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1、浅议监察法中谈话提醒的理解适用 与 应用数据管税理念构建新征管模式的思考监察法第四十五条规定，“对有职务违法行为但情节较轻的公职人员进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉”，以国家法律的形式规定了“谈话提醒”。党内法规中，已多有“谈话提醒”的规定。如2016年修订的中国共产党党内监督条例（简称党内监督条例）在规定了提醒谈话和诫勉谈话的基础上，第三十一条规定，针对“干部一般性违纪问题的反映，应当及时找本人核实，谈话提醒、约谈函询，让干部把问题讲清楚”。此外，2017年试行、2019年修订实施的中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（简称监督执纪规则）在谈话函询后针对问题轻微不需要追究纪律
2、责任的规定，可采取谈话提醒等措施进行线索处置。那么，针对某一情节较轻的职务违法行为，谈话提醒如何与诫勉谈话等措施区分？可否与批评教育、责令检查等措施同时适用？如何与党内规定的提醒谈话等措施区分？本文拟对谈话提醒相关制度的历史沿革予以简要梳理，明确其适用条件，为准确适用提供基础。“谈话提醒”规定的历史沿革。笔者认为，监察法中谈话提醒的规定来源于党内规定。在党内文件中，有关谈话提醒的规定出现得很早，如1998年中共中央印发的中国共产党党和国家机关基层组织工作条例第十八条规定，“对于群众意见较大的党员干部，要及时谈话提醒。”然而，明确要求建立谈话提醒制度的文件应是中共中央国家机关工委同年发布的关于建
3、立和实行谈话提醒制度的意见（简称意见）。意见要求，“谈话提醒的对象，主要是群众反映有违纪苗头和其他需要谈话提醒的党员”，谈话提醒的主要内容包括“涉及到遵守和维护党的政治纪律，贯彻执行党的路线、方针、政策正确运用权力，勤政廉政坚持民主集中制原则以及道德品质、思想工作作风等方面的有关情况”。据此，可以断定，意见规定的“谈话提醒”主要针对的是苗头性和一般情况的提醒，并不针对违纪（哪怕是轻微违纪）的情况。2003年中国共产党党内监督条例（试行）中专门明确了谈话制度的内容，第三十条关于“谈话”的规定，与意见中谈话提醒的主要内容基本一致。然而，对于苗头性问题则要求进行诫勉谈话，这样一来，等于将意见中的谈话
4、提醒细分为一般性谈话和诫勉谈话。实际上，将提醒谈话、谈话提醒以及诫勉谈话等制度进行适度区分的情况，发生在党的十八大以后，尤以2016年党内监督条例最为典型。其规定，提醒谈话适用于领导干部有思想、作风、纪律等方面苗头性、倾向性问题的情况，诫勉谈话适用于轻微违纪问题的情况。而纪检部门对于一般性违纪问题的反映，要采取“谈话提醒、约谈函询”措施。这样的规定，对监督执纪工作规则以及监察法中谈话提醒的相关规定有直接影响。“谈话提醒”适用的条件。既然监察法针对情节较轻的职务违法行为，可以采取谈话提醒等四种处置方式，那么从监察法第四十五条规定的立法沿革、目的、逻辑以及同条其他项规定的方式来看，谈话提醒应当与批
5、评教育、责令检查、诫勉谈话具有不同的含义和适用范围。而既然将诫勉谈话作为“有职务违法但情节较轻的”情况下最后一种处置结果，因此笔者认为，与谈话提醒、批评教育、责令检查等相比，诫勉谈话应为是否给予政务处分（相对应党纪处分）的分水岭，即“第一种形态”与“第二种形态”的分水岭。基于此，谈话提醒应适用于情节最为轻缓的职务违法，而批评教育、责令检查介于其和诫勉谈话之间，根据个案情况选择合适处置措施。既然谈话提醒、诫勉谈话等四种措施均适用于“有职务违法但情节较轻的”情形，那么在个案中是择一适用，还是可以合并适用？有观点认为可同时适用于某一职务违法行为。笔者不同意此观点，原因包括：一方面，四种处置措施可否自
6、由组合使用？考虑到这些措施即便在党内规定中也不适合自由合并使用，更不用说上升为国家法律后，上述各措施之间的概念、适用条件应该更为明晰，方可确保制度的有效执行；合并使用则模糊了对某一职务违法行为究竟哪个是有效举措的问题。另一方面，如果谈话提醒、批评教育等措施合并使用，则与监察法第四十五条第一款其他部分的规定不相协调，如第二项规定，“对违法的公职人员作出警告、记过、记大过等政务处分决定。”针对某一职务违法行为，原则上只能给予警告、记过等一种政务处分。因此，针对某一情节较轻的职务违法行为，也应选择适用谈话提醒、诫勉谈话等一种措施。“谈话提醒”与“提醒谈话”的区别。在国家监察体制改革的背景下，对监察法
7、相关规定进行理解和分析时，需要回溯规定的党内法规渊源及其发展，方可准确理解其核心要义。在此基础上，根据党内监督条例规定，思想、作风、纪律等方面苗头性、倾向性问题的情况适用提醒谈话，而根据党内监督条例和监察法规定，谈话提醒（以及诫勉谈话）适用于轻微违纪或情节较轻的职务违法，由此，在“提醒谈话（无违纪）谈话提醒、诫勉谈话等（轻微违纪/违法）党纪/政务处分（违纪/违法）触犯刑律”之间划定了各自的适用范围。因此，那种将纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系（试行）“第一种形态”指标中只提及提醒谈话而未包括谈话提醒理解为两者是同义的观点似乎是不成立的。否则就很难理解，中国共产党党内监督条例（试行）
8、修订时要将原先苗头性问题适用诫勉谈话改为适用提醒谈话，而将诫勉谈话适用于轻微违纪的情况。如此理解谈话提醒，有助于解决因混用所导致的难题，也有助于纪法协调衔接。应用数据管税理念构建新征管模式的思考近年来，随着金税三期的不断优化，“互联网+税务”行动的稳步推进，税收征管信息化水平迈上了新台阶，现代税收征管步入数据化管理的新阶段。总结税收信息化建设的实践，分析未来税收征管的变化趋势，把握新形势下税收征管的运行和发展规律，对于建立以税收数据化为支撑的税收征管新模式、有效实施税收科学化精细化管理至关重要。本文就应用数据管税理念构建新征管模式问题作一分析和探讨。一、数据管税理念下新征管模式的基本内涵和业务
9、流程（一）数据管税理念下新征管模式的基本内涵数据管税理念下的新征管模式，就是充分借助于现代化网络硬件平台和专业软件系统，通过税收业务重组、流程再造、职能优化和技能提升，将信息技术广泛应用于税收征管领域的每一个环节，以涉税数据的采集、分析、处理、应用为主线，深度开发和有效利用信息数据资源，提高税收决策、管理、监控、服务效能，进而促进税收管理的科学化和精细化。（二）数据管税理念下新征管模式的业务流程数据管税理念下新征管模式的业务流程，可以概括为“搭建一个平台、实施三级管理、规范四个环节”。1.搭建一个平台。就是在区局建立一个涵盖税收业务、行政管理、信息技术等层面的预警分析平台。税收业务层主要负责内
10、外部及第三方信息数据的收集、整理、分析，形成历史的、现有的、强大数据信息资源库，通过设定数学模型和预警指标，进行全方位、多角度的比对和分析，定期发布数据信息指令，供各方查询、核对和自我纠错，指导基层单位有针对性地加强监控管理；行政管理层主要明确区、市、县三级税务部门数据化管理的工作职责，指导制定工作方案、技术方案，从工作目标、工作措施、工作要求等方面进行总体规划和部署，为数据化税收征管的正常运行提供组织机构保障；信息技术层主要负责数据运行维护、完善运行维护数据机制，改进运行维护手段，强化运行维护管理责任，确保信息系统高效、平稳运行和功能的充分发挥。2.实施三级管理。就是建立完善区、市、县局三级
11、科学严密的层级管理控制流程，以保证数据化税收征管的顺利运行。区局决策层：除兼部分管理、操作职能外，主要负责开展宏观税收分析，研究全区经济收入情况，收集社会相关信息，提出完善政策、加强管理的措施；发布行业和重点企业的税负率、利润率、平均物耗等预警指标，为基层加强管理提供依据；针对全区征管现状和存在的共性问题，广泛开展调研，深挖根源，以点带面，促进分析的深化；为基层开展分析提供数据、方法和手段上的支持。市局管理层：除兼部分决策、操作职能外，主要负责收集辖区内宏观经济指标及纳税人信息，向上层做好数据传递、报送；加强对企业财务指标增减变动情况、同行业税负水平、纳税人生产经营状况等问题的专项分析；对上级
12、通报下发的疑点问题进行综合排查，对重点行业和重点企业进行抽样剖析，及时发现管理中存在的问题，建立完善相应管理措施，强化税源管理。县局操作层：除兼部分管理、决策职能外，主要负责把好数据入库关，保证各项数据准确可靠；及时准确了解掌握辖区内的税源变化、停歇业变动、纳税人税负指标、发票领用信息等情况；负责上级疑点数据指标调查核实和稽查反馈问题整改；建立完善征管数据日常把关审核等制度措施。3.规范四个环节，就是规范数据采集、数据分析、风险应对、质效评价五个环节的工作。规范数据采集：数据采集是数据化税收征管模式的入口。 主要对纳税人内外信息进行及时、全面、准确的收集、输入、调整。内部信息主要采集纳税人税务
13、登记、停歇业、纳税申报、发票领用、财务报表等相关数据信息采集；外部信息主要收集包括房产、土地登记信息等政府相关职能部门掌握的涉税信息，以及商业社会消费品零售额、各类行业生产销售、等宏观经济指标。规范数据分析：数据分析是数据化税收征管模式的核心。它既包括税收总量增减的分析，也包括税收与相关经济指标的分析，尤其是对与流转税、企业所得税税基关系密切的销售收入、利润水平等经济指标的分析。通过对税收相关指标的系统、深度分析，进行即时预警提醒，查找出疑点数据和管理的薄弱环节。规范风险应对：风险应对是数据化税收征管模式的关键。数据分析部门通过综合运用指标测算、行业数据模型、比对评析、约谈举证等方法，对已确定
14、的疑点对象进行机内分析和实地调查，对存在的涉税风险问题作相应的处理。规范质效评价：质效评价是数据化税收征管模式的目的。通过数据分析、纳税评估、税源监控三个环节数据的交换和信息的传递，提出相关的整改意见和建议，建立良性互动机制，形成完整的闭合回路，促进税源管理质量的进一步提高。（三）数据管税理念下新征管模式的基本特征数据管税理念下的新模式较之传统税收征管模式有着明显的特质差异。主要表现在以下四个方面：1.信息数据集约化。全面推行数据化税收征管模式后，征管数据全部集中存储到区局，市、县局负责区域内种类信息数据的采集、录入、上传和备份，这种征管数据的有效集约化，构建起全区统一规范的数据处理平台，有利
15、于更好发挥税收信息系统的整体效率。2.业务流程规范化。数据化税收征管模式的核心内容就是数据信息的获取、传输、处理、反馈和集中。要顺利实现这一过程，应当制定和遵循统一规范的工作标准，主要包括数据流量和质量标准、业务操作标准、信息系统开发标准、软件对接标准等，使税收征管工作流程更趋科学、规范、优质、高效。3.管理结构扁平化。数据化税收征管模式下，操作层是税收工作原始数据的采集和初级加工地，直接为管理和决策服务；管理层根据要求对各类信息数据进行科学分配，在授权范围内有效实施管理；决策层根据管理层提供的信息数据，从客观上进行决策、指导。三者之间相互联系，相互渗透。这种扁平化的管理构架，适应了网络化的税
16、收管理需要，大大提高了管理效能。4.税收管理效能化。数据化税收征管模式建立后，税务机关可以利用海量的数据资源，通过统一的预警分析平台，便捷、准确地查找出征管工作中存在的问题，有针对性地加强税收征管。同时征管业务流程更加优化，办税更加快捷，促进了工作效能的最大化发挥。二、当前影响数据化税收征管模式运行的症结（一）数据采集不规范一是部分基础数据失真。由于部分基层税务干部审核把关不严，录入的一些基础数据逻辑关系错误，甚至形成垃圾数据。如税务登记项目不完整、行业品目鉴定不准确等。二是一些基础数据的采集不全。诸如企业房屋、土地登记等信息未纳入系统进行管理，影响了信息数据采集的准确性和完整性。三是有的数据
17、采集不及时，致使部分数据信息明显滞后于纳税人的实际生产经营状况，影响了信息资源的完整性和预警指令的准确性。（二）数据利用不充分1.数据分析处于起步阶段。一些数据的查询、监控和分析功能还不够全面和灵活，仅限于分类统计、静态查询的层面上，数据价值潜在效能远远没有发挥出来。2.数据利用率不高。目前有些涉税应用系统只满足单一业务需要，信息共享性差，不能从区域、行业等角度进行横向对比、分析, 难以综合利用。3.数据分析体系尚未形成。缺少相应的数据处理分析规范，开展分析、设置数据分析处理工作岗位、具体工作职责和流程等属于数据分析体系的内容还未得到明确和界定。（三）数据资源不对称1.涉税数据来源渠道狭窄。就
18、目前来看，税务机关掌握纳税人的涉税信息，主要是靠纳税人提供和到其他部门收集，而收集来的数据也是有限的，这就造成了数据掌握上的不全面、不充分，直接影响了税收征管的客观性。2.内部各系统信息数据共享度不高。虽然目前金税三期核心征管系统、电子税务局、房产和土地涉税综合管理系统已进行了优化，但主要业务数据还不能完全共享，平台不统一，数据闲置，系统信息资源集成能力、整合能力和深加工能力差等问题比较突出，影响了数据分析的纵深发展。3.外部信息数据交换不充分。由于税务机关与社会其他各部门间信息化发展不同步、不平衡，导致部门间信息不能平滑对接和共享，数据交换的广度和深度还远远不够。（四）数据应用不适应1.部分
19、税收管理员的综合技能有待提高。区、市局集中的人才多，基层县局人才相对贫乏，有能力单独开展税收分析、纳税评估和税务稽查的人员少；部分一线人员数据管理意识不强，缺乏分析问题、发现问题、解决问题的能力和技巧。2.少数人员缺乏工作积极性和责任意识。在日常的管理工作中，巡查巡管记录虚假，典型调查流于形式，上级发布的各种分析的疑点数据核实、落实不到位。3.数据化管理机构不完善。各级税务机关没有独立的税收分析机构，缺乏专业的税收分析队伍，税收分析在日常工作中常常是单兵作战，影响了税收分析人员素质的进一步提高。三、完善数据化税收征管模式的建议（一）树立数据化税收征管全新理念数据化税收征管是税收管理现代化、科学
20、化的突破口，只有解决观念上的问题，才能实现数据化税收征管模式与先进管理理念相结合，技术创新与管理创新相结合，推动税收整体工作全面协调发展。因此，应树立以数据化税收征管模式带动税收整体工作质量和水平的观念，积极推行数据化税收征管新模式，适应社会信息化大发展的根本要求。（二）规范数据化税收征管业务流程1.规范信息数据采集渠道。根据实际，可建立内部县局、市局、区局三级数据采集网，并明确职责分工。县局税收管理员负责采集纳税人的各种数据，其侧重点是税务机关不能通过登记、申报征收自动采集的数据；市局负责收集和处理管理区域内的经济税源数据；区局负责采集、分析全区经济运行的宏观经济数据，包括向社会收集和下级上
21、报，通过集中分析，确定管理方向，提出管理措施，反馈和指导下级工作。2.严格加强数据质量的管理。按照统一标准录入有关数据，对采集的数据进行逻辑和真实性检验，把好数据进口关；定期对数据质量情况通报和监督考核，对数据使用过程中发现的问题及时修正，最大限度的减少垃圾数据，为数据分析提供准确可靠的信息来源。3.实行信息数据集中处理。逐步实现金税三期核心征管系统、电子税务局、房产和土地涉税综合管理系统等各类征管数据的统一的存储、加工和管理，实现各类信息资源互通互联共享，实现征管工作各环节在信息化支撑条件下的相互衔接。4.强化信息数据处理应用能力。在建立完善科学有效的数据分析方法和指标分析体系基础上，根据各
22、类涉税信息指标，结合实地查核的情况，分行业、分户分析，参照同行业、同规模纳税企业的税负情况和上年、上月份的税收收入水平，分析查找问题。把税收分析作为加强税收收入和税收征管工作的切入点，及时发现税收经济的新动向，充分运用分析结果来指导和促进税收征管，确保税收分析与税收征管实现良性互动。（三）健全数据化税收征管保障机制建立数据化税收征管部门联动机制。为适应数据化税收征管模式的需要，本着税收管理重心向数据化管理转移的思路，进一步调整完善数据化税收征管模式组织管理机构职能。在区局设置数据管理中心，并适当调整相关部门管理职责，进一步增强决策、管理、操作职能，加强对全区数据化税收征管模式工作的组织、指导、
23、协调；市局建立统一的数据化征管数据处理中心，合理配备高素质、懂专业、善管理的专业技术人才参与数据化管理工作。整合信息中心、征管、法规、计财、流转税、所得税、稽查等相关业务部门的职责职能，构建数据化税收大征管的格局。县局成立税源评估机构，加强评估分析管理。如期反馈上一级税务机关要求上报的有关数据。（四）明确数据化税收征管考核标准建立健全一套责任明确、奖惩挂钩、推动有力、科学合理的数据质量工作考评指标体系。1.推行数据质量责任制。对机外数据、虚假数据、不规范数据从源头上严加追究。2.实行数据运行过程控制制度。建立数据审计系统。充分利用数据集中优势，通过数据审计程序检测，将数据运行过程中的异常情况及
24、时告知相关机构进行分析、整改，并随时监测整改情况，规范操作行为。3.推行数据运行监督制。定期对数据质量情况通报和考核，对在信息采集和传输中弄虚作假，或因责任意识不强导致信息出现重大失真的行为，按照有关规定予以严肃处理。（五）提高数据化税收征管操作技能1.强化综合技能培训。加强对税务人员的专业能力、宏观经济掌握能力、综合分析能力的培训，研究制定专业培训方案，根据领导层、管理层、技术层、操作层的不同的需要，分级分类进行全员信息化培训，着力提高基层一线工作人员的工作技能和综合素质，为加强数据化税收征管模式提供组织保障。2.加强专业技术培养。通过请进来、走出去等不同的方式，加强专业技术人员对数据化税收
25、征管模式的深层次理解，把税收实践同信息技术紧密衔接，研制开发更加新颖、更加实用、更加便捷的应用程序，促进税收工作和税收信息化发展。3.树立科学用人导向。在政治上、生活上、工作上、学习上关心数据化税收征管模式专业技术人员,营造吸引人才、培养人才、人尽其才的良好环境。参考文献：1.高海宁、钟武讨论税源管理中数据应用理论与实践，沈阳地税系统优秀税收研究成果文集2017年2.吴建税收数据在税源管理中应用研究，长春税务学院学报2017年第10期3.亢永平数据大集中后征管面临的问题及对策，金昌地税网调研论文2016年11月25日4.浅议大数据管理，中国税务报2015年12期5.贾国和、 陆文润实施征管数据大集中实现税收管理信息化建设跨越式发展，金昌地税网调研论文2007年9月11日