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1、对失地农民边缘化的直接制度根源探讨 内容提要：工业化必然带来城市化，在1个正处于农业社会向工业社会转型时期的国家里，大量农地转为城市建设用地、大量农民失去原先耕作的土地是不可避免的现象。失地对于农民来说本不应当是坏事，因为它给农民提供了告别传统生活方式、进入城市社会和分享现代文明的契机。然而，令人遗憾的是，我国目前数以千万计的失地农民却沦为务农无田、务工无岗、社保无份的边缘化群体。之所以出现这种状况，原因并不在城市化本身，而是多种制度、多重因素共同作用的结果。现行的农地征用制度、农地产权制度、社会保障制度的缺陷，以及政府职能错位和农民维权组织缺失等，都是造成这1社会问题的根源。 关键词：农地征
2、用制度，失地农民，边缘化，根源20世纪90年代中期以来，我国工业化、城市化的步伐不断加快，大量农村土地转为非农建设用地，大批农民失去了原本赖以就业和生存的土地，成为新时期出现的1个特殊群体失地农民。农民失去土地，在1个正处于由传统的农业社会向现代工业社会转型期的国家里，是10分正常而必然的现象。这对于农民来说，也不应当是坏事。因为它为农民提供了告别”面朝黄土背朝天”的传统劳动方式和生活方式，进入他们早已向往的城市社会且分享现代文明的良好机遇。然而，当前我国的绝大多数失地农民在他们的土地转为城市用地的时候，并没有顺利转为城市居民，去开始1种新的美好生活，相反地，却沦为了务农无地、务工无岗、社保无
3、份的流民。很多人说，失地农民是弱势群体。但依笔者看来，失地农民的境况，实在不是1个“弱”字可以概括。因为“弱”只是1个相对概念，与占较大份额社会财富和社会资源的强势人群相比，普通的工人、农民和知识分子都可以说是弱势群体。而失地农民的身份非工非农，其生活方式非城非乡，他们中的多数人近无经济来源，远无生存保障，确切地说，是1种边缘化群体。失地农民其所以被边缘化，原因并不在城市化本身，而是多种制度、多重因素共同作用的结果。现行的农地征用制度、农地产权制度、社会保障制度、村民自治制度的缺陷，以及政府职能错位和农民维权组织缺失等，都是造成这1严重社会问题的根源。1、现行农地征用制度的缺陷是失地农民边缘化
4、的直接制度根源唯物辩证法认为，在1个矛盾的各个矛盾方面中，必有1个主要的矛盾方面。同样，在造成失地农民边缘化的诸多因素中，也有1个主要的根源，这就是现行农地征用制度。之所以这样说，并不因为它直接导致了农民失地的事实，而是由于它从制度理论到制度安排都存在明显的缺陷，正是这些缺陷导致了失地农民利益的严重损失，以至造成失地农民的边缘化。(1)农地征用制度的主要理论缺陷每1项制度都是建立在1定的理论基础之上的。我国现行的农地征用制度建立于新中国成立初期，虽然几经修改，仍然带有浓厚的的计划经济色彩，国家权利至上、政府包办1切等传统观念依旧渗透其中，与当今的市场经济很不协调，而从构成了对失地农民利益的极大
5、侵害。1.土地征收与土地征用概念混淆。土地征收与土地征用是近现代世界各国土地法律中两个极为重要而又并不相同的概念。1般来说，土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权的行为，他人的土地所有权因征收而消失。它主要针对的是他人的土地所有权。而土地征用是指国家因公共利益的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利的利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还其所有者的行为。他所针对的主要是他人的土地使用权。我国现行立法所规定的土地征用事实上引起了土地所有权的变更，即在土地征用的名义下，土地由集体所有变为国家所有，也就是说，我国目前立法上所
6、言的土地征用实际上是土地征收。这种对土地征用与征收不加区分的情况，对于农地产权主体的权益保护10分不利。因为土地所有权与土地使用权的价值相差甚大，作为以土地使用权为指向的土地征用，其补偿理所当然可以比土地征收少得多。这就为农地转用中的低补偿埋下了伏笔。2.“公共利益”界定不清，土地征用目的泛化。农地征用即国家为了社会公共利益的需要，经过法定程序审批，在给予农地产权主体经济补偿后，将非国家所有的土地转为国家所有的行为。这是保证国家公共设施和公益建设用地的重要措施，也是世界各国通行的做法。但是，大多数国家都规定国家征用的权力仅限于惠及全社会的公共目的的需要，而且对于公共目的”的范围都作了明确的界定
7、。进行这种限制的原因，是防止国家使用其强大的权力从1部分人手中征用土地来为另1部分人谋取利益。但我国的相关法律，对这个问题的表述却相当笼统。宪法第10条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用”，但对公共利益未作具体解释。土地管理法第43条则规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地，必须依法使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的属于农民集体所有的土地。”这里的“任何单位和个人”建设用地，无疑包含了企业和个人的经营性用地，这显然已经超出了“公共利益”的范畴，是对农地征用目的的严重泛化。这既不符合国际惯例，也不符合宪法规定。农地征用目的泛化，必然带来政府土地征用权的滥用，结
8、果势必导致对农地产权主体，特别是对农民利益的损害。3.不符合市场经济条件下资源配置的基本规则。党的104大以后，我国已经明确实行社会主义市场经济体制，即主要通过市场来配置生产要素。此后10几年来，市场经济体制在我国逐步深入，资本、劳动力和多数生产资料，包括国家所有的城市土地均已采取市场配置机制。然而，农村集体所有的农村土地，作为稀缺的、不可再生的重要生产资源，却仍旧沿用计划经济条件下的行政性征用和补偿方式，这显然与市场经济体制格格不入。此其1。同1块地，政府从农民手中征用时，只付给按土地的农业用途计算和行政性定价的低廉土地补偿费，而当政府出让给用地者时，收取的却是按经营用途计算和以市场价格为基
9、准的高额土地出让金。也就是说，在农地转为非农建设用地的过程中，征进时是计划经济方式，出让时是市场经济方式，两种体制并行，正好组成1把剪刀，把农地转让的大部分收益收进政府囊中。此其2。农民的土地被征用后，他们的重新就业走的是市场化的路子，其购买生产与生活资料也支付的是市场价格；而在土地被征用时，他们得到的却是行政性的补偿，与政府的好处占尽恰恰相反，农民可谓两头吃亏。这明显有失公平。此其3。在农地转为非农建设用地的过程中，政府不仅取代农地产权主体，直接参与土地买卖，而且垄断了土地1级市场的买方和2级市场的卖方，这也有悖于其在市场经济体制下应扮演的“守夜人”角色。此其4。(2)农地征用制度的具体安排
10、缺陷1.征地补偿标准的确定不科学、合理。现行农地征用的补偿是以土地前3年年均产值为基准确定的，简称“产值倍数补偿法”。这是既不科学也不合理的。其1，农业产值与土地价值没有必然联系。1块建设用地的价值，主要取决于它所在地区的经济发展情况和它本身的位置，而1块农业用地的产值却取决于气候、肥力、耕作者的投入以及农产品的价格水平，2者并不存在必然的联系。自上世纪90年代中期以来，农产品的价格持续低迷，导致农业产值1直徘徊不前，甚至下降。但与之相反，非农建设用地由于供不应求，其市场价格却持续走高，甚至翻了几番。这充分说明土地产值与价值之间没有必然联系，起码不存在正相关性。以产值为依据制定补偿标准，必然使
11、土地补偿与土地价值脱节，这1方面不利于调节土地市场的供求关系，另1方面也会严重侵害失地农民的土地收益。其2，传统农业产值不能反映现代农业的真实价值。在农地征用过程中，1般都是按传统粮食作物来测定前3年的农业产值，没有或很少顾及到现在的农业，特别是城郊农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为1体的现代都市型农业，土地的产出价值已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用补偿标准，当然不能反映被征占土地的真实产出价值，肯定是偏低的标准。其3，以产值为依据确定补偿标准，不能补偿失地农民失去的利益。土地是农民赖以安身立命的唯1资本。农民失地，失去的不仅仅是土
12、地本身，而是1系列的权利和利益。因为他们的各种权利和利益都附着在土地之上。首先，失地农民失去了生活保障。现在，我国的社会保障还没有覆盖到农村，而且短期内也不可能做到这1点。农民只能靠土地来养活自己，土地就是他们的基本生活保障。失去土地也就等于失去了这种保障。其次，失地农民失去了就业条件。土地是农民唯1的生产资料和劳动手段，农民只有以土地为劳动对象，其劳动价值才能得以实现；况且，农民祖祖辈辈以种地为生，除此以外，他们并不掌握其他生产技能。因此，农民失去了土地，也就等于失去了就业的条件。再次，失地农民失去了永久的财产和财产权利。土地也是1项重要的财产，隐含着巨大的价值；土地还是1组财产权利，土地的
13、产权让渡也能产生经济效益。农民尽管只有土地的承包经营权，但这种权力同样带有物权性质。随着土地资源的日益短缺，其增值效用将逐渐扩大。而失地农民将失去这1切。另外，失地农民还将失去1系列相关利益。农民的种种权利都直接或间接与土地有关，如政府对农民的技术、资金和农资等方面的支持都是以土地为基础的，失去了土地，也就失去了获得这些支持的机会。产值倍数补偿充其量只是失地农民的直接损失补偿，与农民失去的权益相比，微乎其微。2.征地补偿费的分配不公平、明确。土地管理法规定的征地补偿共有4项：土地补偿费、劳动力安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。土地管理法实施条例对这4项补偿的分配又作了如下规定：土地补偿
14、费归农村集体经济组织所有；地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有；安置补助费原则上是谁安置就归谁，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织管理和使用，由其他单位安置的，安置补助费支付给其他单位，不需要统1安置的，安置补助费发放给被安置人员个人。从上述规定可以看出，农民个人所能明确获得的，只有地上附着物和青苗补偿费，仅占征地补偿的极少部分。这明显有失公平。首先，农村集体经济组织不应是土地补偿费的终极占有者。土地管理法虽然规定，农村土地归农民集体所有，但是农村集体经济组织(即村委会)并不等于农民集体，它充其量只能算作农民集体的代理人，因此，对于农民集体
15、的利益，它只有代言的义务和代理的责任，不应有占有和使用的权利。现行法律规定土地补偿费归集体经济组织所有，客观上为村干部侵吞失地农民利益提供了方便。其次，在现实中，乡镇政府1般都会拿走5%-8%的土地补偿，这是毫无道理的。土地补偿费作为土地所有权和土地使用权转让的收益，理应在失去土地所有权与土地使用权的农地产权主体之间进行分配，而乡镇政府既不是法定的农地所有者，更不是农地使用者，因而根本不应参与土地补偿费的分配。另外，上述规定也显得过于笼统，其对土地补偿费如何管理使用未作明确规定，对征地补偿安置费的分配缺乏具体细则，结果造成征地补偿费的分配极为混乱，村级组织留用管理极不规范。不同的村留用的比例不
16、同，使用的方式也不同，还有的村干部侵吞、挪用土地补偿费，使失地农民的保命钱白白流失。3.征地程序带有明显偏向。征地的程序大体可分为申请与实施两个阶段。就目前而言，两个阶段的程序都不完善。申请是指按照土地利用规划向上级主管部门申报，履行审批程序。这实质是启用土地征用权的问题。世界其他国家1般都要经过国会或州议会讨论批准，而我国只需上级主管部门审批，如此简单的程序，给地方政府滥用征地权和部门腐败提供了便利条件。实施阶段明确规定的程序是“两公告、1登记”，即公告征地方案、补偿安置方案和进行补偿登记。根据土地管理法实施条例，对补偿安置有意见的，可由政府协调，协调不成的可由政府裁决，但“征地补偿、安置争
17、议不影响征用土地方案的实施”。显而易见，在征地实施过程中，政府1直处在10分主动的位置上。征地者是政府，协调意见者是政府，最终裁决者依然是政府。征地几乎完全成了政府单方面的行政行为，行为相对方的农地所有者农村集体经济组织基本没有多少发言权，至于农地使用者农民则更是连知情权都得不到保障。这种明显偏向政府1方的征地程序使得农民处于非常不利的地位，因而，其土地权益的受损就成了不可避免的事。4.安置责任主体不明确，方式单1。对于失地农民的安置问题，土地管理法只规定地方各级人民政府应当鼓励被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”，并没有明确安置失地农民的主要责任人究竟是政府，还是农村集体经
18、济组织或农民自己。责任主体不明确，安置工作自然难于落实。再者，对于安置的途径，虽然说有用地单位安置和农村集体经济组织安置等多种途径，但由于现在企事业单位用工已经完全市场化，因而在实际中用地单位安置几无可能；而农村集体经济组织，除东南沿海地区外，大部分没有村办企业，有的虽有村办企业，但由于经济实力有限，往往规模较小，因此安置不了几个人。所以，征地者多数采取货币安置方式，即发放安置补助费后“1脚踢”。这种安置方式的弊端是不言而喻的。在当前劳动力市场机制不够健全、就业信息0碎失真、简单劳动力买方竞争过度的条件下，缺乏非农产业工作技能的失地农民找到就业岗位的机会很少，而为数不多的安置补助费又不足于进行自主创业，因此大部分失地农民都不得不落人失地又失业的困境。由上可见，现行农地征用制度存在着多方面严重缺陷，这些缺陷直接造成了对失地农民土地权益的严重损害，是他们边缘化的直接制度根源。2、农村土地产权制度的缺陷是失地农民边缘化的深层制度根源 毫无疑问，失地农民的边缘化，主要是农地征用制度惹的祸。但是，它并不是造成这1社会问题的唯1制度根源，现行农地产权制度所存在的种种缺陷在其中起到了不可忽视的负面作用。