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1、从公共关系学角度看我国新闻发言人制度存在的问题兼观察现阶段我国政府危机公关能力摘要：新闻发言人制度是现代政府的一项典型的公关活动。其发源于公众对政府提供新闻、消息、政治信息公开化的需求。本文从公共关系学的角度对新闻发言人制度的发展、重要性以及在我国现存的问题进行分析和探讨，并结合我国政府和外国政府在危机公关等更加具有代表性的案例中的表现，探索新闻发言人制度的实质，并为其在我国的发展提供借鉴和解决的方法。关键词：新闻发言人；公共关系学；危机公关一、新闻发言人的概念界定及其在现代政治制度中的意义“新闻发言人”是公共关系学里的概念。新闻发言人的主要职责是让政府、企业等机构与社会公众进行良好的沟通。世
2、界各国均在政府的管理过程中大量使用新闻发言人制度，向社会各界及大众媒介发布权威信息，以此提高政府在公众中的美誉度和公信力。新闻发言人制度是政府公关活动的重要组成部分在现代社会中，政府要有效地管理国家就必须协调好与各个方面的关系，特别是与广大公众的关系。一个“政通人和”的内外部环境，一个良好的政府形象是政府生存和发展的基石。因此，成熟的政府需要公关。政府公关的首要任务是提高政府的公众认可度，包括公众对政绩的评价和对廉政的评价。政府公关可以分为对内和对外两个方面。在国内，通过公关行为增加政府工作的透明度，使公众知悉政府的决策过程及其执行情况，消除公众对政府的疑虑，获得公众的支持；同时，借助公关行为
3、政府可以了解公众的意愿，为政府决策提供舆情参考，及时监控舆情动态，以维护社会的稳定和谐。对外，开展公关可以建立国际联系，消除国际误解，营造良好的国际环境。政府公关的形式有记者招待会、新闻发布会、媒介宣传、在各类会议上作报告、举办报告会、深人群众体察民情等，其中记者招待会和新闻发布会是现代政府最常用的公关方式。在记者招待会和新闻发布会上唱主角的则是新闻发言人。二、我国新闻发言人制度的建立及发展背景2.1 我国新闻发言人制度出现的发展历史可以说我国新闻发言人制度的出现与我国的政治改革有着千丝万缕的联系。因民主改革的出现而出现，随政治文明的建设而不断发展完善，在改革开放30年来，见证了中国由“闭关锁
4、国”到“敞开国门”的转变，由“专制”到“民主”的发展，新闻发言人制度是我国文明进程的产物，享受着改革发展的成果，走上历史舞台。改革开放后，为发展社会主义民主，保障人民的权利，满足群众的信息知情权的重要性日益凸显，此外，中国在国际地位上有了很大提升，出于外交的需要和美国的新闻发言人制度的成熟经验提供了一定借鉴，这些都成为我国设立并规范新闻发言人制度的原因，但归结到一点，其根本原因在于政治改革的成功。1982 年 2 月，中宣部、中央对外宣传领导小组联合下发了关于实施设立新闻发言人制度和加强对外国记者工作的意见。1982 年 3 月，钱其琛首次以新闻发言人身份面对中外媒体。4月，中央宣布我国正式建
5、立新闻发言人制度，齐怀远被任命为外交部首任正式新闻发言人，也是我国第一位正式新闻发言人。可以说，我国新闻发言人制度的确立和我国解放后的发展历程一样曲折和漫长，政治体制改革给它带来了契机和前途。近代法国杰出的启蒙学家和政治学家孟德斯鸠，指出：“共和国的全体人民握有最高权力时，就是民主政治。”改革开放后，我国正式进入了加快民主化进程阶段，新闻发言人制度在这种大环境中得到了发展，在“非典”之前，属于缓慢发展阶段，不论是从学术研究还是实践上，都没有得到全面普及。以“非典”为契机，新闻发言人频频扭转了最初的被动局面，打造了突发事件中政府的良好形象，中央政府认识到了新闻发言人以及信息公开的重要性，于是调整
6、了部署，开始全面推广新闻发言人制度，扩大政治民主化，修改保密法，制定信息公开条例。截至 2006 年 4 月，我国已有 28 个省、自治区、直辖市建立了新闻发言人制度。为应对 2008 年奥运会，2006 年 4 月颁布了中华人民共和国政府信息公开条例 ，党中央正式把新闻发言人制度纳入了民主化建设的日程。中国共产党在中共十六大第一次明确提出了“政治文明”这一全新概念，充分肯定了人民大众参与管理国家事务的权利，而政务公开更是成为公民享有民主政治的最基本权利。此外，十六大报告致力于民主政治发展，提出要“借鉴人类政治文明有益成果”，认识到政治文明具有继承性、共同性和可比性，这是中国与世界文明接轨的正
7、确选择。进行政治体制改革，是发展社会主义民主政治，实现社会主义政治文明的最重要手段。因此我国的政治文明建设，必须着眼于发展社会主义民主政治，新闻发言人制度更是在政治文明建设的驱动下日趋完善和成熟，充分保障人民的知情权，打造“阳光政府”更是成为各级政府努力的方向。2008 年 5 月的汶川地震，我国的新闻发言人制度都展示了无比成熟的一面。中央以至各级人民政府的新闻发言人都表现出了令世界惊讶的沉着、敏捷和睿智，他们和中央、地方媒体展开了完美的配合，甚至24小时滚动播放灾情，不惜向全世界人民展示其“伤疤”将灾情和政府决策第一时间发布给公众，他们协助我国政府以极其开放的姿态迎接国外来的记者，丢了“面子
8、”，却收获了信任和帮助。这在建国历史上从未有过，政务也从未如此公开透明过，我国的政治民主建设成果让全世界认为中国仍旧“封闭守旧”的人们震惊。不久前的雅安地震更是让我国的新闻发言人制度得到了升华。2.3 突发事件与新闻发言人的公共关系学辩证关系就政府管理工作而言， 危机又被称为公共突发事件， 是指在社会生活中突然发生的、 严重危及社会秩序， 危及国家和社会公众生命和财产安全的重大事故和事件。一般包括两类， 自然因素和人为因素引起的灾害和社会中对抗统一体引发的社会冲突行为导致的社会混乱。突发事件的构成有以下几个特征:明显的威胁到或将要威胁到现存的正常秩序，包括社会秩序、政治秩序、经济秩序等；损害了
9、或可能会损害公众的生命财产安全，影响了公众的依法活动；具有极强的不确定性；必须在时间压力和难以判断的情况下迅速做出发应、采取应对措施以恢复正常的社会系统。尽管对突发事件有不同表述，但我们可以看出其共性所在：一是突然发生，通常情况下具有无法预见性；二是负面并且具有一定的社会危害性，衍生到对政府及其形象的威胁性，表现在事故的发生有可能是政府管理不当或工作不力造成，其次是政府对其处理的方式恰当与否也会影响到政府形象；突发事件，极具新闻价值，社会关注度高，能迅速引起媒体与公众的关注，产生各种猜测或反响，具有一定的社会舆论性。根据学者总结的突发事件一般为事故灾难、自然灾害、公共卫生事件和社会安全事件。根
10、据目前基层的实践经验，突发事件多为以下三种，首先是与政府工作有关的，如拆迁冲突、下岗退休职工安置问题、分配公平问题、腐败现象、社会治安、假冒伪劣等危害到群众利益的事件，容易引发集体上访、聚众闹事现象；二是食物中毒、医疗事故、溺水、煤矿事故伤亡等非正常死亡现象，三是自然灾害性突发事件。突发事件还有一个显著的特点就是其“公共性”与具有公共管理职能的政府紧密相连，在法律意义上，由公共利益的代表政府来处理突发事件，是政府不容推卸的责任。群众心中，突发事件发生，政府应站在第一位，维护人民生命财产安全和保障社会正常秩序。公众的这种期望，具体反映为绝大部分与之相关的法律都明确规定主要应由政府来承担起防治突发
11、公共事件职能与职责。表现在政府必须履行处理突发事件的法定职责，政府被宪法和法律授予了广泛的行政权利，在处理突发事件上有坚强的法律保障。这样，新闻发言人就被推上了举足轻重的位置，倾听民意，当好政府的喉舌。但是，在目前突发事件的应对中，政府仍存在着一种认识误区：突发事件都是影响政府形象的事！力图瞒报或谎报，防止信息流向上级部门、媒体或公众。“非典”给了基层政府深刻的启示，有效的行动以及准确及时的信息发布，不仅有利用巩固政府的形象，扭转人们传统认为政府“不作为”的看法，而且更易获得公众信任。三、新闻发言人制度的发展的必要性随着现代政府的行政事务日趋复杂，政府逐渐发现很难在一切问题上获得公众的赞同。要
12、树立良好的公众形象，就必须赢得公众的舆论支持。在这一局面下，政府受工商界主动利用媒体进行公共公关的启发，也设立起新闻发言人与记者招待会等制度以向公众及时提供资讯，力图通过公众的参与来获得公众的形象认可与施政支持。从此新闻发言人制度作为政府公共关系框架的一个组成部分，成为现代政府高效施政的重要方式。新闻发言人的源头可以追溯到1904年。1904年2月，日俄战争在中国境内点燃。当年7月，为扭转新闻报道中的不信息资源的差距，弥补不同受众间的信息鸿沟，以期改变弱势群体的弱势地位所做的积极努力。其次，大众传媒在价值取向上也应将长远利益与现实利益相结合。在当前传媒同质化竞争日趋激烈的态势下，对于媒介经营者
13、来说谁先发现和培育了潜在受众谁就能在未来的市场中获得先机，当前弱势群体正处于信息“饥渴”状态，比起其他群体，弱势群体无论是在生活、工作还是思想、情感等方面都更需要媒体给予帮助、支持和慰藉，他们需要大量的与他们生活相关的资讯和帮助他们摆脱困境的信息，而当前的传媒又无法满足他们的信息需求，因此传媒经营者应有前瞻意识，在弱势群体这一潜在受众群体中寻找媒介可持续发展的路径，要将这些“潜在受众”转变为“现实受众”，就必须加强对弱势群体的整体关注，研究对这一报道领域的深度开发，这种努力一旦得到受众的认可，获得的回报也会是丰厚的。另外，在具体的新闻实践中，传媒及传媒人对弱势群体的终极关怀，就要求传媒对弱势群
14、体的关注不应该只是对个体的关注，而应该关注到这一群体实际的生存环境和社会地位，真正揭示出社会现实凝固在弱势群体身上的痕迹；考虑到弱势群体这一阶层的特殊性，对弱势群体的有关报道如果只报道事实而不解决问题，往往又会成为各种矛盾、冲突的集结点和引爆点，因此在对弱势群体的报道中，传媒及其从业人员要充分把握国家的政策、法规，坚持正确的舆论导向，不仅要直接走进弱势群体中间，以他们的视角写他们的心声，还应通过后续报道和其他相关报道，形成舆论声势，唤起社会对这一群体关注的同时，寻求有效的解决各种矛盾和问题的办法，以促进社会体制的建立和完善，真正发挥媒介在推动社会进程中的作用。四、现阶段新闻发言人在危机公关上的
15、问题4.1 新闻发言人缺乏明确的角色定位社会角色是指与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务的规范与行为模式，它是人们对具有特定身份的人的行为期望，它构成社会群体或组织的基础。我国新闻发言人制度从 20 世纪 80 年代以来，发展速度快，范围普及广。目前，74 个国务院部门和单位及 31 个省市自治区都建立了新闻发言人制度。从新闻发言人角色来看，我国新闻发言人总体呈现出以下特点：政府发言人是发言人队伍的主体，发言人绝大多数为在职官员并兼职新闻发言人。媒体和公众更是把具有一定级别的官员所说的话视为突发事件的权威话语。政府出台的两部法律：针对政府危机事件处理的中华人民共和国突发事件应对法
16、和针对政府的信息公开的中华人民共和国信息公开条例，都没有涉及新闻发言人制度，也没有规范对政府新闻发言人的角色、身份和功能进行明确的定位，这使得新闻发言人在处理危机事件时的身份面临尴尬的境地。特别在基层政府，表现得尤为突出，目前，在突发事件、媒体炒作面前，我们的一些政府官员往往无所适从，给工作带来很大被动，造成巨大损失。一旦遇到危机事件，惊慌失措，把更大的责任推向上级或其他相关的部门，牵一发而动全身，导致事态扩大。2009 年 9 月 2 日，武汉市某区一名为菁菁幼儿园的幼教机构解聘了一名厨师，引起其强烈不满而揭发了该园引进地沟油、潲油的事实。获知了孩子屡发中毒事件的缘由后，家长聚集该园，愤怒的
17、要求讨说法，导致幼儿园不能正常的运营。该区教育局认为责任在幼儿园，幼儿园负责人把责任推向供油方，该区政府驻街道办事处等多个相关部门，至始至终，没有一个向家长解释原因和安抚的声音。面对各大媒体和公众的关注，谁都不愿意承担责任，告之事件的真相，这一举动，更加激化了家长的不满，他们失去理智，拳脚相向，几度差点发展成暴力事件，并坚决表示要上告到中央后经该区人民政府从中协调，多方协商，对此事作道歉和善后处理，全力医治中毒幼儿，并聘请了该市三甲医院的权威专家进行诊治，尽力消除对孩子的身体的不良影响，后才平息了此事。从这一事例可以看出，在突发事件中，基层政府缺乏明确的新闻发言人角色定位，为了维护各自的利益，
18、容易导致相互推卸责任的现象，不仅不能从根本上解决问题，更是严重的损害了受众的知情权，甚至将没有危及生命的小事推向矛盾的风口浪尖，在群众中造成不良的影响，更是损害了政府执政为民的形象。我们不能说政府也是推卸责任的参与者，关键在于我们没有确立这样一个新闻发言人角色，经过多方调查取证后，将最真实的真相和善后处理情况告之受害者，与之进行密切的沟通，赢取他们的谅解。人民群众可以原谅犯错，但不会原谅不肯承担责任的错。谁都不会越矩去做承担责任的事是人之常情，但也暴露了基层新闻发言人制度的角色定位缺陷。角色定位不明往往造成了角色冲突。角色冲突，指在社会角色的扮演中，在角色之间或角色内部发生了矛盾、对立和地处，
19、妨碍了角色扮演的顺利进行。从基层新闻发言人的设置上看，属于角色内的冲突，一个人所承担的多种社会角色同时对他提出了角色要求，使他难以胜任，便产生了角色内的冲突。这表现在突发事件中，所有媒体和大众的眼光都集中到了领导身上，而中国目前的新闻发言人机制，新闻发言人是兼职且多为在职官员。作为一名领导者的角色，他的职能是不能出现这样的事，而使其行政能力受到质疑，而作为一名新闻发言人的角色，他必须承担澄清真相，面对媒体和公众的责任。当这两个角色发生冲突时，由于新闻发言人角色没有明确的定位，作为一名领导者，都会有自觉规避责任，倾向有利于自己一方的角色。在这种角色心理下，事态容易扩大。4.2 基层新闻发言人缺乏
20、明确的指导思想目前在基层，对我国新闻发言人制度的认识仍存在明显的不足，理念相对落后，尽管各级政府都建立了新闻发言人制度，但一些地方特别是基层政府不能准确的把握指导思想，特别是在危机事件发生时，不能从维护公众知情权的层面上来认识制度。他们认为能让媒体“不报”、“少报”、“谎报”，让公众“不知”或“知之甚少”就不会产生负面影响，不会危害政府形象。没有明确的指导思想导致了新闻发言人制度在基层政府尴尬的处境。着重表现在以下几个方面。4.2.1 传递缺乏价值的新闻信息公开信息和公关效果是新闻发言人制度的二元属性，而如何把握这两者间的度取决于新闻发言人能力与技巧的高低。新闻发言人要说“正确的真话”而非“正
21、确的废话”，一个成功的新闻发言人会选择哪些说，哪些不说，既能将信息真实的传达给媒体和公众，又能维护政府的形象，赢得公众的信任。长期以来的行政方式，使事故在发生时，政府都会力求媒体避重就轻，少报事故揭露，多报领导亲临现场，为补救如何努力的功绩。缺乏新闻的信息量和新闻价值，而往往这些都是人民群众迫切需求的，急切想获得的信息。在新闻发言人制度逐步完善的同时，一些“封锁消息”“封杀新闻”“媒体公关”的现象仍在基层政府不断上演。他们片面的将新闻发言人制度用作维护和改善政府形象的重要公关手段，不仅不把该制度作为与群众实现有效沟通、正确引导舆论，引导公众参与公共生活管理的工具。反而走向了极端的一面，利用它来
22、防止甚至限制政务公开，过滤掉不利于政府的信息，发布给受众无关痛痒、毫无价值的信息。“对政务信息资源向社会提供的行为进行严格的梳理和控制”。把新闻发言人所公布的信息作为社会舆情信息的唯一来源。4.2.2 提供虚假信息2009 年 2 月 13 日，因盗伐林木被刑拘的云南玉溪北城镇 24 岁男子李荞明突然死亡，随后云南省有关部门召开新闻发布会，称李是因与狱友玩“躲猫猫”游戏，遭到狱友踢打并不小心撞到墙壁而受重伤致死。后经查证，死者李荞明在晋宁看守所，遭同监室牢头狱霸以 “躲猫猫”为借口进行施虐和体罚导致死亡。为了推卸责任，以牺牲人民群众的利益为代价，随意歪曲事实的做法令人不齿。作为一名新闻发言人，
23、这是最不理智的行为，真理会站在人民和正义的一边，你可以不是一名合格的新闻发言人，但不能是一个道德沦丧的公民。而这种现象在基层较为常见，由于基层有一定的隐蔽性，信息的传播也有一定的滞后性，此外，新闻发言人队伍，缺乏对中国法制建设逐步加强，人民民主意识高涨和大众传播工具高速发展的正确认识，认为突发事件可以瞒天过海，虚报、假报事实，骗过媒体和公众。事实证明，最后不得不面对道德的拷问和社会舆论的谴责。4.2.3 封锁媒体获知信息的渠道新闻发言人与媒体的关系，可以说似敌非敌，似友非友。记者有独立的个性，也有很高的敏感性，新闻发言人流露出些许厌烦，都可能让一些记者心怀不满，而在新闻报道中表现出来。在媒体心
24、中，新闻发言人是政府代言人，而在新闻发言人心中，记者是用放大镜的眼光来看问题的。发言人希望媒体更多地正面宣传自己，而记者是来搜索“蛛丝马迹”的。政府在做出政绩时希望借助媒体来宣传自己，而在发生突发事件，容易导致负面新闻时，又不得不对记者产生高度警惕。在这种心理下，一旦事故发生，基层政府容易对媒体采取封锁策略，甚至阻碍媒体的合理采访。如被个别媒体挖掘到新闻事实，政府马上商讨对策，如何进行媒体公关，将消息不被曝光。在平时的工作中，新闻发言人往往不断训练对负面新闻的敏感性，收集负面新闻线索，并形成统一口径，防止二、三流媒体的追杀。可见，在这场政府与媒体和公众的博弈中，新闻发言人制度在基层政府的作用完
25、全变味了，更是影响了许多官员对突发事件的舆论影响的价值判断。因此，在政府平衡信息公开与维护形象的危机公关中，明确的指导思想显得尤为重要。4.3 基层新闻发言人缺乏健全的法制保障4.3.1 信息公开的机制不明朗2005 年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发关于进一步推行政务公开的意见，把政务公开作为施政的重要内容，旨在保障人民群众的知情权，十七大报告，中国政府仍在强调信息公开，打造“阳光政府”；2007 年 5 月 1 日，中华人民共和国政府信息公开条例正式施行。条例规定，政府当主动公开涉及群众利益的信息，同时，公民等也能主动向政府申请获得所需要的信息，对不依法履行政府信息公开义务的行政机关
26、，可以举报。尽管新闻发言人制度在不断的完善，但我们仍旧可以看到在立法上的缺陷，这些意见或条例对政府及其新闻发言人的行为规定了义务，但未明确违反了信息公开条例应该承担何种责任，是否将受到处罚等等。给新闻发言人造成即使不公开也不会有何惩罚的心理，那么在突发事件发生时，宁愿“瞒报”，不公开信息。没有健全的信息公开法作为人们知情权的保障，难以实现这种长久机制，更容易使新闻发言人制度形同虚设。4.3.2 缺乏监督与问责机制我国建立新闻发言人制度，除了在国家或省级重要部门对新闻发言人有了明确规定外。到了基层，由于不少基层政府还未普及，就存在着对信息公开程度、披露程序、责任人落实和追究失职责任等方面没有明确
27、规定的问题。制度本身也存在漏洞，缺乏对新闻发言人及突发事件的责任人的监督与问责机制。新闻发言人可以披露哪些消息，披露的主体和对象是谁，新闻发言人履行怎样的义务，承担怎样的责任，目前，没有一部非常健全的法律来进行规范。一旦信息发布权掌握在政府部门的新闻发言人身上，若没有相应法律的监督和制约，容易导致滥用权力的现象，另外权责不明，更能导致责任方互相推卸责任，甚至新闻发言人成了名义上的责任人，因此制定相关法律或法规成为必然趋势。4.3.3 标准不一从 2003 年“非典”到 2008 年的“汶川地震”和奥运会，中国的新闻发言人制度都要接受来自世界的考验，向世界发出中国声音。国务院新闻办公室新闻局编辑
28、了政府新闻发布工作手册，为各级政府提供参考和借鉴。在一定程度上对我国新闻发言人制度作了完善。但新闻发言人制度如何由理论到实践，没有一个具有可操作性的标准。基层政府面临着运用上的难题，出了问题，责任领导就变成了新闻发言人，相关部门要么推卸责任，要么避而不见。责任人对外担当新闻发言人的角色，在主观上容易为自己辩解，努力减轻责任，从而使新闻发言人的言辞丧失了权威性和信服性。4.3.4 各方互动不利没有新闻发言人制度建设上的互动机制，这种新闻发言人传达信息的行为成为一种单向传播，人们只能接受来自政府的宣传、口号或理念灌输，成为了被动接受新闻事实的一方。政府部门缺乏来自公众沟通，对信息反馈的机制。政府不
29、能及时把握群众的动态或心理。使建立新闻发言人制度的初衷由满足群众知情权，打造透明政府变为了满足政府自身宣传，出现“利益由少数人独享，风险由整个社会承担”的现象。4.3.5 新闻素养不佳新闻素养也就是媒介素质，是指政府新闻发言人所具备的关于媒介传播的各种知识和能力。它反映的是政府新闻发言人对媒介传播的认知程度，以及在此基础上所形成的各种接触和使用媒介的能力。从目前的新闻发言人队伍看来，多为在职官员或要员，通常把“新闻发言人”的职责作为兼职来对待。由于新闻发言人制度普及发展速度过快，使很多发言人在媒介素质欠缺，没有做好准备，不知如何做起；尽管发言人数量较多，普及范围非常广， 但他们媒介素质参差不齐
30、，水平高低不平；此外，这些兼职新闻发言人的官员多没有经过系统的新闻传播专业学习，也缺少新闻传播实践经历，不能真正懂新闻传播、懂如何更好的运用。如果政府新闻发言人缺乏较高的媒介素质，不仅不能更好的成为政府“代言人”，成为人民群众的喉舌，很有可能出现误导公众，导致危机扩大，无法收拾的局面。虽然，他们有着丰富的行政经验，过硬的政治素质、业务素质甚至心理素质，能够更好的承担作为一名新闻发言人的义务，但是要成为一名优秀的新闻发言人，他们迫切需要提高自身媒介素质。在信息的传播过程中，媒体担当了桥梁的角色，为传播主体的政府部门，其发言人要通过媒体的新闻传播，向公众传播政府信息，和社会进行准确的、及时的、全方
31、位的信息沟通与交流。只有具备较高的媒介素质，才能有效的向公众传达信息和理念，避免犯下欺骗公众的错误，有效的利用新闻传播规律为政府服务，解决突发事件中政府的信任危机。4.4 新闻发言人处理突发事件存在的问题分析4.4.1 信息疏导性不足，隐瞒问题严重突发事件一般都是出乎预料之外，往往也让人措手不及。对于突发事件的信息传播往往会有很多导向，正面的、负面的、真实的、虚假的，信息传播者不同、传播目的不同等等种种客观或主观因素，导致传递的信息有所不同，人们接受的信息也不同。就媒体而言，媒体的目的在于传播的需要，而政府在于宣传的需要。所以说在突发事件中，媒体所专注的新闻传播的价值观念在“客方”，即大众，符
32、合新闻价值并且满足受众的喜好。而政府更着眼于“我方”，要有利于维护政府的形象，引导正确的舆论。可以说，政府和媒体在突发事件信息传播的过程中，掌控着信息传出的渠道和方式以及传播的效果，在这个时候，信息“把关人”的角色显得尤为重要。“把关人”这个概念，最早由美国社会心理学家、传播学的奠基人之一库尔卢因提出的。1947 年，在群体生活的渠道中，卢因再次论述了“把关人”，他认为在群体传播过程中存在着把关人，只有符合群体规范或把把关人价值标准的信息内容才能进入传播的渠道。其中，卢因指出了一点，人的心理因素影响把关，因此，卢因把研究人的心理因素作为了主要动机和目的。1950 年，传播学者 DM怀特将“把关
33、人”理论引入新闻研究领域并逐步完善，提出了新闻筛选过程的“把关”，他在研究中发现编辑的把关作用尤为重要。他指出，在信息选择取舍的过程中，传媒组织形成了一道“关口”，只有少数信息能通过这个“关口”。“把关人”理论同样可以应用于新闻发言人。新闻发言人是突发事件的信息发布者，也是一名“把关人”，在向媒体和公众提供政府信息时，他可以决定哪些说，哪些不说，并过滤掉对政府不利的信息，来引导政府平安的度过危机。在突发事件中，对于其信息传播一般存在有两个“关口”，政府充当着第一个关口的“把关人”，因而，传递的信息是否真实，传递的信息是否具有新闻价值，是否满足了受众知情权都取决于政府对信息的控制和选择，这也属于
34、国家和政府的政治控制的范畴。政府有限制或禁止某些信息内容传播的权利，包括控制对公众利益和神会文明风气有害的其他内容。正由于政府拥有“把关人”和“政治控制”的双重权利，从而在权利监督机制较为疲软的基层，从“把关人”的心理上讲，许多基层政府官员片面的认为，突发事件是不好的事情，曝光就等同于暴露工作的不力，负面新闻一定会带来负面影响，有损政府形象。从而出现打着“控制不利于社会风气信息”的幌子，封锁重要信息，瞒报假报信息，甚至阻碍媒体的合理采访，把有效的信息扼杀在摇篮中。在突发事件中，基层政府往往多种方式封锁信息。一是第一时间上报分管领导，统一口径。基层在平时的政府工作中，不断培养每个工作人员的新闻敏
35、感性，一旦发现可能出现负面新闻的苗头马上向分管领导汇报，在内部形成统一口径，以免媒体记者采访时，众口不一，给记者留下破绽，曝光突发事件。这给媒体的正常采访和获取真实的信息造成极大阻碍。二是封锁消息，“无可奉告”。这是基层存在的一种普遍现象，一旦媒体来访，能躲则躲，不能躲则表示“无可奉告”。目前，对于新闻发言人的普遍要求是不能说“无可奉告”，而在基层，缺少这样的新闻发言人。三是认为突发事件等同于不良舆论，极力不报。着力宣传工作中好的态势和业绩，遏制媒体对突发事件的披露，避免引起社会不良舆论。这种心理一直都存在于基层政府中，事实上，人们渴望了解事情的真相和政府的作为，只有在逆境中更能显示中国共产党
36、执政的先进性。中国政府在“非典”和“汶川地震”中改变了以往封锁消息的作用，以更加民主开放的形象展示给全世界，实行全程跟踪报道，大到伤亡人数和损失财产，小到仍在的废墟中搜索毫无征兆的生命。而我们却获得了意料之外的结果，全世界人民的心跟随着抢救幸存生命的心而跳动，我们没有因此而暴露政府工作的不足之处，相反，我们获得了全世界舆论的支持，获得了所有人的信任和支持，并且在预警机制和应急机制的完善上有了更加明确的方向。中央政府的举动或多或少能给我们基层政府一些启示，掩盖不是消除不良舆论，而是制造不良舆论。四是避重就轻。将人们最渴望了解的信息几笔带过，大肆渲染政府的改良以及抢救举措。这些现象在基层尤为普遍。
37、基层班子更是把负面新闻的应对提上了日常工作的议程，防范突发事件信息的流失，明显的曲解了我国法律所规定的信息控制内容。HH弗里德利克曾经归纳了美国各种法律和政令中可严格限制或禁止传播的七种内容，包括名誉诽谤、侵犯隐私、淫秽色情、国家和国防机密、虚假广告、世界共产主义宣传、外国人在美国的政治宣传等。而对于我国所要求的“对公众利益和社会文明风气有害”的内容并不是指突发事件，尽管突发事件有一定的负面影响，但只要通过行之有效的方式，满足受众知情权，与公众进行有效的沟通并做好善后工作，不仅不会危机政府形象，相反能获得更多的信任和舆论支持。我认为基层政府作为信息的控制者，他们的职责并不在于封锁了多少负面消息
38、，负面消息并不代表有害公众利益和文明风气，相反能为政府专注正面宣传的偏差认识刮来一股清新之风。更有利于他们在突发事件中将这些典型展现在公众面前,引以为戒，做好善后和以后的工作。4.4.2 过分注重对于媒体的公关而忽略社会舆论美国白宫发言人弗莱舍曾把媒体比作一群嗡嗡作响的蚊子。政府官员都避之不及，千方百计把它们都赶走；而一旦危机发生，媒体就像一头 20 吨重的大象，向你直扑过来；这时候，你无处可躲。所以，在基层政府，平时，跑线记者为了获得更多的新闻线索，经常深入基层，找到“高姿态”的官员们，请求提供新闻线索，多提供新闻稿件。有大型活动时，双方更是能成为“各取所需”的朋友，政府利用媒体宣传自己，而
39、媒体则欣然采访政府策划的新闻事件。一旦突发事件发生了，媒体得知情况后会毫不客气的写上几笔，甚至“锦上添花”，渲染一番。害怕曝光的政府不得不对记者的来访皱起眉头，保持高度警惕。上有领导加压，下有媒体追踪，往往压得这些基层官员们喘不过气。所以，在这种情况下，基层政府首先要应付的就是“媒体”，如不能有效的逃避媒体的追踪，那么能巧妙的将突发事件大事化小，小事化了，不会出现在第二天的报纸、网络或电视上，从而把媒体公关看成重中之重。通常在一个突发事件面前， 政府越掩盖， 媒体通常有一种惯性思维“欲盖弥彰”，从而越炒，政府越拒绝媒体采访， 媒体越要挖掘“不可告人的内幕”。有许多突发事件所属的部门领导人，要么
40、选择沉默，要么选择态度生硬恶劣的对待记者的来访，即使接受采访了也全是空话套话，甚至对记者采取辱骂或殴打的粗暴态度，必然会给记者留下不良印象，这样， 出现在记者报道上的政府或领导者的个人形象就有可能被丑化。所以基层新闻发言人对突发事件的处理更是重点放在媒体公关技巧。在基层，突发事件发生时，政府官员把媒体应对看成重中之重无可厚非，但由于这种颠倒主次的思想容易导致更为严重的负面影响。作为一名政府官员和新闻发言人，事件发生后，他们在应对媒体上往往采取如下措施：首先是说服记者避重就轻，弱化事件的恶劣性，突出政府补救的积极性；其次是及时处理，实施整改措施。一旦事态公开，迫于舆论压力，政府都会采取善后措施来
41、挽救声誉；用正面新闻覆盖负面报道，在负面新闻发布后，从其他的角度大力增加在人力、物力和财力上的投入，使媒体刊登正面报道来覆盖负面报道的不良影响。目前，基层普遍有一种现象，突发事件发生后，新闻发言人为了防止负面新闻的刊登，不惜采用重金收买媒体记者的策略，尽力将负面新闻压制下来，力争瞒报，争取少报。在这种情况下，记者的职业道德关乎整个突发事件应对效果。4.4.3 与公众的沟通不足本文的知情权着重于民众享有了解政府工作情况，获悉信息的权利，而新闻媒介就成为公众享有和行使知情权的重要途径。公众通过新闻媒体获得信息，参与国家的政治生活和社会生活；通过新闻媒体报道国家的重大事务、国家工作人员获得监督的权利
42、；通过新闻媒体获得知识，参与娱乐，丰富文化生活。由此可见，公众的知情权是现代社会公民最基本的权利，是实现民主的途径之一，满足公众的知情权是政府部门的职责和义务。满足公众知情权的方式多种多样，但新闻发言人制度是最迅捷有效的方式。它可以在最短时间、最有效的方式、以最快速度，向最广大公众传达政府信息。“你不讲话，谣言就讲话了”，清华大学新闻与传播学院院长助理董关鹏在探讨新闻发言人应争取主动的紧迫性上这样论述，他认为新闻发言人的一个非常重要作用是最短时间内把真相告知公众。而在目前基层却面临着这样的尴尬：公众沟通机制不透明，往往“知情不报”。在公众的质疑面前，他们往往采取否认的态度，直接导致了负面新闻的
43、产生。“无可奉告”是他们的惯用语，他们不会用恰当的语言、正确的言行来对待公众的质疑，在今后的基层发言人队伍的建设上，应实现由“无可奉告”到“有情必告”的突破。4.4.4 应对网络和微博冲击能力不足在报纸时代，新闻的截稿期可以到当天晚上 12 时，次日见报，因此，给记者采访写作和主管部门审稿会签留有比较宽余的时间，但是在互联网时代，改变了原有的传播结构，传播速度以分秒计，信息单向流动变成了双向沟通，公众由“信息获取者”变成了“信息发布者”，由“信息消费者”变成了“信息发明者”。公众可以在网络上自由发表言论，提出自己的意见和看法。与传统纸质、电子媒体相比，网络因其及时、无界、互动的特点，在突发事件
44、和其他重大社会事件中，成为社会舆论演变的主导力量，逐步取代传统媒体成为传媒的“轴心”。网络的快速发展，对政府的危机新闻处置提出了新的挑战，基层政府力量中，官员的年龄层次较长，接触网络晚，接受网络信息的主动性不强，缺少年轻人对网络的依赖感。突发事件一旦发生，新闻发言人往往注重处理蜂拥而至的媒体与大众，忽视了网络舆论。一旦这种舆论形成了一股巨大的力量，面对网民纷繁复杂的猜测和众说纷纭的言论，往往表现出“措手不及”的状态，甚至经过某些恶意网民疯狂地煽风点火，不明就里的公众迅速形成一股势力，导致事态扩大，令新闻发言人头疼不已。突发事件发生后，网民一般从这几个方面提出质疑：事件为什么发生、突发事件发生前
45、相关部门是否有过预警、由谁负责处理突发事件、受害人是否得到了妥善安置、事态是否得到控制、预期今后还会发生什么、公众应该如何做、有关部门公布的数据或信息是否真实可靠、哪些信息被隐瞒等等。等等若干问题的完全解答，需要经过全面深入的调查，而在这段时间里，网络的迅捷性往往容易滋生舆论，甚至是对人民群众不利的，或歪曲事实的。如何建立快速反应机制，及时进行网上发布，开展网上评论，确保网上舆论引导高效快捷、准确到位，做到“发现得早，控制得了，引导得好。”是基层新闻发言人应引起重视的问题，也是与时俱进，适应社会信息化应努力的方向。五、结语新闻发言人制度的规范化、法制化是一个循序渐进的过程，也是一项艰巨的任务，由中央到地方、到基层的普及更是一个必然趋势。只有把负面新闻的源头和对社会的危害程度遏制并消除在小范围内，既能尊重人民的知情权，也能维护政府形象，才能防止危机扩散和负面影响扩大。可见，普及新闻发言人制度，加强新闻发言人队伍的建设，提高其危机公关能力，做一名合格的政府发言人是当今社会的现实需要。