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1、【行政组织理论】 第一章 绪论 一、行政组织： 1、广义：各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。 2、狭义：国家的行政机关，是社会组中中最大的组织。（本书研究的是狭义） 二、行政组织的要素： 1、物质要素：人员（主体、核心）；经费（不可缺少） ；物资设备（物质基础） 2、精神要素：目标（灵魂）；权责机构（形成部门体系）；人际关系 三、行政组织的性质： 1、一般性质：静态的组织结构；动态的组织过程；生态的组织环境；心态的组织意识 2、特殊性质：阶级性；社会性；权威性；法治性；系统性；主动性（现代组织仅有） 四、行政组织与其他社会组织的区别： 1、管理对象不同； 2、为社会所提供的服务
2、内容不同；3、活动的依据不同； 4、活动的目的不同 五、行政组织在行政管理中的作用： 1、行政组织是行政管理的主体；2 行政组织是行政人员发挥作用的物质基础； 六、行政组织的功能： 1、含义：在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。 2、内容：政治功能（核心问题：巩固国家政权）；经济功能（最主要、最基本的功能）； 文化功能；社会功能 （提供社会保障；促进公正的收入分配；控制人口增长；环境保护）。 3、特点：广泛性和有限性、稳定性和变异性 七、本书的研究内容 : 1、行政组织的综合性总体研究（一般原理的阐述；研究行政组织的历史发展和理论发展） 2、行政组织的静态研究（目标、结构、体制）
3、3、行政组织的生态和心态研究（外部环境；内部条件） 4、行政组织的动态研究（研究行政组织的建立于管理；研究行政组织的变革） 八、本学科性质：阶级性、社会性 九、行政组织理论与相关学科的关系 1、行政组织理论的专业基础理论是政治学 2、行政组织理论是管理学的分支学科 3、行政组织理论是行政管理学的分支学科 4、行政组织理论与心理学有相互渗透的关系 十、行政组织理论的研究方法： 1、阶级分析的方法 2、系统分析的方法 3、理论联系实际的方法 4、静态与动态相结合的方法 5、纵向与横向相结合的方法 十一、行政组织理论的研究意义： 1、为了建立具有中国特色的行政组织理论体系 2、实现行政组织科学化、民
4、主化、法治化、现代化的需要，是社会健康发展的需要 3、是我国当前行政组织改革的需要，为行政组织改革的实践提供理论上的指导 4、是优化行政工作人员的素质、提供其管理水平和工作能力的需要 第二章 行政组织的演变 一、奴隶制时期外国行政组织的特点： 1、职能简单且未明确分化2、初步的原始分工 3、中央与地方关系相对简单 4、行政工作未职业化 PS:该时期各国的行政组织情况： 1、古埃及：高度混合；最高统治者：法老 2、古希腊雅典：五百人会议 （常设机构） 公民大会（最高权力机关） 特点：具有原始的民主行政特征；强调依法行政； 行政官员非专业化、非职业化、无报酬；行政职能简单 3、古罗马：执政官（共和
5、国时期，最高官职，拥有最高军事权和行政权）保民官、检察官、营造官 二、封建时期的外国行政组织的特点： 1、立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约 2、宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织 3、地方行政组织较奴隶制时期有很大的发展 4、王权与教权关系密切，既斗争又合作 PS：该时期各国的行政组织情况： 1、英国：议会和内阁的始发地； “盎格鲁撒克逊”时代形成了比较固定的行政组织形式 枢密院的产生；贤人会议：全国最高法庭； “地方自治之乡在英国” 2、法国： 君主制度演变的三阶段：地方分封的封建君主制；等级君主制；中央集权的专制君主制 监察官的设置，是法国完成中央集权化的行政框架的重要标
6、志 三、资本主义时期的外国行政组织的特点：（资本主义时期的国家行政组织才是现代意义上的行政组织） 1、日趋独立，职能扩大，数量增加 2、职能由以政治职能为主转变成以经济和社会职能为主 3、行政权力越来越大 4、中央与地方行政组织关系多样 PS：该时期各国的行政组织情况： 1、英国内阁、地方行政组织的职能： 内阁：行政职能；决策职能；立法职能；监督职能 地方行政组织：管理交通道理；维护公共秩序和治安；搞好环境卫生；制定和实施城乡规划； 发展公共事业；提供福利服务 2、美国的独立行政机构（三权分立的典型国家） 特点：专业型强；独立性；混合权力；办事效率高 联邦政府与州政府的关系：分权，不存在直接的
7、领导和从属关系 市行政组织形式：市长一市议会制；市经理制；委员会制；大都会区制 联邦行政机构由：总统直属机构、内阁和行政部、独立行政机构（部 是最重要的行政机关） 3、法国：（高度中央集权） 行政二头制：总统与政府总理都享有最高行政权。 四、中国古代的行政组织特点： 1、强化中央集权 2、前后因袭、循序渐进 3、结构严谨、分工精细、层级节制、集中统一 4、具有强烈的宗法色彩 PS：该时期中国的行政组织情况： 1、夏商周：“亲贵合一“的组织原则 夏：王位世袭制；商：职能设官定制；周：三司 2、秦汉：专制主义中央集权的行政管理体制；三公九卿制；“百官之长”指丞相 3、隋唐：三省六部制 4、宋元明清
8、：明初：结束了丞相制度和三省制度 五、中华民国的行政组织特点： 1、初创时期接受西方三权分立与民主思想 2、孙中山提出的五权并立思想具有历史进步意义 3、从法律上确定了国民党一党专政的政治体制 4、中央集权制与地方军阀割据并存 PS：该时期中国的行政组织情况： 南京国民政府行政院（最高行政机关） 六、中华人民共和国的行政组织特点： 1、充分的人民性 2、其设置与运行本着精简、统一、效能的原则 3、中央与地方关系：民主集中制 4、发展过程中存在弊端 第三章 外国行政组织理论 外国行政组织 思想 人物其思想或原则 早期 柏拉图 理想国 政治家篇 社会分工是国家行政组织存在的基础 无学识者不能治国
9、治国者应以教育为“第一要务” 依法行政 亚里士多德 政治学 首次提出将议事权力、司法权力和行政权力相区别 提出设置行政机构的依据 行政组织的职能的思想 行政人员的任用原则 建立行政监督机构 崇尚法治 马基雅维利 君主论 讲话集 第一个 论述过国家行政组 织管理原则的人。 群众支持原则 组织内聚力原则 组织领导者必须具有超出常人的能力原则 持续存在下去的原则 官房学派 建立统一、完整有效的行政组织制度与方法 选用优秀的人才担任国家官职 国家行政机构应将管辖的事务分部门来管理，简化礼 仪和行政手续； 加强国家及政府的权力，人民须服从行政管理 卢梭 社会契约论 政府与公民的关系：强调政府官员是人民的
10、仆从 政府与法律的关系：强调政府行为必须以法律为依归 汉密尔顿 联邦党人文集 扩大行政部门的权力 建立强有力的行政组织 密尔 衡量行政组织工作好坏的标准： 能否促进社会利益的 增长 界定了政府的职能 行政组织的分工要合理 政府工作是专业性业务，要有专业性人才担任 传统时期 产生于 19 世纪末 20 世纪初 威尔逊 “西方行政学”创始人 明确行政组织的职能、任务和范围 改进政府机关的组织结构与工作方法 行政组织应成为公众信赖的机关 泰罗 “科学管理之父” 科学管理原理 管理职能与作业职能相分离 管理职能的专门化 组织工作要计划化、标准化、程序化 组织管理中的例外管理 法约尔 工业管理与一般管理
11、 组织与管理密切相关 管理理论应用范围 组织的层级结构 组织管理的五要素 14 条组织管理原则 韦伯 “组织理论之父” 合法的权威的三类型：传统权威；超人权威； 法理型权威 官僚制组织的特征 （是法理型权威最适宜的组织形式。） 古立克、厄威克 首次提出“组织理论“的学科名称 组织管理的 7 项要素和 8 项原则 行为科学时期 梅奥 “社会人”理论 非正式组织组织成员的满足度 巴纳德 “社会系统学派”创始人 组织的本质是一个协作系统 组织三要素理论 权威来自接受 组织平衡的思想 西蒙 “决策理论学派”创始人 组织的功能就是决策 组织的目标是追求决策的合理性 组织平衡论 组织影响论 组织设计论 现
12、代 柏森斯 社会系统中的组织四方面的特质：适应环境、 达成目标、统一协调、形态维持 组织的三层次：决策层级、管理层级、技术层级 卡斯特、 罗森茨韦克 组织是一个开放的系统 组织是一个整体系统 组织的权变观念 雷格斯 最先运用“生态理论” 三种行政组织模式：融合性；棱柱形；衍射型 （农业社会过度社会工业社会） 外部生态环境与公共行政之间的制约关系 帕金森定律 彼得原理 详见课本 P74-76 新公共行政学 对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判 公平之上，组织变革 公共行政组织的四种基本运作过程 企业家政府理论 掌舵不是划桨；要妥善授权，而非事必躬亲 注重引入竞争机制；注重目标使命 重产出而不
13、重投入；树立“顾客意识” 重收益、集资、赚钱；重事前预防， 不是事后救补 重分权模式和合作式组织； 重视市场机制调节，并非仅靠行政指令控制 彼得斯改革理论：政府治理的四种模式 休斯改革理论：新公共管理模式的六大特征 登哈特改革理论：公共行政组织的思想 第四章 中国行政组织理论 一、儒家 1、孔子儒家学派创始人 维护严格的等级秩序；强调组织的和谐；选拔正直的人来参与管理 2、孟子 以人为本的行政组织思想；举贤任能的用人原则；专业化分工思想 3、荀子 礼法结合的行政组织思想；社会分工与组织的重要；“义”是人类社会组织的行为规范 选贤任能的用人思想 二、法家 1、商鞅 以人为本；强调组织领导的一致性
14、 2、韩非法家思想集大成者 分析了法、术、势各自的含义；法、术、势兼用来治理国家和行政组织自身； 组织的分级管理与监督原则 三、道家 1、老子道家学派创始人 崇尚“道法自然”，主张“无为而治”；善下的用人思想 四、墨家 1、墨子 提出了尚同的组织原则；主张尚贤的用人原则；强调组织中上下沟通的必要性； 组织中参谋、智囊人员的重要性；“节用”“非乐”的组织经济原则 PS：古代行政组织值得借鉴的思想：政令统一、等级节制、专业分工、以法治国、责权统一、 组织和谐与内聚力、组织经济与效率等思想。 五、近现代伟人的行政组织思想 1、孙中山 创五权分立原则，谋求“万能政府” ；倡导地方自治，提出均权制主张；
15、 重视人才的培养与合理使用，强调人尽其才 2、毛泽东 其思想的根源：马克思主义 社会主义国家行政组织的性质：人民自己的政府、对人民代表大会负责、服从党的领导 社会主义国家行政组织的职能：政治职能、社会职能 社会主义国家行政组织设置与运行原则：精简、统一、效能、节约和反对主义的原则 中央与地方的权力分配：调动中央与地方的积极性，统一领导、分级管理的思想 3、邓小平 应以经济职能为中心；必须进行改革；必须克服官僚主义，提高工作效率 必须加强法制建设 六、现阶段中国领导人的行政组织思想： 1、深化行政机构改革，促进政府职能转变 2、推进干部人事制度改革，建设高素质公务员队伍 3、坚持以人为本的政府管
16、理思想，构建和谐社会 第五章行政组织目标 一、行政组织目标 1、含义：指一个社会组织在一定的时间和空间范围内努力争取达到的一种未来状态。 外部目标（宗旨和合法性所在）内部目标（实现外部目标的依托）（目标的二分法主要从内外目标论述的） 2、核心内涵：对于组织成员的活动具有公共指向性；代表着一种未来状态； 实现组织木需要投入特定资源；具有评估组织及其成员绩效的工具作用。 二、特征：强制性；服务性；和谐性；复杂性；动态性 三、作用：导向作用；激励作用；整合作用；管理工具作用 四、结构：纵向目标；横向目标；外部目标；内部目标；战略目标；战术目标 五、类型：消极目标；积极目标；经济目标；文化目标；社会目
17、标 六、外部目标：维护社会公平；提高社会生产率；回应社会公众的要求；提供公共服务 七、内部目标： 管理资源： 较私人组织最大的区别就是在于它拥有权力机构赋予的公共权力资源； 根据用途的限定程度高低分为：高限定用途、低限定用途、不确定性用途 绩效管理 ：原则：效率与公平并重；效率与民主兼顾；经济增长与社会发展同步 机关管理 组织发展 八、制定组织目标 1、原则：民主参与；系统协调；定性与定量相结合；现实可行性 2、方法与技术：目标分解法；目标综合法；目标滚动法；环境适应法；资源规划法 3、目标管理的过程：制定、执行与协调、监督评估与反馈 4、杜拉克：目标与管理结合；奥蒂奥纳：程序性活动；韦里奇：
18、一套广泛的管理系统 九、目标执行： 1、前提条件：组织及其成员的自我控制能力强；组织认同感强； 组织目标得到组织领导的重视；目标明确 2、具体开展执行事项：目标与人力配置；目标与组织资源配置；组织协调与监管 目标修正 十、1、目标评估：1、评估标准（回应性标准；数量标准；质量标准；成本标准；满意度标准）； 2、评估方法（数据分析；现场分析；自我评估；内部评估；外部评估） 2、目标反馈：奖惩责任人员；提供目标管理信息 十一、目标管理 优点：奖励作用明显；管理成本低；资源配置效率高；有利于组织发展 不足：容易偏重于短期目标； 设置目标存在困难；管理权变性差；容易导致管理缝隙 十二、进行目标管理的注
19、意事项： 适于目标管理的组织与情势；组织的成熟度与组织成员的素质；合理组合组织目标 第六章行政组织结构 一、行政组织结构 含义：是行政组织各要素排列组合的方式，它是各要素的分工合作关系。 要素：物质要素：人；精神要素：权责关系 物质与精神要素的综合体现为：人、目标、特定的人际关系。 人、目标、权责，这三者的最初结合，构成职位，职位是构成行政组织结构的基本要素 功能：有效的达成行政组织目标，稳定人员情绪，调动人员的积极性，保持组织的良好沟 通关系，是提高微观和宏观行政效率的前提条件；有助于推动行政方式的创新。 二、合理的行政组织结构 1、合理的行政组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件，有助
20、于推动行政方式的创新 2、标准：任务与组织平衡；组织、人员之间按比例配置；分工明确，合作良好； 适应环境，具有弹性 （良好的行政组织都以职能为中心） 三、影响行政组织的因素：战略与结构；规模与结构；技术、任务与结构 四、行政组织 宏观纵向 分工 以层级制为基础的垂直分工，垂直分工的内容是管辖地域的大小 1、特点：层级越高，管辖地域的范围愈广，数量愈少 层级愈低，管辖地域的范围愈窄，数量愈多 2、当今世界上比较大的国家，起行政组织纵向结构一般是四级行政组织。 3、影响因素：政体；国家发展战略；外部性 五、行政组织微观纵向分工 1、新趋势：有代表性的分工模式；强调分权、责任统一和目标导向原则 六、
21、行政组织纵向分工 1、职责分配关系：高层（决策层，负责制定总目标、总方针、总政策和实施方案，本机关的人、财、物分配） 中层（执行层，负责执行本部门最高行政组织制定的总决策、目标、方针和政策） 基层（基本为封闭型，纯属内部问题） 2、优点：有利于分层负责、行动迅速、决策及时，调动各层级行政组织的积极性， 能培养全面的行政管理人才 3、缺点：易于形成地方块块分割 七、行政组织横向分工 1、就是行政组织的部门间分工。有宏观和微观之分。 宏观指一级政府内的部门分工； 微观指一个部门内部的各个机构和职位的划分，形成组织的机构系列和职位系列 2、必要性：适应各项社会事务管理的需要；适应行政管理专业化、技术
22、化的需要； 适应行政管理综合协调、宏观管理的需要；适应行政管理程序的需要。 3、分类：按行政业务性质：如国务院下设外交部、国防部、财政部 按行政管理程序：如统计局是信息部门、监察部是负责监督 按管理对象：如农业部、铁道部、交通部等 按地区：如铁道部在各个地方的铁路局 八、影响行政区划的三因素： 在同一层级，按地区设置行政组织的基础是：行政区划 利于各地区人民和各民族的安定团结；利于国家政权的统一和巩固； 利于调动地方政府的积极性，充分发挥地方政府的作用 第七章 行政组织体制 一、行政组织体制：实质是：权力关系的制度化、程序化。 权力分配关系，是行政组织结构的灵魂和核心和运行动力 二、权力分配关
23、系 制度代表国家 政权 集权制法国 分权制美国 均权制 制约其权力分配 关系的因素 社会的需要； 国家的结构形式 首长制美国的总统制 委员会制瑞士 混合制 完整制分权制国家大部分采用 分离制中央集权制、我国采用 名誉经理制 市经理制产生于美国 三、行政组织类型 1、按职权大小：统率机关；被统率机关 2、按业务性质：业务机关；辅助机关；综合性管理机关；专门性管理机关 3、按活动程序：决策机关；执行机关；咨询机关；信息机关；监察机关 4、按行政层级：中央行政机关；地方行政机关 5、按设置时间：常设机关；临时机关 6、按其特殊性：派出机关（街道办）；分支机关；合署办公机关 第八章 行政组织的外部环境 一、行政组织的界线： 含义：指行政组织用以过滤外部环境的投入与行政组织对外部环境的产出，防止外部环境的干 扰，并保持自身独立性的边界。 功能：抵抗外界环境的干扰，保持行政组织的独立性； 过滤来自外部环境的投入和行政组织自身的产出，维持行政组织的生存和运转 特点： 开放性；可渗透性 二、外部环境的构成： 1、自然环境 2、社会环境（可分为：国际社会环境、国内社会环境） 三、行政组织与外部环境的互依性 体现在： 统一辩证的关系 1、行政组织对外部环境的依赖 2、行政组织对外部环境的选择与塑造 3、宏观环境与微观环境