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1、学校代码分 类 号密 级学 号题目农村最低生活保障制度研究以宝鸡市为例作者领 域公共管理指 导 教 师 申请学位日期西 北 工 业 大 学硕 士 学 位 论 文（专业学位研究生）题目：农村最低生活保障制度研究 以宝鸡市为例 作 者： 领 域： 公共管理 指导教师： 200 年 月 摘 要近年来，特别是国务院决定进行完善农村社会保障体系试点以来，宝鸡市农村居民最低生活保障工作有了明显进展，保障制度框架体系不断完善，管理和运行机制进一步健全，保障金申请审批和管理发放程序初步实现了规范化，绝大多数符合保障条件的城市困难居民纳入了保障范围，维护了农村困难居民的基本生活权益，促进了改革、发展和社会稳定。
2、本文通过研究、分析、归纳、总结，力求为科学有效地规范农村低保工作、最大限度地发挥政府的职能，以维护社会稳定、促进产业结构调整，深化国有企业改革做出有益积极的探索。但是，农村居民最低生活保障制度还存在着一些需要引起重视的问题。为了更好地落实党中央、国务院的要求，进一步加强农村低保工作，本文从探寻农村居民最低生活保障制度的产生及运行效果入手，分析其面临的挑战及问题。同时根据最低生活保障制度相关理论，介绍了宝鸡市农村贫困状况及原因分析，然后分析了宝鸡市农村最低生活保障制度存在的问题及原因，最后提出了相应的对策，这是本文的重点，包括：建立农村最低生活保障资金筹措长效机制；科学确定保障对象和保障标准；完
3、善宝鸡市农村最低生活保障的政策建议。关键词：农村；最低生活保障；社会保障；保障制度 AbstractIn recent years, especially when the State Council decides that perfect the pilot project of society security system in Baoji，there is obvious progress on the business of the minimum life security in our city. The frame system is continuously perfect
4、, the management mechanism and the motion mechanism have further sound and the application order and the providing order of security allowance realize standardization for the first step.The most poor residents who matches to the security term are included in the scope. It have defended the basic liv
5、ing rights of the poor residents in rural area. It also have promoted the reformation, development and society stability. This text trying hard to make the minimum life security business conform to the standard effectly and scientificly, and fully elaborate the government function to safeguard the s
6、tability, promote the industrial structure adjustmentand deepen national enterprise reform.But, the minimum life in resident in rural security the system still exsits some problems that should be taken seriously. In order to carry out the direction of the Central Committee and the State Council, pro
7、mote the business of minimum life security system，this text proceeds from the creation and circulate effect of minimum life security system to analyze its challenge and put forward the problems. According to the theories of the minimum life security system ,the text introduces poor condition and rea
8、son analysis in rural area of Baoji city, then analyzing the problems and reasons of the minimum life security system in rural area of Baoji city, finally posing corresponding countermeasures, which is the key of the text, including building rural minimum life security capital raise mechanism, defin
9、ing security target and criterion, posing the policy suggestions on consummating rural minimum life security in Baoji city.Key words: Rural area; The minimum life security; Social security; Security system 目 录第1章 绪论11.1 研究背景11.2 研究的目的和意义11.2.1 研究目的21.2.2 研究意义21.3 国内外研究现状21.3.1 国外研究现状21.3.2 国内研究现状31.
10、4 研究思路与研究内容41.4.1 研究思路41.4.2 研究内容4第2章 农村居民最低生活保障制度的基本理论72.1 最低生活保障制度相关概念的界定72.1.1 最低生活保障72.1.2 社会保障72.1.3 社会保护82.1.4 社会救助82.2最低生活保障制度相关理论基础 92.2.1马克思、恩格斯社会保障理论102.2.2列宁社会保障理论112.3 最低生活保障制度的发展趋势112.3.1 救济的规范化、制度化和法制水平大大提高112.3.2 救济对象的覆盖范围不断扩大，社会保障功能日益增强122.3.3 救济标准和层次有所提高122.3.4可靠固定的财力保证了制度的全面实施122.4
11、 最低生活保障制度在社会保障体系中的地位122.5 本章小结13第3章 建立农村最低生活保障制度的国内外经验借鉴153.1 国外社会救助的做法153.1.1 国外社会救助的法制制度建设163.1.2 国外社会救助的内容173.1.3 国外社会救助的标准193.1.4 国外社会救助经费情况193.2 国内发达地区农村最低生活保障做法193.2.1 上海最低生活保障做法193.2.2 武汉最低生活保障做法213.2.3 重庆最低生活保障做法223.3 农村最低生活保障制度的国内外经验借鉴233.3.1 农村最低生活保障制度的国外经验借鉴233.3.2 农村最低生活保障制度的国内经验借鉴243.4
12、本章小结25第4章 宝鸡市农村贫困状况与贫困原因274.1 宝鸡市农村贫困状况274.1.1 宝鸡市农村贫困问题的出现274.1.2 宝鸡市农村贫困状况274.2 宝鸡市农村低保对象的贫困原因分析294.2.1 残疾、疾病是贫困的最主要原因294.2.2 社会排斥与低保对象自身的心理素质也是贫困的原因294.2.3 传统保障制度的削弱，带来了贫困人口的增加314.3 本章小结32第5章 宝鸡市农村最低生活保障制度现状、存在问题及原因分析335.1 宝鸡市农村最低生活保障制度状况335.1.1 宝鸡市制定的关于最低生活保障制度的文件335.1.2 市政府出台文件的主要特点335.2 宝鸡市农村居
13、民最低生活保障制度实施现状345.2.1 制度框架初步建立355.2.2 低保工作有序开展355.2.3 救助工作全面进行355.2.4 农村低保效果良好365.3 宝鸡市农村居民最低生活保障制度存在问题及原因分析365.3.1 宝鸡市农村居民最低生活保障制度存在的问题365.3.2 宝鸡市农村居民最低生活保障制度存在问题的原因分析395.4 本章小结40第6章 完善宝鸡市农村最低生活保障制度的政策建议436.1 科学确定保障对象和保障标准436.1.1 农村居民最低生活保障对象的确定436.1.2 农村居民最低生活保障标准的确定446.2 完善制度框架466.2.1 日常需要466.2.2
14、特殊需要476.2.3 酌情发放476.3 提高政府工作能力476.3.1 整合行政资源，实现低保工作系统化486.3.2 建立一家或多家独立的低保工作事业机构486.3.3 充分地发挥社会慈善机构、中介组织等的辅助救助功能486.4 建立农村最低生活保障资金筹措长效机制496.4.1 国家财政负担496.4.2 开征社会保障税496.4.3 社会捐助506.5 加强法制化建设506.5.1 农村居民最低生活保障制度实施程序的设计506.5.2 客观、公正地计算农村居民家庭收入506.6 完善宝鸡市农村最低生活保障的配套政策516.6.1 树立正确的社会保障观，改变重城轻农的思想516.6.2
15、 发展农村经济，增加农民收入526.6.3 整合社会救助资源526.6.4 其他配套政策536.7 本章小结53结论55参考文献57致谢61- 59 -第1章 绪 论我国经历十年自下而上、自上而下的改革与发展，最低生活保障制度从为国有企业改革配套到作为一项基本的社会制度加以建设，发挥着越来越重要的作用。分析研究最低生活保障制度的制度框架、当前制度运行中存在的主要问题，提出完善我国低保制度的政策建议，具有重要意义。1.1 研究背景任何社会都有贫困现象，即使是在当今发达国家中，也依然存在着相对贫困问题，存在着需要政府和社会给予帮助的贫困群体，因此各地都普遍建立了社会救济制度。传统的社会救济制度，只
16、是将那些由自然原因造成贫困的社会弱者作为救济对象，主要是一些无生活来源、无劳动能力、无法定赡养、抚养或扶养人的社会孤老残幼，这部分人的数量非常有限且相对比较固定。然而随着社会的不断发展和进步，传统救济制度越来越不能适应形势的要求。特别是在农村，宝鸡市的农村出现了以大批失业、下岗人员为主体的“农村新贫困层”，这部分人的贫困问题带有明显的社会转型期特征。一方面，由于经济体制转轨和经济结构转型，市场对于劳动力的需求发生很大变化，导致相当一部分人处于实际的失业状态，一些新增劳动力就业也发生困难，从而通过就业保障基本生活的机会减少；另一方面，由于各种社会保障体制尚处于不断改革和完善的过程中，难以有效地为
17、居民提供生活安全保障1。与此同时，由于个人和单位的关系发生变化，而将个人与社会重新防调起来的新的社会组织形式还没有确立，很多居民失去了社会组织的庇护和支持，无助感增强。农村居民最低生活保障制度的建立，把所有家庭人均收入低于当地保障标准的农村居民都纳入了保障范围，为农村居民基本生活保障建立起衔接于其他保障制度之后的最后一道“防线”。1.2 研究的目的和意义在充分学习掌握相关理论的基础上，通过调查获取相关资料和数据，理论联系实际，综合运用分析工具，对统筹农村居民最低生活保障制度建设中低保标准的确定、低保资金的筹集、管理和发放以及低保制度的运行机制建设等方面的问题进行深入系统的剖析，力求构建一个符合
18、实际情况的、城乡统筹的、切实可行的最低生活保障制度。1.2.1 研究目的最低生活保障制度的建立使传统救济制度的概念从内涵到外延都发生了根本变化，是对传统社会救济制度的改革和发展，是建立和完善社会保障体系的重大步骤。农村居民最低生活保障对象，属于农村中的贫困群体，这部分人由于没有劳动能力或失去工作机会等原因，发生收入中断或者完全没有收入，或者虽有收入但收入微薄，以致于不能够维持最起码的生活水平。分析研究目前宝鸡市低保制度存在的问题，提出相应的政策建议，对消除绝对贫困、维护社会公平具有重要意义。1.2.2 研究意义在经济和社会转型的过程中，利益群体分化已经非常明显。在这样的背景之下，在市场进行了第
19、一次分配之后，政府对社会财富的再分配对社会稳定和建立“贫富双盈”的社会管理机制至关重要。低保制度的建立不仅使贫困居民的生活困难能够得到及时解决，理顺群众情绪，消除社会不安定因素，而且有利于促进社会公平，保证经济体制改革的顺利进行，推动国民经济的快速发展。虽然低保制度刚刚建立起来，发展的时间不是很长，但是发展速度很快，切实起到了很好的保障作用。同时，也应该看到居民最低生活保障制度，目前还处于政策选择阶段，函待规范、完善的东西还很多。不断丰富完善制度框架，改进制度运行中存在的问题，对促进经济、社会的协调发展，具有重要意义2。1.3 国内外研究现状最低生活保障制度指的是目前世界上绝大多数市场经济国家
20、普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度，它根据维持基本生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每个公民当其收入水平低于此线时就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。这一制度自实施以来，对保障城市居民基本生活、维护社会稳定和促进经济发展都发挥了重要作用，被誉为“最后的安全网”。1.3.1 国外研究现状西方社会保障理论经历了三个发展阶段。第一是西方社会保障理论的产生阶段，它经历了一个从否定社会救济到主张社会福利的思想发展过程，具体内容包括三个方面：英法古典经济学家否定社会救济制度的作用的社会保障思想、德国历史学派提倡国家福利的社会保障思想、福利经济学关于福利
21、保障的思想。第二是西方社会保障理论的形成阶段，它标志着福利型社会保障思想的确立，具体内容包括两个方面：凯恩斯主义的福利保障理论、“福利国家”论者的社会保障理论。第三是西方社会保障理论的多样化发展阶段，它表现为当代西方福利型社会保障制度改革理论，具体内容包括三个方面：新自由主义学派的社会保障理论（现代货币主义学派、社会市场经济学派、公共选择学派等关于社会保障制度改革理论），其他经济学派的社会保障理论（新制度经济学派、经济增长学派、未来学派等关于社会福利保障理论），1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚森（Amartya Sen）的福利经济理论。国外社会保障制度的研究历史很长，作为社会安全网的社会
22、救助制度研究则与贫困问题有着密切的联系。朗特里（Rowntree）对“初级贫困”和“次级贫困”的区分对于贫困研究和社会保障研究具有开创性的意义。汤森（Towm）扩大了传统意义上的“绝对贫困”概念，提出了“相对贫困”的概念，拓展了社会保障的视野。上世纪80年代以来，欧洲在社会保障研究领域引入“社会排斥”的概念，该概念的提出对于社会保障尤其是社会救助至关重要。社会救助的观念得到了进一步的拓展，在物质救助的基础上，添加了社会权力救助的内容。西方社会保障理论的阶级性、局限性是很明显的，但是，西方社会保障理论的产生、发展和变化，是不断适应经济市场化发展要求而进行的，它具有积极的、合理的和科学的一面，在我
23、国建立和完善居民最低生活保障制度的过程中，应该而且可以借鉴西方社会福利保障理论中的合理部分。1.3.2 国内研究现状国内有许多学者对西方已经较为成熟的社会保障理论进行了分析，如李踪在西欧社会保障制度一书中关注战后的西欧逐步恢复和普遍建立社会保障制度的过程。郑功成在社会保障学理念、制度、实践与思辨一书中从理论派别方面对西方的社会保障制度作了梳理。当前我国社会保障制度研究的重点已经从西方社会保障理论转移到我国城乡社会保障的实践上来，但是国内学术界对农村社会保障的研究仍然主要集中在农村养老保障、农村医疗保障等方面，对中国农村居民最低生活保障制度的研究，目前还没有专门的论著，仅有个别章节涉及到农村居民
24、最低生活保障制度。多吉才让在中国最低生活保障制度研究与实践中，总结了从事最低生活保障工作7年来的心得体会，并在第七章专门论述了农村居民最低生活保障制度的探索与实践。洪大用在转型时期中国社会救助第八章、第九章涉及了农村的五保供养和低保制度的实践与问题，从农村低保的必要性谈起，总结目前我国的低保实践中的问题，提出了要加速完善农村低保制度的观点。同时，也有学者从贫困、弱势群体的角度，来研究农村低保问题，如张敏杰的中国弱势群体研究中第五章，对贫困农民群体作了研究，并为弱势群体构想了保护与支持的政策建议。沈立人所著的中国弱势群体也对此有所涉及。目前，越来越多的论文开始关注农村居民最低生活保障制度，有关农
25、村居民最低生活保障制度的文章散见于杂志期刊。如马强、姜丽美的我国推行农村低保制度的障碍与对策，认为农村低保应在经济发达地区展开，经济不发达地区可以先考虑实施2003年民政部推行的“农村特困户救济制度”。韩海浪的江苏农村低保建设的现状、问题及对策建议，除了理论研究以外，从实践调查着手，针对具体的省、市、地区，提出了自己的观点，揭示了江苏低保存在的四大问题并提出四大完善建议。其它还有邹文开的全面推行农村低保制度的障碍分析，李元美、郭爱军的当前农村低保工作中的难点及其对策等等。1.4 研究思路与研究内容本论文拟在前人研究的基础上，从理论和实践结合的角度来研究宝鸡市农村居民最低生活保障制度的统筹建设问
26、题。1.4.1 研究思路本文从宝鸡市农村贫困问题的由来出发，在阐述农村居民低保制度建立的意义和现状的基础上，通过研究宝鸡市农村居民最低生活保障制度的发展历程，分析了宝鸡市农村居民低保制度所面临的困境，并寻求解决的方法，以便健全和完善符合宝鸡市实际情况的农村居民低保制度。本文首先对社会保障、低保制度进行理论分析，为宝鸡市农村居民最低生活保障提供理论依据，并对我国其它发达地区及宝鸡市农村居民低保制度实施的发展进行分析，找出宝鸡市农村居民低保制度方面存在的问题和面临的困境，结合宝鸡市实际情况提出完善宝鸡市农村居民低保制度的对策。1.4.2 研究内容第一章绪论。在分析宝鸡市农村最低生活保障制度研究的选
27、题背景后，提出了本文的研究目的、研究意义、国内外研究现状、研究思路和研究内容。第二章农村居民最低生活保障制度的理论概述。其中包括：最低生活保障制度相关概念的界定、最低生活保障制度相关理论基础、最低生活保障制度的发展趋势和最低生活保障制度在社会保障体系中的地位。第三章建立农村最低生活保障制度的国内外经验借鉴。先介绍了国外社会救助的做法，接着说明了国内发达地区农村最低生活保障做法，最后阐述了农村最低生活保障制度的国内外经验借鉴。第四章宝鸡市农村贫困状况与贫困原因。首先介绍了宝鸡市农村贫困的状况，其次对产生贫困的原因进行了分析。第五章宝鸡市农村最低生活保障制度现状、存在问题及原因分析。首先，描述了宝
28、鸡市农村居民最低生活保障制度实施现状，提出宝鸡市农村居民最低生活保障制度存在的问题，并进行原因分析。第六章完善宝鸡市农村最低生活保障制度的政策建议。主要包括：科学确定保障对象和保障标准；完善制度框架；提高政府工作能力；建立农村最低生活保障资金筹措长效机制；加强法制化建设；完善宝鸡市农村最低生活保障的配套政策。最后提出了本文的结论。第2章 农村居民最低生活保障制度的基本理论低保制度产生和发展最重要的制度背景是经济和社会转型。这个制度背景使低保制度既不同于计划经济期间的社会救济，也不同于发达国家或其它发展中国家的社会救助。低保制度在转型期间面对的核心问题是主要制度功能的改变。在旧的计划经济时期，社
29、会救济制度的主要功能是为遭到人生风险的人口，如鳏寡孤独的人口群体，或自然风险的人口，如受灾人口，提供帮助，使他们免于生计无着。在充分发展的市场经济条件之下，社会救助的一般作用是为市场经济的失败者提供保护，即为市场风险提供“安全网”和“减震器”。在转型期间，低保制度必须“一身而兼三任”，除了上述两个功能之外，还要面对制度风险的受害者，为他们提供生活保障，并减少他们生活中由于制度转型出现的风险。在转型期间创造出一个相对稳定、有序的制度空间，减少制度转型的社会发展代价，维护最起码的社会公正。因为制度转型的受益者是所有的社会成员，转型成本应该由全社会分担。2.1 最低生活保障制度相关概念的界定在谈论有
30、关贫困人口的社会政策时，经常会提到最低生活保障、社会保障、社会保护与社会救助。这四者既有联系，又有区别。2.1.1 最低生活保障所谓最低生活保障是指国家对社会成员中收入难以维持基本生活需求的人口而提供的一种物质帮助。它是政府对生活水平在既定标准以下的贫困人口，实施的社会救济与帮扶，强调的是救助责任由国家即中央政府或地方政府承担。持有农业户口的农村居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地农村居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权力3。2.1.2 社会保障社会保障（Social Security）是一个比较宽泛的概念，目标是针对现代社会中几种主要的收入风险，即疾病、老
31、年、妊娠、工伤、残疾、失业、丧偶等，保障人们的收入安全。一般包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等项内容，其普遍的核心项目是社会保险和社会救济4。在很多西方国家，由于社会保险是社会保障的主体项目，从而使社会保障带有很强的社会保险色彩，社会保障和社会保险有时被作为同义词来使用。但是，在经济和社会转型期，社会救助可以发挥社会保险不可替代的作用。2.1.3 社会保护社会保护（Social Protection）是一个比社会保障更宽泛的概念，几乎包括了社会福利的所有项目5。可以是正式和非正式的保护方式，其政策目标也是针对弱势群体的。20世纪90年代以来，很多国际组织和学者倾向于使用社会
32、保护这个概念，但在我国很少使用，本文也不做介绍。2.1.4 社会救助社会救助（Social Assistance）一词在陈良瑾主编的中国社会工作百科全书，是这样定义的：“国家和社会对无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人，或者因天灾人祸造成生活困难、不能完全保障基本生活的城镇无业居民和农村村民给予的接济和帮助。”这基本上是根据我国民政部有关部门的过去工作范围确定的定义，已不适合当前的国情。时正新、廖鸿（民政部办公厅巡视员）将社会救助归纳为：在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障。它同样是对生活
33、贫困人员提供一定的救济，强调救助责任可以由政府承担，也可以由社会上的非政府组织承担6。从社会保障、社会救助、最低生活保障这三个定义不难看出，就涵盖的范围而言，社会保障最广，社会救助是社会保障的一个子系统，最低生活保障是社会救助的核心与基础。目前，社会救助项目还比较分散，其制度目标、救助对象、资金来源等都不尽相同，参见表2-1（见下页）。表2-1 社会救助项目对比表项目名称制度目标和设计理念救助目标群体资格确定是否普遍提供资金来源和职责划分城市最低生活保障对所有收入在贫困线之下的公民提供收入支持城市贫困人口家计调查是中央、地方农村最低生活保障对农村所有收入在贫困线之下的公民提供收入支持农村贫困人
34、口家计调查是地方农村五保制度对属于特殊群体的公民提供收入支持农村特殊类型人口类型划分，加亲属调查和家计调查是地方对特殊群体的救助项目对特殊群体救济精简退职职工及其它特殊群体中的生活困难者类型划分，加家计调查是中央城市临时性救济突发事件造成的临时性贫困问题城市居民临时性困难情况出现否地方灾害救助项目在特殊情况下对公民提供服务遭受灾害人口类型划分否中央医疗救助对收入在贫困线之下的公民提供某个方面的特殊服务城乡贫困人口和特殊类型人口家计调查加类型划分否地方为主中央为辅教育救助对收入在贫困线之下的公民提供某个方面的特殊服务城乡贫困家庭中的儿童和在校学生家计调查否地方住房救助对收入在贫困线之下的公民提供
35、某个方面的特殊服务城市贫困人口中住房困难的人口家计调查，住房调查否地方法律援助我国公民提供某个方面的特殊服务符合条件的中国公民，刑事案件中外籍被告人身份调查是中央、地方农村临时性救济对农村因为临时原因遇到困难的人口进行救助农村贫困人口家计调查，不规范否地方农村定期定量救济对农村长期贫困的人口进行救助农村贫困人口家计调查，不规范否地方2.2最低生活保障制度相关理论基础在现代行政法上，最低生活保障通常被视为一项典型的授益性行政行为。那么，是什么原因促使行政机关代表国家向公民提供最低生活保障呢？也就是说，支撑最低生活保障制度运行的理论依据何在呢？笔者认为，国家向公民提供最低生活保障主要缘于以下两个方
36、面。2.2.1马克思、恩格斯社会保障理论马克思认为，不管资本主义社会，还是社会主义社会，都应设立保险基金，保险基金最终都是来源于社会剩余劳动所创造的剩余产品或剩余价值。马克思在哥达纲领批判中指出：“如果我们把劳动所得这个用语首先理解为劳动的产品，那么集体的劳动所得就是社会总产品。现在从它里面应该扣除用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金”。这里马克思不仅指出必须建立保险制度，而且论证了保险基金是社会总产品的一种扣除。这部分扣除是人们的剩余劳动所创造的剩余产品的一部分。在社会主义制度下，由于社会生产是劳动人民为自己创造财富的手段，因而社会主义生产是劳动人民自己的生产。作为社会再生产不断
37、进行的重要保障的保险基金，对劳动者来说是必要的，因此创造保险基金所花费的劳动也是必要劳动7。马克思指出，社会保险基金的扣除，“在经济上是必要的，至于扣除多少，应根据现有的资料和力量来确定，部分地应当根据概率论来确定，但是这些扣除根据公平原则无论如何是不能计算的”。即社会保障规模取决于社会剩余产品的价值量和社会保障物品的可供量，归根到底是由社会生产力水平决定的。因此，社会保障分配要遵循适度的原则，既要体现社会保障的功能，又不能阻碍生产力的发展。马克思指出，资本主义保险制度具有两大职能:一是“分摊损失”职能。剔除其资本主义性质，即是说社会保障把个人的风险及损失分摊到整个社会，由社会承担。二是“补偿
38、损失”功能。社会保障属分配范畴，是对部分剩余产品或国民收入的一种特定的分配和再分配，是一种特定的分配关系，它具有社会属性。社会保障是一种特殊的分配关系，其性质由社会生产关系的性质所决定，是社会生产关系在社会保障领域的体现。资本主义社会保障是建立在生产资料私有制基础之上。从资本主义社会保障本质看，它是资本主义经济发展的内在要求，是根据资本的共同利益和需要，通过社会保障的形式保证劳动力再生产而已。从资本主义社会保障支出看，它是工人阶级劳动力价格的一部分，采取同劳动无关的政府恩惠的形式，从而造成国家福利的假象。社会保障基金包括三个来源：一是工人缴纳的保险税。这种保险税是工人工资的直接扣除。二是雇主的
39、保险税。雇主将保险税打入成本进入产品价格，转嫁给消费者，而消费者主要是工人，实际上也是劳动力价值的扣除，只是形式上它没有直接支付给工人，而是上缴了国家，由国家根据社会劳动力再生产的共同需要来统一使用而已。三是政府补助。这来源于政府的财政收入，财政收入主要来自税收，而税收的主要部分是工人所得税，还有各种各样的间接税，这些税的很大一部分也是工人缴纳的。可见，资本主义国家支付的社会保障金都是直接或间接地从工人工资中扣除下来的，是劳动力价值或价格一部分的转化形式，归根到底是由工人自己负担的8。2.2.2列宁社会保障理论列宁创建并领导了世界上第一个社会主义国家。他对社会主义社会保障的阐述更加明确和完善。
40、他提出了社会主义社会保障应遵循的原则：“最好的工人保险形式是国家保险；这种保险是根据下列原则建立的：工人在下列一切场合（伤残、疾病、年老、残废；女工怀孕和生育；养育者死后所遗寡妇和孤儿的抚恤）丧失劳动能力，或因失业失掉工资时国家保险都要给工人以保障；保险要包括一切雇佣劳动及其家属；对一切被保险者都要按照补助全部工资的原则给予补助，同时一切保险费都由企业主和国家负担；各种保险都由统一的保险组织办理;这种组织应按区域和被保险者完全自理的原则建立。”这系统包含了社会主义社会保障制度的主要内容：第一，保障项目。社会主义保障具有保障范围广、项目多的特点。包括工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险，还有对
41、残疾人以及寡妇孤儿所设的各种救济项目。第二，享受对象。包括一切的雇佣劳动者及其家属，不论劳动者身份和企业性质的区别，只要符合条件，都可以享受国家规定的各种保障，这体现了人民当家作主、享有平等权利的社会主义优越性。第三，支付标准。津贴支付以劳动者的全部工资为基础，按照补助全部工资的原则发放，以保障劳动者的基本生活。第四，基金来源。保险费由企业主和国家两方负担，劳动者个人无须缴纳保险费。第五，管理机构。由国家建立统一的保险机构管理各种保险业务，以便各项保险基金的统筹安排，同时可以防止多头管理、政出多门互相扯皮的官僚现象，从而减少保险成本。十月革命胜利后，苏联根据马克思、列宁的理论建立了社会主义的社会保障制度9。2.3 最低生活保障制度的发展趋势与传统的社会救济制度相比，最低生活保障制度作为一种新的制度安排，是一种保障功能更强，保障效率更高的救济制度。2.3.1 救济的规范化、制度化和法制水平大大提高新制度把对绝对贫困人口的最低生活保障纳入了制度建设的轨道，进而减少了救济工作中的不确定性，相对避免了过去有钱多救助，无钱少救助的人为随意性，实现了由道义性扶贫向制度性扶贫的转变。2.3.2 救济对象的覆盖范围不断扩大，社会保障功能日益增强新制度的保障对象由过去城镇中的“三无人员”和原有