经济的实力，促进县域经济更快发展。邓州自扩权以来,综合实力实现了新提升。2008年全年完成生产总值205亿元，同比增长12.
31、1。4.2.3 城乡协调互补发展，民生得到改善 扩权后的邓州市,有了更多的财力投向城建和社会事业。城乡面貌发生了新变化。据邓州市长刘树华同志2009年2月8日在全市工作会议上的讲话中显示仅仅2008年一年间,邓州市硬化背街小巷5.2万平方米，铺设彩砖4.1万平方米。集镇建设富有成效，新建和配套集镇道路36条43万平方米，新建小游园81个。村庄整治累计投入资金2.2亿元，整治1673个自然村，占全市自然村总数的61。粮食总产10.3亿公斤，荣获“全国粮食生产先进县”称号。整治中低产田19万亩，新增灌溉面积8.7万亩。完成8个村整村推进脱贫任务，解决了4万农村人口安全饮水问题。由此可见,邓州市农民
32、生活条件得到明显改善,“三农”工作也取得了巨大成就。4.3以河南省邓州市为例看目前省管县体制改革存在的问题4.3.1以河南省邓州市为例看目前省管县改革的阻力因素1 省辖市对扩权县市的支持力度减弱 有些地方在地级市权力下放后将市级的财力更多地投向市区，帮扶县（市）发展的积极性有所降低，项目要求的配套资金迟迟不能到位或划拨给了另外地方，一些地级市不愿意再承担配套责任。邓州市一位不愿透露姓名的官员说，邓州成为扩权县（市）后，南阳对邓州的支持力度明显降低，比如沼气工程，需南阳支付的资金还没有到位。2 地市有些权利该放不放，甚至出现与“扩权县”争权的现象 下放的权力“虚”多“实”少，也没有形成完善顺畅的
33、运行机制，致使扩权县（市）心存顾虑，扩权后既高兴有些权限直接对省，又怕得罪所在设区市，进退两难。譬如在失业保险金的管理方面，仍存在省、市双重管理现象，省辖市依然向邓州市收取失业保险调剂金。3 垂直部门在扩权政策中定位模糊 工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。一些垂直管理部门扩权前是一个管家，扩权后变成两个管家，工作程序重叠，工作的难度加大。4 省级政府的管理半径与管理能力收到挑战 我国绝大多数省级政府本身存在着管理幅度过宽、管理能力不足的问题。目前各省区所辖地域来看，全国平均每个省级行政单位下
34、辖89个县。最多的如四川省下辖180个县，河北省下辖172个县，河南省下辖159个县。10如果全部实行省管县，对省级政府来说，显然是心有余力不足。有些工作的督促检查鞭长莫及,多了就效率自然就低下。4.3.2以河南省邓州市为例看目前省管县改革存在的局限性1 没有处理好管理层次和幅度间的关系，政府层级只是形式上的扁平化 以“强县扩权”为突破口的省管县体制改革本身就是要通过减少管理层，实现政府层级扁平化，从而达到降低管理成本、提高管理效率以及壮大县域经济的目的。但在现行行政区划体制下，推行省直管县体制后，河南省级政府在对南阳这样的地市进行管理的同时还要对邓州这样的县市进行管理,省里单位数量将急剧膨胀
35、，管理难度将越来越大。显然，与实现政府管理层级扁平化的初衷相悖，改革仅仅只在形式上减少了政府层级，在形式上实现了政府管理的扁平化，而没有能够在功能上实现实质扁平化。2 扩权县最棘手的问题就是怎样处理好与省辖市的关系。 扩权后，部分业务直接联系省直厅局，但与省辖市的关系仍不能忽视。以邓州市为例,南阳市发改委在召开一些重要会议时，依然会通知邓州市发改委参加。而省发改委有时对待一些十分重要工作，也会通过南阳市发改委向他们传达。当前我国,除了浙江省在财政和行政两个方面都试行省管县外，大多数地方仅在财政上进行“强县扩权”。从而导致“扩权县”的财权与事权不对称，在人、财、物等方面的管理权限不匹配局面。3
36、邓州成为强县扩权以后,上了很多项目。在取得巨大成就的同时,引发了我从另一个侧面的考虑。在中央地方分税制的大框架下，各级地方政府均有足够的投资冲动，相互独立的利益往往使其不顾资源配置的整体效率，特别是改革后县级政府的经济社会管理权得到扩大，倘若约束不力，则极可能出现趋利化短期行为，导致为追逐政绩而侵蚀市场机制，从而加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的整合和发展。如果这个问题解决不好,很难保证不陷入对权力“放放收收”的怪圈。4 缺乏监督机制,易造成新腐败邓州市是扩权了,可是谁能保证有效的监督这些“市官”手中的权利呢?河南省省大县多，省直管县背后所面临的权力监督与限制问题同样是改革需要考虑的难题。
37、行政层级减少，下属单位增加，省级部门的监督难免“顾此失彼”“鞭长莫及”。县委书记岗位目前已成为腐败案件的多发岗位。在其他省份,譬如我的祖籍安徽。据网上新闻了解,在安徽仅以阜阳为中心的皖北地区，近年来，就先后有18名现任和原任县委书记因腐败被查处。这个问题值得深思。5 广大的“弱县”怎么办各省的省情和实施条件不同，处于不同发展阶段的市县关系不同，省市财政水平和县域经济自身发展能力不同，都影响对改革的看法和推进。邓州在南阳是强县,可南阳还有很多不如邓州的县。毕竟这些弱县才是主体,扩权主要面向的是强县，对广大的“弱县”怎么办？是简单放权还是继续依托有较强实力的地区中心城市带动发展，仍是值得研究的问题
38、。5 对策和建议5.1 建立省直管县体制的步骤5.1.1 适当扩并县 河南省域面积16.38万平方公里,却下辖159个县。我国现行县制的规模偏小、规模悬殊过大。如果在一个财政供给能力很低的地区仍然保留着庞大的政府规模，其结果只能是阻碍而不是有利于这个地区的经济发展与社会进步11据对2004年底2861个县级政区的初步统计，人口少于30万人的达1141个，占总数的39.9%；低于1500平方公里的1377个，占48.1%。而且全部实行省管县，对省级政府来说，显然是心有余力不足。因此，我国应该对县的规模和区划进行调整，合理的合并一些规模偏小的县，从而减小省级政府的管理幅度。5.1.2 继续对强县扩
39、权，从财政体制走向行政体制 下放的权力“虚”多“实”少，也没有形成完善顺畅的运行机制，致使扩权县（市）心存顾虑最现实的问题就是，“扩权县”的人事权还在省辖市。大多数省份的省管县还是财政直管。财政上的省管县确实对县域经济的发展起到了积极的作用，但是这样的方式没有完整的配套，很难有效的彻底实施。行政权力有待进一步下放。5.1.3 实现市县分治 建立扁平化的组织结构就是要减少行政组织的层次,扩大管理幅度。12 随着市场经济的发展，市的职能范围逐渐趋少，越来越多的发挥中间传递的作用。强化县一级，已成为我国实现城乡经济社会协调发展的最佳选择。实行城乡分治，各自解决不同的问题，也符合国际上地方管理的有效模
40、式。县由省直管，市可以集中精力发展和治理城区，县可以专心发展和治理乡村，中央和省可以进行分类指导和政策支持。 市县分治将实现市县平级,由省直接领导县。但这并不意味着要撤消地级市，只是撤消市管县的行政体制，地级市的建制仍然保留，原来地级市的利益就不会受到太大的冲击，因而阻力也相对较小。5.1.4 适度扩大省区的数量及其管理幅度 省管县后，由于直接管理的县市数量增多，省的管理幅度将进一步变宽，管理难度将进一步加大，管理成本也将明显上升。因此，必须通过省级行政区划调整来对省区管理幅度加以合理化。现行省的规模过大,应该缩小。事实也证明,行政区划的细化,将可大大提升该地区的经济地位,成为其发展的巨大动力
41、。海南省与重庆市就是成功的典型先例。通过增加省级数量，改革市管县体制，建立省直接管理县 (市 )的少层次大幅度的、扁平化的公共行政体制 ,应成为当前我国行政体制改革的战略选择。13 由于我国现有省(自治区)格局，在清朝时已基本形成，各省已经形成了一定的地域文化，各省居民己经形成了一定的省籍观念；民族自治区的调整涉及民族感情问题及宪法问题。因此还需要仔细研究。5.2 省直管县体制改革应该着重注意的几个方面5.2.1因地制宜、适时推进 中央反复强调，在具备条件的地方，可以推进省直管县试点。由于实施省管县体制改革所处的自然、经济环境相差很大，各地要根据自身的具体情况，因地制宜地选择自己推行省管县体制
42、的路径。像浙江进行强县扩权试点较早，且市场经济发达可以在财政上改由省管县，并开始在财政省管县体制向行政体制上的省管县过渡。但是在西部地区，依然存在交通不便，信息传递渠道不完善等问题。县与省之间的沟通问题无法很好的解决，也会影响管理的效率。所以，可以考虑仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力，选择部分县进行直管试点，扩大自主权，搞活县域经济，并积极形成区域中心，争取把发展比较好,比较重要的县域升格为地级市，带动西部经济发展。当然，中国的地区性差异远远不止这些，各种差异都会影响到省管县模式运行的有效性。面对这样的情况，应该因地制宜的推行这一政策，循序渐进的完成变革。5.2.2合理维护
43、地级市的利益,协调好扩权县与地级市的关系 省管县的改革毫无疑问,削弱了地市的权利和利益。克服省管县改革的隐形阻力,一个有效的办法就是合理维护好地级市的利益。地级市在经历了20余年的发展之后,已经成为地区经济的中心。实行省管县以后还要遵循经济发展的客观规律,省管县并非要撤掉地级市,现存地级市的经济地位恰恰不应削弱而应进一步强化。地级市功能的重新定位是由行政经济中心向区域经济中心的转变。另外还可以适度扩大现有市区的面积,譬如让其吞并周围较强县市的乡镇,为其以后的发展留下足够的空间和余地。 改革后,扩权的县与上级地市的权力重构必然导致一系列矛盾，相关权力、权利和义务,应界定清晰,而且扩权后,司法机关
44、和垂直管理部门的领导关系应明确。 改革后,要努力协调好地市与县发展的关系,建立一种新型的竞争合作关系,使城其合作发展。改革市管县体制本质上只是要斩断市县之间的行政隶属关系,而在经济联系上赋予县级政府更大的选择权,真正做到以市场为导向。通过经济活动的自由选择,来确定市县之间的竞争与合作关系。5.2.3改革应从“强县扩权”向“县扩权”转变 在南阳,邓州本来就是个强县, 而南阳还有很多不如邓州的县。现阶段的扩权,不宜简单地集中在强县上面。毕竟,贫穷县才是我国县城的主体。在改革的初级阶段,选择强县作为扩权的试点,有其合理性,但是不利于探索落后地区县域经济的模式,贫穷县如何也通过扩权变强,更需成为关注的重点。毕竟农业是我国国民经济的基础，我们要在2020年实现全面建设小康社会的宏伟目标,那广大的农业县城发展更需成为改革的重点。5.2.4加强监督机制 强县获得了更多的权利。那么谁来监督这些权利的使用者呢?配套监督体制是否随着扩权而及时跟进呢?这些权利是否会被用来过多的干预市场?腐败问题是否会因此而增多?寻租和腐败是政府干预市场的副产品,是经济发展政治稳定的陷阱。14要解决这些问题,就必须在扩权