中美航空运输协议研究.pdf

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1、1 中美航空运输协议研究 董念清 （中国民航管理干部学院社科系，北京100102） （发表于中国民航大学学报2008 年第 4 期） 摘要 ：本文对1980 年中美航空运输协议及修订其的五个议定书做了比较研究，全面、 深入地分析了近三十年来中美航空运输协议的发展演变，总结归纳了中美航空运输协议的特 点，并从三个方面探讨了中美航空运输协议对我国的影响。 关键词 ：航空运输；协议；内容；特点；影响 中美之间航空运输的发展，与两国政治经济的发展紧密相关。1972 年 2 月，美国总统 尼克松应周恩来总理的邀请访华，中美交往的大门重新打开。尼克松访华期间，中美双方于 1972 年 2 月 28 日在上

2、海发表了中美联合公报（ “上海公报” ） 。1975 年 12 月，美国总 统福特应邀访华。1978 年 12 月 16 日，中美两国发表了中美建交联合公报。1979 年 1 月 1 日，中美两国正式建立大使级外交关系。1979 年 1 月，应美国总统卡特的邀请，中国 领导人邓小平访美，揭开了中美关系史的新篇章。 中美建交后， 于 1979 年 7 月在北京签署了为期年的中美贸易协定 ，规定双方互享 最惠国待遇， 这是在经济领域签署的第一个重要协议。而要开展贸易， 航空运输是不可或缺 的，因此， 1980 年 9 月 17 日，在美国华盛顿签署了中美建交以来第一个航空运输协议，即 1980 年

3、航空运输协议 ，中方的签字代表是时任国务院副总理的薄一波同志，美方是总统 卡特。从1980 年到 2007 年将近 30 年的时间中，中美双方的经济贸易快速发展，彼此成为 对方的主要贸易对象。而作为双方贸易纽带或桥梁的航空运输，更是蓬勃发展。2007 年， 中美签署了修订1980 年航空运输协议的议定书，这是对1980 年航空运输协议的第 五次修订。 虽然每次修订都是在前面协议（或议定书） 的基础上进行， 有所删除， 有所增加， 但经过 5 次修订之后，已与1980 年中美航空运输协议相去甚远。本文将对中美航空运 输协议的发展演变做一梳理，进而分析其特点，同时探讨修订后的协议对我国的影响。 董

4、念清（1969） ，男，甘肃通渭人， 中国民航管理干部学院社科系副教授，研究方向为航空法与空间法。 2 一、中美航空运输协议及议定书 从 1980 年到 2007 年，中美之间的航空运输协议，以 1980 年航空运输协议为基础， 进行了五次修订，其分别是： 11982 年 8 月 19 日签署的修订1980 年航空运输协议的议定书（以下简称1982 年议定书 ） ； 21992 年 2 月 10 日签署的修订1980 年航空运输协议的议定书（以下简称1992 年议定书 ） ； 31999 年 4 月 8日签署的修订1980 年航空运输协议的议定书（以下简称1999 年 议定书） ； 42004

5、 年 7 月 24 日签署的修订1980 年航空运输协议的议定书（以下简称2004 年议定书 ） ； 52007 年 7 月 9日签署的修订1980 年航空运输协议的议定书（以下简称2007 年 议定书） 。 二、2007年修订后的中美航空运输协议的主要内容 在双边的航空运输协议中，最重要的内容有四个方面：（ 1）授予航权；（2）指定空运企 业（即航空公司） ； （3）确定运力； （4）确定运价。此外，还包括“法律适用”、 “技术服务 和费用”、 “安全”、 “航空保安” 、 “代表机构” 、 “关税和税收”等条款。1980 年航空运输 协议的内容由18 个条款和5 个附件构成。5 个附件分别

6、是，附件一：航线；附件二：包 机运输；附件三：技术服务；附件四：折扣票价的条件；附件五：运力和业务运载。 自中美签署1980 年航空运输协议以来，进行了五次修订，其中2004 年和 2007 年的修订是两次重要的修订。2004年的修订是一种大范围的修订，涉及的面更加深入， 不仅包括了运力、 航班班次等内容，而且还增加了许多以前没有的内容，比如建立货运枢 纽等。应该说，2004年议定书包括了多方面、深层次航空运输问题。2007年议 定书在 2004 年议定书的基础上，对指定航空公司的数量、运力和代码共享等内容进 行了进一步修订。 （一）航权的授予 根据 1980 年航空运输协议第2 条，双方指定

7、空运企业在规定航线上经营协议航班 时享有下列权利： （1）在另一方领土内规定航线上的地点经停，以便上下国际旅客、行李、 货物和邮件；（ 2）经另一方航空当局同意，在另一方领土内规定航线上的地点作非运输业务 3 性经停。从本条内容来看，双方只是相互给予对方第二、第三和第四航权 。包机航空运输 则按附件二的规定办理。其后修订协议的议定书虽然再没有以“授予航权” 的名称对航权做 出规定或修订，但是在对航线的规定或修订中，将航权的内容包括了进去。 （二）空运企业的指定 1980 年航空运输协议第3 条规定，双方有权通过外交途径向另一方书面指定两家 空运企业， 在规定航线上经营协议航班，并有权撤销或更改

8、所作的指定。在经营协议航班时， 指定空运企业可经营混合航班或全货运航班，或同时经营这两类航班。但对指定的空运企业 有一个限制， 这就是一方指定空运企业的主要所有权和有效管理权应属于该方或其国民。同 时，另一方航空当局可要求一方指定空运企业向它证明，该空运企业有资格履行根据法律和 规章所制定的条件。这些法律和规章是上述当局在国际航班的经营方面通常予以实施的。在 不违反上述规定和1980 年航空运输协议第7 条（安全）的情况下，缔约另一方在收到 上述指定后， 应给予该指定空运企业以适当的许可，在程序上尽量减少拖延。业经指定并获 准的空运企业可在有关许可上规定的日期或以后开始经营。 在可以经营中美航

9、线的航空公司的数量上，从1980 年航空运输协议规定的 2家，到 1999 年议定书的4家，再到 2004 年议定书的4+X 家，可以经营中美航线的航空公 司的数量还是有限的，中方对此一直没有松口。2007 年议定书则有一个小的变化，这 就是， 中方将不再在指定航空公司方面受数量限制，可以指定 4家，也可以指定 7家、8家等， 来运营中方的航线A和航线 B上的协议航班。 被指定的航空公司可以从2007 年 8月1日起开始 运营航班。 但美方还是采取逐年增加的办法，直到 2011 年3月25 日运营航线 B的航空公司的 数量不作限制（见表1：指定空运企业的数量变化）。 第二航权：是指在该国作非商

10、业性降停的权利，即只作技术性降停，如添加燃油、检修飞机等项而不上 下旅客、货物、邮件的权利；第三航权：是在该国卸下来自航空器所属国领土的客、货、邮的权利；第四 航权：在该国装载前往航空器所属国领土的客、货、邮的权利。 4 表1：指定空运企业的数量变化 开始时间可增加的航空公司的数目 2004 年议定书2007 年议定书 美国中国中国美国 2004 81 1 1 1 1 2005 325 1 1 1 1 2006 325 1 1 1 1 2007 81 无数量限制 1 2008 325 1 1 2009 325 2 2010 325 1 1 1 2011 325 无数量限制 表面来看， 在指定航

11、空公司上没有数量限制对中国有利，可以有更多的中国航空公司参 与进来， 但在运力确定的情况下，只不过是将本来有限的运输量在更多的航空公司之间进行 分配， 对于一直运营中美航线的中方航空公司而言，并不是一件好事，当然， 对于没有加入 到这一市场的其他中方的航空公司而言，倒是提供了机会。另外， 如果单纯从航空运输协议 自由化的角度看，也是向前迈了一大步，应该说较之以前的协议，还是有所突破。 （三）航线的拓展 航线方面， 1980 年航空运输协议规定了2 条。第一条明确了始发、经停和目的地 点，即纽约旧金山洛杉矶檀香山东京（或日本境内另一点）上海北京，而第二 条没有明确， 只是规定在开航后两年内双方再

12、磋商确定。虽然规定中美双方各有权指定两家 航空公司， 但在协议航班开航后两年内，实际上中美双方各只有一家航空公司经营第一条航 线，每周各2 个班次，每周的总运力是4 个班次。因此，1982 年议定书第一条就是明 确了第二条航线（参看表2：航线变化对照表） 。与第一条航线相比较，中方增加了广州一 个航点，美方增加了西雅图和芝加哥两个航点。 如上所述， 1980年航空运输协议规定了两条航线，1982年议定书将第二条 航线具体化。 1992 年议定书则在此基础上增加了一条航线，这样，中美之间的航线增 加到了三条。 表面来看， 1992 年议定书 规定的第一条航线和第二条航线与1980 年航 空运输协

13、议和1982年议定书的规定没有太大的变化，但是以下三个方面的变化应该 引起我们的注意。 第一，双方的航空公司在上述一至三条航线上经营往返协议航班时享有充 无论是运营航线A 还是航线B，都没有数量限制。 对于运营航线B 的航空公司没有数量限制。 5 分的业务权利（traffic rights）；第二，在通航地点上，1992 年议定书在第一条 航线上增加了2 个通航地点（广州和芝加哥）；第三，第三条航线上全货运航班的经营， 享有第五航权 ，这是一个非常重要的变化。从上述规定可以看出，货运航班唯一的限制是 对方境内的通航地点的限制，即仅限于对定期国际航班开放的机场。 1999 年议定书 将航线又恢复

14、到两条，称为航线A 和航线 B。 航线 A 与 1992 年议 定书的规定相比较，有以下几点变化：第一，航线A 对于始发地点不做任何数量上的限 制，也就是双方从各自境内始发的航班，可以在自己境内的任何一点出发；第二， 对于目的 地点，中方给美方提供了5 个地点，其中增加2 个地点；美方给中方提供12 个地点，比中 方提供的多出7 个地点。但对双方各增加的地点有一个限制，那就是该地点应是双方对定 期国际航班开放的机场的所在地。航线 B 的规定与 1992 年议定书 的第三条航线是一致 的，没有变化。 因为 1992 年议定书 对于货运航班的规定，除了第五航权中的后一点外， 已经包括了中间点和以远

15、点第五航权。 2004 年议定书对航线权方面的修订有二，一是增加了双方的航线A的目的地点， 即 可以是双方境内对定期国际航班开放的任何地点（见表2：航线变化对照表）。从航点的增 加来看，中国大陆根据经济发展状况划分为三个地区，基本上是处于一种全面开放的态势， 相应地，也应放开航线上的航点。二是中间点和以远点的增加。从2005 年3月25 日到 2010 年3月25 日，每满一年，中方可在其航线A上选择增加一个中间点和以远点。美方则从2009 年3月25 日开始，在其航线A上增加一个中间点。2007 年议定书对航线没有修订。 总之，从航线数量上来看，从1980 年中美航空运输协议到修订其的200

16、7 年议定 书，基本上是两条，一条航线用于混合航班，一条用于全货运航班，没有实质的变化。但 是，虽然数量上没有变化，航线的航点却在不断地变化，这就是不断增加始发地点和目的地 点，最终的结果是，对于混合航班，始发地点不受航点的限制，完全由航空公司自己选择， 目的地点虽然从字面来看有一定限制，但是，要知道，双方境内对“定期国际航班开放的任 何一点”，应该将双方境内（尤其是中国境内）经济发展迅速的城市都包括了进去，对于那 些经济不发达的城市，即便允许航空公司经营，也由于客源和货源的原因，航空公司都不会 感兴趣的。 因此，实质是彻底放开了始发地点和目的地点，已经没有什么限制了，唯一的限 制就是中间点的

17、限制。对于全货运航班，应该说开放的力度更大，更彻底， 因为不仅中间点 不做限制， 而且还可以到对方境外的任何以远点，从航权的角度而言，这已经授予双方的航 第五航权：是在该国装载或卸下前往或来自任何第三国领土的客、货、邮的权利，又可分为后一点第五 航权，中间点第五航权，以远点第五航权。 6 空公司中间点和以远点第五航权。 表2：航线变化对照表 第一条航线第二条航线第三条航线（全货运） 1980 年协议北京，上海，经东京（或日本境内 另一点），檀香山，洛杉矶，旧金 山，纽约。 1982 年议定书北京，广州，上海， 经东京或日本境内 的另一地点， 到檀香 山或西雅图，洛杉 矶，旧金山， 芝加哥 19

18、92 年议定书北京，广州 ，上海，经东京或日 本境内另一点， 到檀香山， 洛杉矶， 旧金山，芝加哥，纽约 北京，广州，上海， 经东京或日本境内 另一点，到檀香山或 西雅图， 洛杉矶， 旧 金山，芝加哥 中国（美国） 境内任一点 经任何中间点，到美国 （中国）境内对定期国际 航班开放的任一点， 美国 （中国）境外的任何以远 点 1999 年议定书美国（中国）境内任何一点，经东 京或日本境内另一点，到上海，广 州，北京（安克雷奇，芝加哥，费 尔班克斯， 檀香山， 洛杉矶， 纽约， 旧金山，西雅图，亚特兰大，波特 兰），中国（美国） 境内另外两点。 （航线 A） 美国（中国） 境内任何一 点，经任何

19、中间点， 到中 国（美国） 境内对定期国 际航班开放的任何一点， 中国（美国） 境外的任何 以远点。 （航线 B） 2004 年议定书中国（美国）境内任何一点，经东 京或日本境内另一点，到美国（中 国）境内对定期国际航班开放的任 何一点。 （四）运价管理的变化 根据 1980年航空运输协议 ，运价实行“双批准原则”。此后修订 1980年航空运输协 议的议定书均对运价未做修改。2004年议定书第 8条则彻底地颠覆了“双批准”原则， 改为“始发国原则” ，即从 2004年8月1日到 2008年 3月24日，定期航空运输的运价应由航空公 司根据商业考虑确定一个合理的水平，对于从其国内始发的运输的价格

20、，一方可以批准或不 予批准。 任何一方不能单方采取行动阻止从其境外始发的规定航线上拟议的运价的实施。换 斜体加粗表示为新增加的航点。 7 言之， 如果运输业务是从其领土上始发的，则不论承运人的国籍如何，缔约一方有权要求承 运人遵守其规定。因此，哪一国的始发业务多，哪一国的管理权限就大。这种原则不但涉及 到运价管理，也涉及运力管理。就中美双方而言，从美国的始发业务远大于中国的，尤其是 客运，因此，美方的管理权限大于中方。 （五）运力的增加 1980 年航空运输协议第12 条规定，应准许双方指定空运企业在经营协议航班时， 按双方的协议和本协议附件五的规定提供运力。附件五规定， 双方同意每家指定空运

21、企业有 权每周经营两个班次。如果一方未指定第二家空运企业，则该方第一家指定空运企业在另一 方第二家指定空运企业开始经营航班时或在根据本协议任何协议航班开航后两年时（以早者 为准） ，有权每周增加经营两个班次。同时规定，在本协议规定的任何协议航班开航之后两 年半内，双方应进行磋商，以便就提供运力问题达成新的协议。这是一个动态条款，为以后 双方修订运力条款提供了依据。 由此可以看出， 在运力的确定上，双方采取的是事先确定法，即缔约双方指定的航空公 司在协议航班上提供的总运力，应由缔约双方航空当局在开始经营前协议或批准，以后则应 根据预期的业务需求确定。这种事先确定法是对运力管理的传统和最广泛使用的

22、方法。但 1980年中美航空运输协议的运力条款并不是完全的“事先确定法”，因为在协议中同时 加进了“百慕大一型法”的标准条款。所谓“百慕大一型法” ，是指按照英美1946年百慕 大第一号协定 运力条款管理运力的方法。比如，第12条第 3款规定： “双方指定空运企业经 营的协议航班， 其首要目的应是提供足够的运力，以满足双方领土间的业务需要。此种航班 装卸前往或来自第三国地点的国际业务的权利，应根据运力与下列各点相关联的一般原则予 以确定： （1）来自和前往指定该空运企业一方的领土的业务需要与来自和前往另一方领土的 业务需要；（ 2）直达航班经营的需要； （3）在考虑了当地和地区航班后，该航线通

23、过地区的 业务需要。 各方及其指定空运企业应照顾到另一方及其指定空运企业的利益，以免不适当地 影响后者提供的航班。 ” 1982年议定书 在运力方面则对第二条航线上的航班如何经营做出了规定，涉及开始 经营的时间、班次、航班类型（混合航班或全货运航班）。从 1983年开始，中美双方的航空 公司各自提供的航班将从原先的每周2班增加到每周 3班，到 1985年则增加到每周4班。到了 1992年议定书 ，运力有了一个大的提升，这就是自1995年开始每方每周可运营的班次为 27班。根据 1999 年议定书，从2001 年4月1日开始，航班为又增加到每周各54 个班次 （表 3：运力变化对照表）。2004

24、 年议定书在1999 年议定书 54 班的基础上，分阶 8 段大幅度增加班次，而 2007 年议定书 则以新的内容取代了2004 年议定书 的内容（见 表4：2004 年议定书与 2007 年议定书增加航班班次对照表）。 2007 年议定书所增加的班次，对于混合航班 ，可以运营的航线是中美双方各自的 航线 A，并且是前往和来自“中国第一地区”的北京、上海和广州，或前往和来自“中国第 二地区”的福建、广东（广州除外）、河北、山东、天津、浙江 。全货运航班 ，则可以在 附件一规定的任何航线上运营前往和来自“中国第一地区”或“中国第二地区”的航班。 表3：运力变化对照表 协议开始时间周班次周总班次

25、混合航班全货运航班 1980 年协议1980 2 2班次 1982 年议定 书 1983.1.271984.1.27 1 2 +1=3 1984.1.271985.1.27 2 2+2=4 1985 2+X3 2+3=5 1992 年议定 书 19911992 14 4 18 19931994 6 20 19951996 27 27 1999 年议定 书 1999.4.12000.3.31 35 35 2000.4.12001.3.31 44 44 2001.4.1 54 54 中国指定的航空公司可以在中方的航线A 和航线 B 上自由决定是运营混合航班还是全货运航班，美方航 空公司在其航线A

26、上只能是混合航班。 2004 年议定书中的“中国第二地区”还包括安徽、河南、湖南、江西、山西五省。 中方指定的航空公司，可以自由地在混合航班和全货运航班之间转换，也可以在附件规定的中方的航线 A 和航线 B 之间转换。 周总班次是指中方或美方各自每周可以运营的班次。 1982 年议定书规定的从1983 年开始逐年增加的班次，是给中美双方指定的第二家航空公司在第二 条航线上运营的班次，而 1980 年协议 规定的只是双方指定的第一家航空公司在第一条航线上可以运营 的班次。所以在周总班次中加上了第一条航线的周班次2。 对混合航班和全货运航班的班次不做限制。 9 表4：2004 年议定书与 2007

27、 年议定书增加航班班次对照表 。 开始时间 周增加班次 混合航班全货运航班 2004 年2007 年2004 年2007 年 2004 年8月1日 14 14 21 21 2005 年3月25日 7 7 18 18 2006 年3月25日 7 7 12 12 2007 年3月25日 7 7 15 15 2007 年8月1日 7 2008 年3月25日 7 7 15 15 2009 年3月25日 7 28 15 15 2010 年3月25日 7 21 15 15 2011 年3月25日 14 无限制 2012 年3月25日 14 总班次54+56=110 54+126=180 111 从表 4

28、可以看出，到2012年，美方每周可以运营的中美之间的混合航班是180 班， 而全货运航班在2010 年 3 月 25 日之前的班次，与2004 年议定书规定的一样，增加 的总数还是111 个班次， 但从 2011 年 3 月 25 日开始， 则不受班次的限制。如果再考虑到 2010 年中美双方将就航空运输的自由化重开谈判，因此，混合航班运力的限制也将不会持 续太长，最终走向无限制的运力，由双方的航空公司自己决定投放市场的运力。 （六）特别航空区的设立 2004 年议定书将中国划分为三类地区，这种划分正好反映了我国各个地区经济发 展程度的差别。除“第一地区”和“第二地区” 外，还规定了“特别航空

29、区”，这个特别 航空区就是“第三地区” 。对于美国和中国“第三地区”之间的航班，没有班次限制，也 不存在指定航空公司数量的限制。所有美国和中国的航空公司均可被指定为经营这一地区航 班的航空公司。中美双方均可在“第三地区”选择5个地点以供其航空公司运营航班，不受 班次和指定航空公司数目的限制，更为重要的是， 这些航班在以下两种情况下享有第五航权， 根据 2004 年议定书第2 条和 2007 年议定书第2 条整理。 根据 2007 年议定书，2008 年 3 月 25 日增加的 7 个班次，不能经停广州。 根据 2004 年议定书第2 条的规定，北京、上海和广州是“中国第一地区”；安徽、福建、广

30、东（不 包括广州）、河北、河南、湖北、湖南、江苏、江西、山东、陕西、天津和浙江是“中国第二地区”。 根据 2004议定书第3 条，中国第三地区包括重庆、甘肃、广西、贵州、海南、黑龙江、内蒙古、吉 林、辽宁、宁夏、青海、山西、四川、西藏、新疆和云南，共16 个省（直辖市或自治区） 。2007 年议定 书将 2004 年议定书中属于中国第二地区的安徽、河南、湖北、湖南和江西五省划归中国第三地区， 这样，属于第三地区的省市有21 个。 10 即在选定的地点与第三国中间点或以远点的规定航线上的航班，以及在选定的地点和日本之 间的航线上运营的混合航班。 （七）货运枢纽的建立 建立货运枢纽，是2004年议

31、定书 一个引人注目的地方。这是货物运输快速发展的必 然结果。 协议对货运枢纽的概念做了定义。货运枢纽是指对方境内的一点，在该点： 指定的航空 公司有每周 72个班次的全货运航班在此起降；指定的航空公司在此雇佣工作人员，利用机场 的设施从事货物运输； 在海关当局的监管下， 指定的航空公司使用设施从事货物的过境运输。 这里的关键点是每周起降的航班数。 根据协议， 从2007年1月1日开始， 符合上述定义的指定航空公司，除本协议关于全货运 航班的规定外，应被授予行使下列运营权利：（1）每一方应允许航空公司，根据市场需求， 自己决定在货运枢纽提供的国际航班的班次和运力；任何一方不能单方限制航空公司的运

32、 力、班次、机型； （2）对于到达航班，如果只有4个班次是经营从改换机型的地点到对方境 内另一点的运输，则航空公司经营的国际航班在货运枢纽不受有关机型或航班号的任何限 制； （3）航空公司有权经营货运枢纽和第三国境内的任何一点或多点定期国际航班；（4）从 2008年1月1日开始， 航空公司有权自己处理在对方境内的地面运输服务，也可以选择其他的 地面代理机构从事地面服务；（ 5）航空公司可以与任一方或第三国的一家或多家航空公司进 行诸如代码共享或湿租等方面的合作。 （八）代码共享的扩大 对于代码共享 ，1992 年议定书 只是规定双方应对各自的航空公司之间的合作协议 （如代码共享协议）予以批准，

33、而1999 年议定书则明确规定中国指定的任何一家航空 公司可以与任何一家美国航空公司实施代码共享。具体分三种情形：第一， 美国境内地点之 间的代码共享。第二，中国境内地点之间的代码共享。第三，中美之间的代码共享。 如果说 1999年议定书 规定的代码共享，把可以实施代码共享的主体限于中方指定的 航空公司与美国任一家航空公司的话，那么，2004年议定书则将这种主体扩大到第三国 的航空公司。另外，中方的航空公司之间也可以实施代码共享，美方也是如此。在实施代码 共享的航线上， 1999年议定书局限于中国国内的航线、美国国内的航线和中美之间的部 代码共享（ code-sharing） ，是指将一家航空

34、公司的航班代码用于另一家航空公司经营的航班上，即旅客 在全程旅行中有一段航程或全程航程是乘坐的不是出票航空公司的航班，而是非出票航空公司承运的航班。 对航空公司而言，不仅可以在不投入成本的情况下完善航线网络、扩大市场份额，而且越过了某些相对封 闭的航空市场壁垒。对于旅客而言，则可以享受到更加便捷的服务，比如众多的航班和时刻选择，一体化 的转机服务、优惠的环球票价、共享的休息厅以及常旅客计划等等。 11 分航线， 2004年议定书 除各自境内的地点之间的代码共享外，还扩大到在第三国境内的 后一点、中间点或以远点之间的代码共享。2007年议定书对 2004年议定书做了一点 修订，但上述内容没有变化

35、。这样，在打破了主体、地点的限制后，可以采取灵活多样的形 式进行代码共享， 航空公司可以根据航空运输市场的需求和发展自主、自由地实施代码共享。 一句话，给予了航空公司自主决定权，代码共享的范围将更广，形式将更加灵活多样。 代码共享， 实质上可以看成是以另一种方式增加运力。通过代码共享的这种方式，可以 突破双边协议的限制，并且在某种程度上是将自己的运力扩大到对方的“国内运输”， 涉及 国内载运权。在双边协议中，国内载运权各国都是留给自己的航空公司运营，但是，通过代 码共享这种方式，国外航空公司也可以分享国内载运权。 （九）未来谈判时间的确定 2007 年议定书在其前面一开始，就提到双方的最终目的

36、是航空运输市场的完全自 由化，其第5 条再次重申了此目的，即中美双方承认最终目的是双方航空运输市场的完全 自由化。双方同意，不迟于2010 年 3 月 25 日，进行谈判，确定航空运输市场自由化的时 间表，并为尽早达成新协议一起工作。 三、中美航空运输协议的特点 综观中美航空运输协议，有以下几个鲜明的特点： 第一， 在指定航空公司的数量上，开始打破数量限制，从原先的有数量限制逐渐过渡到 不再有数量限制。 第二，航权方面，是一种不“完整”的第五航权。因为就第五航权的三种形态（前一点 第五航权、中间点第五航权、以远点第五航权）而言，无论是混合航班还是全货运航班，除 前一点第五航权外，双方均授予对方

37、中间点和以远点第五航权。从航线来看， 不管是混合航 班还是全货运航班，双方均可在自己境内的任何一点始发，到对方境内对定期国际航班开放 的任何一点。表面上看，似乎双方还受到航点的限制，但是，如果仔细琢磨，这一“对定期 国际航班开放的点（或机场），可以把中国境内主要的机场包括进去，美国也是如此。并且 双方境内对定期国际航班开放的机场，大部分位于经济比较发达的地区。这也是双方的航空 公司愿意经营的航线，经济不发达的地区，由于客源和货源等原因，并不是航空公司理想的 航点。同时，对全货运航班的中间点和以远点无任何限制，对混合航班的中间点则逐年增加。 因此，虽不是“完整”的第五航权，但离完整的第五航权只差

38、一步只遥了。 第三，运力方面， 混合航班和全货运航班是逐年大幅度增加，而全货运货班从2011年 12 3 月 25 日起，则无限制，即不再限制航班班次。虽然混合航班有班次限制，但由于是逐年 增加， 并且增加后的周班次的总量一点也不少，因此这种对运力的限制，已不如以前那样重 要了。如果再联系到2010 年开始，双方还要重新谈判，因此，混合航班的运力限制也不会 持续很久。 另外， 还要看到的是，航空公司之间通过代码共享这种合作方式，进一步扩大运力。而 代码共享的方式相当灵活，不仅中美之间的航空公司可以实施代码共享，而且同一方的航空 公司之间也可以实施代码共享，与第三国的航空公司也可以实施代码共享，

39、这样， 通过代码 共享这根“线”，把不同国家和同一国家的不同航空公司都给“串”到了一起，无形中扩大 了航线网络，增加了运力。更为重要的是，这种运力的增加，是“隐形”的，是我们在纸面 上看不到的。 虽没有纸面上显示的每周增加多少航班那么直观，但对航空公司运力以及整体 实力的增加不亚于直接增加航班。综上， 从市场开放程度而言，中美之间的航空运输市场已 接近完全开放。 第四， 从协议的内容来看，航空货物运输的重要性日益突出。关于全货运航班的规定逐 渐增多，突出的有在对方境内建立货运枢纽。从最初的客运为主、货运为辅，到客货并举， 再到大幅度增加货运班次，建立货运枢纽，反映了经济发展以后，航空货物运输的

40、要求。 第五，协议显示出日渐自由化的趋势。1980 年航空运输协议文本是典型的传统模 式，例如运力和运价都是双方事先商定，等等。而到 2004 年 议定书 和 2007 年议定书 ， 则从传统模式开始向自由化模式过渡，例如中方指定的航空公司不再有数量限制，货运航班 班次也开始不做数量限制等等。最终将走向完全的自由化，即不再限制运力、航线等等，完 全由航空公司自己决定。 第六，美国推动了协议的修订。每次协议的修订，都是美方首先提出，换言之，美国的 航空公司“操纵”了协议的修订，中方是被动应对。这与美国航空公司的强大实力有关。而 美国的航空公司能有如此实力，除了其他因素外，是与美国政府的航空运输政

41、策分不开的。 美国将航空运输政策提升到国家政策的层面，并且历届政府根据航空运输实践不断检讨修 订，然后坚定不移地执行下去，今天美国在全球推行的“天空开放”就是其国际航空运输政 策的重点内容。 相比较，我国只是由相关政府主管部门制定航空运输政策，到今天也没有 “拿 得出手”的国际航空运输政策。虽然提出了“积极、渐进、有序、有保障”的政策原则，但 没有具体的内容做支撑。连续四年（2003、2004、2005、2006）的中国民用航空年度政策报 告，几乎找不到关于中国国际航空运输政策的表述和阐释。 第七，修订的间隔时间逐渐缩短。从1980 年签署第一个协议，到2007 年议定书， 13 间隔时间分别

42、是2 年、 10 年、 7 年、 5 年、 3 年。因 1982 年议定书是对1980 年协议的 补充，可以不予考虑。因此，总的趋势是间隔时间缩短，修订的频率越来越快。其目的只有 一个，完全、彻底开放中美之间的航空运输市场，走向“天空开放”。 四、中美航空运输协议的影响 （一）中美航空运输协议的示范效应 中美航空运输协议，不仅使中美航空运输市场呈高度开放状态，而且它为中国与其他国 家和地区间的航空运输协议树立了典范。既然中美航空运输市场大幅度开放，那么， 中欧航 空运输市场、 中国与东南亚国家之间的航空运输市场等，也将效仿中美航空运输协议，最终 也要达到开放航空运输市场的目的。最近在厦门举行的

43、中国与东盟区域航空运输安排会谈就 是明证。 因此， 这里我们不仅要看到中美航空运输协议对中美航空运输市场的影响，同时也 要看到其影响力， 这就是它将影响到中国与其他主要国家和地区之间的航空运输市场的开放 程度。 （二）对航空运输企业的影响 在航空运输市场高度开放的情况下，中国的航空公司面临的竞争压力可想而知。实际上， 每次修订协议， 无论是中美之间的协议，还是与其他国家和地区之间的协议，都是更进一步 的开放市场。对于每次协议的修订，“有人欢喜有人忧”，美国政界和航空运输界一片欢呼 之声， 而国内航空公司则保持沉默。有人提出国内航空公司应苦练内功，加强管理等等，但 试想一下， 当把两个不在同一级

44、别或重量级的选手放在一起进行比赛，再怎么苦练内功也是 不行的，因为二者之间不具有可比性，其结果可想而知。事实也是如此。根据民航总局公布 的 2007 年夏秋季中国内地城市与外国城市航线表（2007.3.25-2007.10.27） 统计， 经营中美航线的中方航空公司有7 家，分别是中国国际、中国东方、中国南方、上海航空、 中国国际货运、中国货运和扬子江快运，每周的航班总数是82 班，其中货班33 班。经营 中美航线的美方航空公司也有7 家，分别是美国联合航空、美国西北航空、美国大陆航空、 美利坚航空、联邦快递、UPS、美国博立航空公司。每周的航班总数是149 ，其中货班79 班。从经营中美航线

45、的航空公司的数量来看，正好符合2004 年议定书规定的指定航空 公司的数量。根据2004 年议定书，从2007 年 3 月 25 日开始，中美双方各有权每周 运营航班155 班。可以看出 , 中方的班数只占总航班数155 班的一半强一点，也就是说， 中美航空运输协议给予中方的权利，中方只用了一半， 而美方几乎用尽。 再从经营效益来看， 见中国民航总局网站（http:/ ） 。 14 经营中美航线的中方航空公司亏损，而美方盈利。 总之， 从协议给双方给予的权利来看，中方享有的权利要多于美方享有的权利。这一点 无论是 1980 年航空运输协议，还是其后的议定书，都体现的很明显。但这只是纸上的 权利

46、， 航空运输的实践表明，中方并没有实实在在的全部享受到这些权利。对于中方的航空 公司，大部分权利是“水中月、镜中花”。 （三）对国家整体经济的影响 航空运输市场的开放，对国内航空运输企业将带来巨大的竞争压力，这是不争的事实。 官方、媒体以及部分专家一致认为，航空运输市场的开放，虽然对国内航空运输企业有影响， 但是， 从国家利益出发，需要开放市场。 比如，“（航权） 谈判绝不是企业之间的竞争问题， 它已经被提升到了一定的政治高度，运输发展和开放的程度要配合国民经济的发展才是谈判 的关键，中国的经济快速发展需要得到足够的运力支持才是最为重要的。”“看待中美两国 的航权谈判的结果，不能仅仅站在民航的

47、角度去看，而是应该站在中美两国战略发展的全局 角度看。 中国的航空运输企业可能会在短期内受到冲击，但中国整体经济会从中受益。” 换 句话说， 以牺牲航空运输企业的利益来换取国家的整体利益。至于国家整体经济如何受益以 及受益多少， 还没有见到这方面的研究成果，无法从定量的角度去判断，只能是从定性方面 判断，国家整体经济将会受益。 但现在最重要的问题是，如何协调、平衡开放市场与建立强大的航空运输业之间的关系。 航空运输业得益于国民经济的发展，国民经济的发展推动了航空运输业的发展，发达国家如 此，中国也不例外。但作为国民经济的基础产业，航空运输业也促进了国民经济的发展。如 果没有强大的航空运输业，国

48、民经济的发展也会受到影响。二者是相辅相成的关系。厚此薄 彼或强调其中一方而轻视另一方，既不利于航空运输业的发展，国民经济也不会从中受益。 我们已提出建设民航强国的目标，如果没有强大的航空运输业做支撑，民航强国只是 “空中 楼阁”。因此，市场的开放，从短期来看，或许有益于国家整体经济，但从长期来看，如果 航空运输业不能发展壮大，很难说国家整体经济会受益。 见中美达成航权新协议中方企业获准进入，载http:/ 2007 年 5 月 25 日。 15 Research on air transport agreement between US and China Dong Nian-qing (The Department of Social Science, Civil Aviation Management Institute of China, Beijing 100102, China) Abstract: the paper systematically analyzes the air transport agreement and protocols between US and China from 1980 to 2007, outlines the features of the air transpo