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1、2009 年 12 月 第 11 卷增刊 东南大学学报 (哲学社会科学版) JournalofSoutheast University(Philosophy and Social Science) Dec12009 Vol111Supplement 多中心治理理论的起源、 发展与演变 王志刚 (东南大学 人文学院江苏 南京 211189 ) 摘 要多中心理论源起经济 领 域 对 于 计 划 经 济 和 市 场 经 济 的 比 较 研 究,之 后 在 政 治行政领域获得进一步发展,并趋向 成熟 。现 代 治 理 理 论 伴 随 着 政 治和 经 济 全 球 化,成 为 国际上逐渐关注的公共管理理
2、论,并在我国的政府治理研究中获得了一定发展。多中心和 治理理论两者随着时代需求逐渐结合,形成了一种新的政府公共管理范式。 关键词多中心;治理;多中心治理 中图分类号 D0 文献标识码 A 文章编号 16712511 X ( 2009 ) 0S20035203 收稿日期 2009 - 09 - 08 作者简介王志刚,男,河北正定人,东南大学人文学院2007级硕士研究生,研究方向:公共政策。 “多中心性” 认识最早来自经济领域,通过比较集中 指挥的计划经济和自由竞争的市场经济,演绎出多中心 任务,进而提出在政治、 社会 、 文化领域也存在着多中心 性 。现代治理是在 全 球 化 过 程 中 形 成
3、 的 新 的 公 共 管 理 机制理论。多中心与治 理 共 同 特 征 是 分 权 和 自 治 。前 者自治凸显为一种竞争性,后者自治强调合作性。当 两 种理论结合时,多中心治理便形成了包含了多个中心主 体的竞争与合作的新公共管理范式。 一 、 多中心理论的起源 英国 学 者 迈 克 尔 ? 博 兰 尼 在 自 由 的 逻 辑 一 书 中 首先提出了 “多中心” 的话语,他从人类科技发展的历史 和市场经济优于高 度 集 中 计 划 经 济 的 分 析 中 逐 步 理 出 自由智识的逻辑,总结出 “自发秩序” 和 “集中指导” 秩序 两种对自由安排 的 方 式 。他 认 为 前 者 才 是 真
4、正 意 义 上 的自由 。在对自发秩序的进一步说明中,他看到商品经 济活动中利润对 人 的 激 励 作 用,从 而 洞 察 到 了“多 中 心 性” 选择的存在 。博 兰 尼 认 为,自 由 社 会 的 特 征 是 公 共 自由 的 范 围 由 此 个 人 主 义 可 以 实 现 其 社 会 功 能 而不是社会上无效的个 人 自 由 之 程 度 。反 之,极 权主义并不欲毁灭私人自由,而是拒绝所有对公共自由 正当的辩护。在极权主义观念当中,独立的个人行动绝 不会履行社会职 能,而 只 能 满 足 私 人 欲 望;所 有 的 公 共 责任悉由国家承担 1 142 。在 遵 守 统 一 法 律 的
5、 前 提 下,人 与人之间凭着自 己 的 主 动 性 相 互 作 用,此 时,我 们 得 到 了社会当中的自 发 秩 序 体 系 。人 与 人 之 间 的 活 动 依 靠 着个人主动性而相互配合,这种配合证明了公共立场上 的自由正当性。个 人 主 动 性 的 集 聚 会 导 致 自 发 秩 序 的 建立 。通过自发秩序活动的人们在解决管理问题时,不 能通过共同性团 体 即 统 一 集 中 指 挥 来 完 成 。因 为 自 发 秩序中形成的工 作 任 务 是 多 中 性 的 任 务,而“多 中 心 的 任务,惟有靠相互调整 的 体 系 才 能 被 社 会 管 理 。 ” 1 199 自 发秩序中
6、的个体经过相互自觉调整后会趋向一致,自发 体系是基于协商的组织,科学的行为相互配合包含了三 种相互作用模式:协 商 、 较 为 重 要 的 竞 争 和 劝 说 。博 兰 尼强调了配合,即 使 后 两 种 方 式,最 后 也 不 得 不 进 入 配 合的过程,寻找一致性。这种一致性并非强加之于各个 自由体上的一致性,而是在自发秩序完成多中心任务调 整配合中达成一致,自 发 自 生 的 一 致 性,这 就 是 自 由 的 逻辑 。博兰尼开创 了“多 中 心 ” 理 论 分 析 万 事 万 物 的 先 河,但是,多中心 的 任 务 或 者 秩 序 是 否 适 合 人 类 的 社 会 公共管理还需要
7、实 证 的 检 验 。对 此 作 出 实 证 贡 献 的 是 美国印第安纳大学 的 学 者 文 森 特 ?奥 斯 特 罗 姆 和 埃 莉 诺 ? 奥斯特罗姆夫妇。 二 、 多中心政治体制 一般认为,单中心政治体 制 是 解 决 地 方 问 题 的 最好 方式地区政治单位的多样化被认为是一种不良状况,地 方公共组织的“职能 重 复 ” “交 叠 管 辖 ” 等 必 然 导 致 行 政 效率低下,成 本 增 加,公 共 物 品 和 服 务 供 给 不 足 等 等 。 自主政府和自治单 位,为 了 自 己 利 益 活 动,没 有 能 力 解 决广泛的大地区民众的各种各样的问题 2 43 。文森特?
8、奥斯特罗姆和蒂 伯 特 、 瓦 伦 合 作 的大 城 市 地 区 的 政 府 组织一文中,对以上的观点进行了重新认识,肯定了地 方政府单位独立行政的有效性。他们认为,地方政府管 辖单位的治理模 式 是 多 中 心 的 政 治 体 制 。 “多 中 心 ” 意 味着许多决策中心,它 们 在 形 式 上 是 相 互 独 立 的,多 中 心决策之间通过竞 争 的 关 系 考 虑 对 方 开 展 多 种 契 约 性 和合作性事务。多 中 心 体 制 的 绩 效 通 过 各 中 心 单 位 之 间的“协作 竞 争 ” 和“冲 突 ” 的 模 式 才 能 得 到 有 效 理 解 。 多中心体制行为就 可
9、以 促 进 对 更 加 困 难 和 更 加 激 烈 的 竞争问题寻找 到 低 成 本 的 解 决 途 径 。在 多 中 心 一 文 中,奥氏提出民主社会的重要特质是决策权能够广泛分 散,个人有充分的 裁 量 权 或 者 自 由,政 府 官 员 的 行 为 受 到有效且常规约束,民主社会的活力取决于社会治理中 存在着实质的 多 中 心 因 素 。与“多 中 心 秩 序 ” 对 立 的 是 “指挥秩序” 指 挥 秩 序 为 一 元 化 的 单 中 心 秩 序 。在 指 挥 秩序中,下级便会扭曲信息,取悦上级,信息丧失和信息 的扭曲,会导致 失 控,绩 效 与 期 望 出 现 差 距 。指 挥 秩
10、序 是包含着深刻“问题”的社会秩序 2 77 。因此需要用多 中 心体制解决单中心决策出现的问题,而多中心体制能够 得以组织,就是利用了交叠管辖和权威分散的丰富结构 治理优势。在市 场 、 司 法 、 宪 政 、 政 治 联 盟 、 公 共 服 务 领 行为中共存着多 中 心 结 构 。在 每 一 个 决 策 领 域 内 存 在 多中心关系表明,只要没有一组决策者单独能够控制所 有决策行为,地 方 政 府 的 治 理 能 够 在 多 中 心 体 制 下 出 现 。这种多中心决策要以宪法和法律为前提,并受到 社 群团体 、 利益集 团 、 经 济 部 门 多 中 心 决 策 体 系 的 交 互
11、影 响,最后是经过协商达到统一。 多中心地方政府决策来 自 多 中 心 制 度 的 安 排,多 中 心制度安排来自自发秩序的产生,自发秩序的产生来自 人类生产活动和 需 求 的 多 样 化 。多 中 心 体 制 功 能 的 发 挥需要一种法律规则来明确,而规则的制定以及各个领 域的决策应该经过多中心组织的协商决定,在执行过程 中需要协作生产。 三 、 治理理论的发展 1995 年全球治理委员会在一份题为我们的全球之 家 的报告中,界定治理为:各种公共的或私人的个人和 机构管理其共同 事 务 的 诸 多 方 式 的 总 和 。它 是 使 相 互 冲突或不同的利益 得 以 调 和 并 且 采 取
12、联 合 行 动 的 持 续 过程 3 45 。英国学者格里? 斯托克从五个方面阐述了治 理理论的特征,另一位治理理论的代表人物罗伯特? 罗 茨从六个相对独立的角度 或 层 次 来 理 解 和 使 用“治 理 ” 概念,两位学者同时强调了自治组织的网络化和政府与 民间组织合 作 化 的 治 理 特 征 4 4 - 5 。我 国 有 的 学 者 总 结 出治理的四个特点,其中指出治理理论认为政府并不是 国家唯一权力中心,各种机构 (包括社会 的、 私 人 的)只 要得到公众认可,就可以成为社会权力中心。治理的 目 的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、 控制和 规范公民的各种活动,最 大 限
13、度 增 进 公 共 利 益 5 5 ,治 理 重要规则是参与、 公 开 、 透 明 、 回 应 、 公 平 、 责 任 、 正 当 性 和合法性等。治理 下,公 民 积 极 参 与,政 府 与 公 民 之 间 建立互相信任,互 相 依 赖 关 系,治 理 过 程 的 基 础 不 是 控 制,而是协调与合作。 四 、 多中心治理理论 对于“多中心” 与现代 “治理” 概念的分析,可以对 多 中心治理的含义进行描述:多中心治理以自主治理为基 础,允许多个权力 中 心 或 服 务 中 心 并 存,通 过 相 互 合 作 给予公民更多的选择权和更好的服务,减少了 “搭便车” 行为,避免“公地的悲 剧”
14、和“集 体 行 动 的 困 境 ”,扩 展 了 治理的公共性 6 38 。 多中心治理理论尽管还 不 成 熟,但 在 实 践 和 各 种理 论的综合中,其大体框架已经构成。 首先,多中心治理的主体是 复 合 主 体,包 括 政 府 、 企 业 、 非营利组织 、 公 民 社 会 、 国 际 组 织 、 社 会 组 织 等 。由 于社会环境中的多 样 性,演 绎 出 多 样 的 利 益 和 需 求,在 社会整合的推动下,多 样 化 的 资 源 流 向 不 同 的 组 织,不 同的组织跨越了同质与异质的区别,交叠和融合了不同 于本组织的利益和意识,各个组织的活动不仅源自自我 动力也依赖其他组织决策
15、行为的发生,这些不同的组织 构建了社会活动的多个中心主体。 第二,多中心治理的 结 构 是 网 络 型 的 。在 公 民 社会 里,每个公民镶嵌 在 由 各 种 关 系 织 就 的 社 会 网 络 中,而 政府和企业也存在 网 络 之 中,但 是,仅 仅 具 有 社 会 网 络 还不能实现真正 意 义 上 治 理 的 网 络 化 。新 闻 媒 体 和 信 息技术 (主要是互联网 ) , 为人与人、 人与组织、 组织与组 织的交流与沟通带来了便利,信息的水平化交流打破了 官僚制的封闭,真 正 把 所 有 人 和 组 织 融 合 进 网 络 世 界 。 网络没有单一 的 中 心,每 个 中 心 就
16、 是 网 络 上 的 一 个 结 点,每个中心体与 其 他 中 心 体 之 间 的 交 流 循 环 往 复,跳 过了间接代表性和层级性,直接表达自己的利益。 第三,多中心治理的目标 是 实 现 公 民 利 益 最 大 化和 公民多样化的需 求 。评 价 政 府 及 其 官 员 公 共 管 理 和 公 共服务绩效的不只是权力的效率,而更主要的是看其是 否合理有效地运用公共资源满足社会发展和公民需求。 公民 、 社会团体、 企业不仅能够有效地表达其意愿,而且 能够积极参与公共事务的治理和绩效评价。所有这 些, 不取决于政府官员的意愿,而是由多中心的权力结构设 计 、 多样化的治理结构安排和切实可行
17、的民主参与制度 的设计才能得以实现。 第四,多中 心 治 理 的 方 式 是“合 作 竞 争 合 作 ”。 多中心治理要提供的是社会公共物品和服务,从政府到 公民个体都可以提供社会公共物品和服务,只是由于组 织力量不同,各自提供的公共物品和服务消耗的成本有 大有小 。公共物品的 生 产 、 使 用 、 维 持 本 身 就 需 要 一 种 合作 。因为各个中心 是 自 治 的,又 各 有 不 同 需 求,它 以 自我的需求为目标追求自我利益的最大化,这就使得各 个中心纷纷进入公 共 物 品 的 博 弈,展 开 生 产 、 使 用 和 维 护公共物品的竞争,竞争通过谈判、 协商 、 制定宪法式的
18、合同达成一致行动 策 略,最 后 在 意 愿 一 致 的 复 合 体 中, 又开始合作。 五 、 总 结 在 我 国,有 些 学 者 将 多 中 心 治 理 理 论 应 用 在 研 究 中 国 三 农 问 题,聚 焦 在 农 村 公 共 物 品 提 供 和 生 产 上, 有 些 学 者 在 地 方 城 市 发 展 规 划 中 采 用 多 中 心 治 理 的 视 角,建 构 大 城 市 公 共 服 务 效 用 最 大 化 的 方 案,都 获 得 了 一 定 成 果 。有 的 学 者 认 为 当 今 政 府 改 革 主 流 思 63东南大学学报 (哲学社会科学版) 第 11 卷 潮 的 多 中 心
19、 治 理,实 际 上 是“承 认 政 治 ” 的 想 象 。多 中 心 治 理 结 构 不 是 秩 序 化 的 工 具 理 性,而 是 使 得 平 等 主 体 能 够 实 现 伦 理 关 照 的 交 往 理 性,多 中 心 的 实 质 是 互 相 尊 重 的 伦 理 关 切 7 37 。我 国 学 者 在 对 多 中 心 理 论 与 治 理 理 论 的 研 究 已 经 不 局 限 在 制 度 经 济 学 方 面 单 纯 的 多 中 心 制 度 安 排,创 造 性 地 建 立 了 适 合 中 国 国 情 的 多 中 心 治 理 理 论 。改 革 开 放 三 十 年,地 方 政 府 的 自 治 权
20、 有 所 扩 大,企 业 管 理 也 有 了 较 大 和 完 全 的 自 主 权,第 三 部 门 或 民 间 组 织 蓬 勃 兴 起,新 闻 媒 体 也 有 了 广 泛 的 话 语 权,各 种 相 应 的 法 律 规 则 在 不 断 建 立 和 健 全,这 为 多 中 心 治 理 和 决 策 提 供 了 环 境 条 件 和 体 制 条 件 。地 方 政 府 要 达 到 地 方 善 治,应 该 透 析 外 部 条 件 的 变 化 和 创 造 有 利 于 决 策 民 主 化 、 科 学 化 、 法 治 化 的 外 部 环 境,在 保 持 官 僚 制 公 共 性 优 点 同 时 又 突 破 官 僚
21、制 的 弊 端,降 低 决 策 成 本,提 高 行 政 效 率,用 多 中 心 治 理 模 式 改 进 地 方 政 府 公 共 管 理 。 参考文献 1 英迈克尔 ? 博兰尼.自由的逻辑 M .长 春:吉 林人民 出版社,2 00 2. 2 美迈 克 尔 ?麦金 尼 斯.多 中 心 体 制 与 地 方 公 共 经 济 M .上海:上海三联书店,2 000. 3 闫健.民主是个好东西俞 可平 访 谈录 M .北京:社会 科学文献出版社,2 00 6. 4 俞可平,张胜军.全球 化:全 球治 理 M .北京:社 会 科学 文献出版社,20 03. 5 俞 可 平.治 理 与 善 治 M .北 京:
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