重庆市土地市场的发展与对策探讨.pdf

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1、河北农业科学,2008,12 ( 3):139- 141 Journal ofHebeiAgricultural Sciences 责任编辑 李布青 重庆市土地市场的发展与对策探讨 唐 燕, 杨皋伶 (重庆市土地勘测规划院, 重庆 江北 400020) 摘要: 土地资源的市场配置是实现土地资源合理利用的基本途径。在分析重庆市土地市场发展现状的基础上, 针对土地市场存在的问题, 提出了加快建立规范的有形土地市场、垄断土地 1级市场供应, 增强土地供应方式 的规范性、强化土地市场管理, 规范土地交易行为、完善土地市场服务体系等政策建议。 关键词: 土地市场; 价格机制; 土地储备; 重庆市 中图分

2、类号:F30113 文献标识码:A 文章编号:1008-1631 ( 2008)03 -0139-03 Discuss on LandMarketspDevelopment and Countermeasure in Chongqing City TANG Yan,YANG Gao-ling ( Chongqing Institute ofLand Surveying and Planning,Jiangbei 400020,China) Abstract :Land resource in marketable configuration is themainlyway for reason

3、able utilization of land resource1Based on the analysis of land market status and am i ed at the existed proble m in Chongq ing City.The suggestion that constructing the nor mative tangible land market, monopolizing supply of the first land market ,strengthening the nor mativemode of land supply ,re

4、inforcing themanagement of land market ,for mulating the behavior of land dealing ,perfecting the service system of land marketwere put forward1 K ey words : Land market ; Pricemechanis m;Land reserve ;Chongq ing City 收稿日期:2007-12 -03 作者简介: 唐 燕( 1981- ), 女, 壮族, 广西河池人, 助理工程师, 从事土地利用规划工作。 在社会主义市场经济条件下

5、, 土地市场是社会主义 统一市场的有机组成部分, 建立完善的土地市场可以更 好的服务于经济建设。从宏观上看,土地市场供求机 制、价格机制和竞争机制会通过完善的市场体系将土地 资源配置到效率高的企业和部门中去, 提高土地资源配 置效率。城市土地多级市场的发育, 土地储备制度的建 立有效促进了土地资源优化配置 1 3。就重庆市土地市 场发展现状及存在问题进行了分析, 提出今后土地市场 发展的政策建议。 1 重庆市土地市场发展现状 111 土地价格机制初步形成 土地价格反映土地供求关系, 是土地市场建立的基 础信息和优化配置土地资源的有力方式。土地价格的市 场机制为政府制定地价管理政策、进行地价调控

6、、科学 配置土地资源提供依据, 也为广大土地投资者和使用者 提供准确及时的市场信息 4。 2002年 7月 1日 5招标拍 卖挂牌出让国有土地使用权规定 6 的正式实施意味着非 市场的土地配置方式的改变, 重庆市的经营性用地转让 方式也因此发生变化。自 2001年 5月 1日开始重庆市 就要求商业、旅游、娱乐和商品住宅等 4类经营性用地 必须招标拍卖公示出让。从此, 重庆市在有偿出让土地 方式上积极发挥了市场配置土地资源的作用, 全市国有 经营性土地使用权公开出让工作初见成效。 2002年 7月 1日 2003年 3月 20日, 主城区经营性用地基本做到 了招拍挂。 1998 2001年, 重

7、庆市土地出让金年均只有 2亿元左右,2004年上半年重庆市主城区征收土地出让 金 3718亿元, 同比增长 153%。新的土地交易方式的推 行使土地出让金流失现象得到遏制, 财政收益大幅增 加, 为城镇化建设提供了重要的资金支持。并且, 在土 地交易中心通过招标拍卖挂牌方式出让国有经营性土 地, 使土地出让具有公平的交易平台和价格竞争机制, 土地价格的市场形成机制也随之初步建立起来。 112 土地市场的制度建设正在进一步完善 11211 实行土地 /招拍挂 0 制度增强土地供应市场 实行国有土地使用权招标拍卖挂牌是运用市场机制、经 营好土地资产的重要手段 5。为强化政府对土地 1级市 场的宏观

8、调控作用, 重庆市政府一直以来严格贯彻中央 要求, 坚持经营性土地以招拍挂方式出让,取得了良好 效果。自 2003年 8 月 29日土地交易中心挂牌成立至 2004年 3月份近 7个月时间内共办理土地使用权交易 71宗,其中招标 1 宗、拍卖 8 宗、挂牌 62 宗, 面积 58117 hm 2, 成交价 5215亿元 (其中土地出让金 2316亿 元 ), 土地出让金增值 610亿元。 2004年 8月 19日重庆 市政府出台了 5重庆市经营性国有土地使用权交易办 法 6, 要求主城区经营性土地交易都必须在市土地交易 市场以招拍挂方式公开进行。通过招标拍卖挂牌增加了 政府土地收益, 避免了

9、/暗箱操作 0, 防止了腐败现象 的发生, 达到了公平、公开、公正的目的,有力地促进 了国有土地供应市场的发展。 11212 建立土地储备制度垄断土地 1级市场 土地储 备制度是指城市政府依照法律程序, 运用市场机制, 按 照土地利用总体规划和城市规划, 对通过收回、收购、 河北农业科学2008年 置换、征用等方法取得的土地进行前期开发、整理, 并 予储存, 以供应和调控城市各类建设用地,确保政府切 实垄断土地 1级市场的一种管理制度 6, 7。它是全国土 地使用制度改革和城市土地市场发展过程中应运而生的 一种新型的城市土地管理制度, 是政府加强垄断土地 1级市场的重要手段。为了实现对土地 1

10、级市场的垄 断, 重庆市出台了 5重庆市国有土地储备整治管理办 法 6, 规定建立土地收购、储备、整治制度, 实行 /一 个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水 0 的土地统 一供应机制, 并成立了重庆市地产集团和重庆市城投公 司这两个土地储备机构, 他们通过规划控制性储备、开 发整治性储备和收购储备等方式对主城区的经营性用地 进行整治, 之后交由政府国土管理部门通过 /招、拍、 挂 0 方式出让, 由政府垄断土地 1级市场。重庆还建立 了年度经营性土地有偿使用供应总量控制制度, 实行年 度国有土地供应计划, 并向社会公告。到 2003年 6月 全市的市级土地储备已完成 0124万 hm 2,

11、 按照土地储备 目标 01667 万 hm 2 计算,今后几年 平均每年 要储备 01067万 hm 2。通过建立土地储备制度, 将大量闲置土 地、原划拨的企事业、破产企业土地收购或收回, 并进 行开发整理, 然后依市场供求情况有计划地投放市场, 加强了政府对土地 1级市场的垄断。同时,使政府手中 有地可卖, 为土地招标拍卖挂牌奠定了基础。 113 土地市场秩序得到整顿和规范 2003年下半年以来, 针对经济运行中出现的一些 突出问题和矛盾, 中央做出了加强和改善宏观调控的重 大决策。 2004年 4月 29日国务院办公厅发布了 5关于 深入开展土地市场治理整顿严格土地管理 6 紧急通知, 5

12、月 21日国土资源部发布了5关于贯彻落实国务院紧 急通知精神进一步严格土地管理 6 通知。重庆市严格执 行整顿土地市场的通知, 对土地市场进行了治理整顿, 清理整顿开发园区 176个, 撤销各类违规开发区 126个, 撤 销 拟 建 设 投 资 项 目 37 个,共 退 回 土 地 面 积 达 305186 km 2, 使得滥占乱用土地的问题得到有效遏制, 土地市场秩序有所改善, 宏观调控初见成效。 2005年 6月 2日重庆市政府发布了 5关于巩固土地市场治理整 顿效果严格土地管理 6 通知, 旨在整顿的基础上, 进一 步缓解土地资源日益短缺的矛盾, 建立一个健康有序的 土地市场。 2 土地

13、市场存在的问题 211 土地资源的行政性配置 土地资源的配置方式主要有行政划拨方式和市场配 置方式。行政划拨方式是计划经济时代的产物, 在这种 供地方式下用地单位获取土地不必支付地价, 只需支付 相对较少的征地成本, 以致 /多征少用、早征迟用、征 而不用 0 的现象普遍存在。传统粗放经济增长方式导致 土地资源利用效率低下、浪费严重和资源退化。从市场 配置资源角度分析传统土地资源利用, 不难发现对土地 资源价格的忽视掩盖了土地资源稀缺, 土地资源行政配 置直接造成了土地资源无限供给。虽然 5重庆市土地管 理规定 6 对土地的转让以及划拨土地使用权转让、出租 均作了限制性规定,但土地 2级市场的

14、市场化程度较 低, 特别是土地转让征税尚未完全实施, 也缺乏统一标 准。一些机关、企事业单位划拨土地联建尚未用市场手 段配置, 致使存在国有土地资产流失的现象。 212 /无形、隐形土地市场 0 仍然存在 合法的/无形土地市场 0、违法的/隐形土地市 场 0 和规范的 / 有形土地市场 0 是我国土地市场的主 要形态。这 3种形态的土地市场并存是重庆市土地市场 的基本现状。土地市场形态是土地市场整体状况的外在 表现, 哪种形态的土地市场占主导地位, 土地市场的整 体就处于相应的状况。目前, 重庆市的 / 无形土地市 场 0 与 / 隐形土地市场 0 规模偏大, 说明该市整个土 地市场秩序混乱,

15、 违法交易现象严重。重庆市自 1999 2003年, 累计发生各类土地违法行为 20 011起,已立 案查处 18 642 起, 追究 18 名干部的党纪及行政责任, 并将 2名干部移送到司法机关追究刑事责任。从 /无形 土地市场 0 上获得的土地价格比经营性用地低, 在土地 出让制度形成后, 通过划拨得到的土地使用权往往在土 地 2级市场上违法现身, 而且相当一部分变成了商业经 营性用地。由此可见, 只有 / 有形土地市场 0 占据主 导地位时, 整个土地市场秩序才会良好, 非法交易才能 得到有效遏制。因此, 取缔 / 隐形土地市场 0 和建立 规范的 / 有形土地市场 0, 是重庆市土地市

16、场发展的 方向。 213 土地供应方式缺乏公开公平和规范性 重庆市自 2003年 8月 29日土地交易中心挂牌成立 以来, 全市国有土地使用权招标拍卖挂牌工作有了较大 进展, 但土地供应方式仍不完善, 缺乏公开、公平和规 范性。例如一些区县经营性用地仍以协议或划拨方式供 地。招标挂牌出让组织工作和程序不够规范,亟待完 善。个别地方供应土地缺乏透明度。 214 违法圈地毁地现象查处难度大 重庆市直辖以来, 进入了城市化快速发展时期。随 着城市化高速增长初期带来的城市扩张和各类开发区的 建设, 随之出现了严重的违法圈地毁地现象, 主要表现 在: 越权审批, 违规圈占土地, 低价出让土地, 强行征

17、用农民集体土地,拖欠、挪用、截留土地补偿安置费 等, 给土地市场的发展带来了不良影响。 3 重庆市土地市场未来发展对策 311 加快建立规范的 /有形土地市场 0 31111 完善土地监察管理体制 规范城市土地市场秩 序, 必须整顿清理城市土地市场中的违法违纪行为, 完 善土地使用权招标拍卖和挂牌交易机制, 实施城市土地 #140# 第 3期唐 燕等: 重庆市土地市场的发展与对策探讨 的交易许可制度和交易申报制度, 推行土地交易信息的 披露制度, 实行建设用地供应总量控制制度, 大力推进 土地收购储备制度, 完善建设用地集中供应和统一管理 制度, 严格执行地价管理制度, 规范土地市场中介组织

18、的执业行为, 完善土地监察管理体制。 31112 建立有形土地市场 国土资源部5关于建立土 地有形市场促进土地使用权规范交易的通知 6 指出, 建 立和完善有形土地市场, 是当前培育和规范土地要素市 场、深化土地管理改革的重要工作和关键环节, 是确保 土地交易合法性和安全性的需要, 是规范市场秩序和创 造良好的市场环境的主要途径, 也是沟通土地市场信 息、增强土地投资决策科学性的基本条件。建立土地有 形市场, 就是要设立固定场所, 健全交易规则, 提供相 关服务, 形成土地使用权公平、公开、公正交易的市场 环境 8。 31113 创建公开、公平、公正的市场环境 要提高行 政行为的透明度, 公开

19、办事程序, 严格界定并向社会公 开有关出让方式的适用范围, 从而防止土地市场中的 /寻租活动 0、 /隐形市场 0。虽然重庆市在 2003年 8月 30日挂牌成立了土地交易中心,但这只针对主城区内 国有土地使用权的交易, 并且在实施过程中仍有部分国 有土地进入了隐形交易市场。因此要进一步建立健全土 地有形市场的交易管理制度, 对所有交易信息、交易程 序、交易规则、收费标准等实行公开。实行交易预报制 度和交易许可制度。强化执法监察,及时查处违法交 易。要抓好各区县的有形土地市场建设。通过建立规范 的 /有形土地市场 0, 提高土地交易的市场化程度, 提 高土地公开交易的覆盖面, 创造公开、公平、

20、公正的市 场环境, 从源头上预防和治理土地交易中的腐败行为, 促进国有土地使用权的规范流转。 312 建立土地供应总量控制和完善土地收购储备制度 土地 1级市场的供给量和价格对整个市场的运行起 到决定性作用, 是土地市场的 /总阀门 0。土地供应量 过大, 则难以建立竞争机制, 土地供应量过小, 则导致 地价奇高, 不符合重庆市的实际情况。因此, 控制 1级 市场的增量土地供应和存量土地供应是土地市场有序发 展的前提。政府实行规划控制用地, 分期分批征用和补 偿安置。任何单位和个人都不能直接向农民征地, 只能 从政府手中申请批准有偿、有期限土地使用权, 从而有 效地控制增量土地入市, 实现对增

21、量土地供应的垄断。 进一步完善土地收购储备制度, 它是重庆市经营性土地 能够实现招标、拍卖、挂牌交易的基础, 是实现政府对 1级土地市场的垄断。政府依法收回或收购闲置土地、 违法用地、配置不合理的土地, 对收回和收购的土地进 行储备和前期开发, 依市场供求情况, 制定土地供应计 划, 有计划地投入市场,使政府掌握土地/统一收购 权 0 和 / 垄断供应权 0, 确保土地供应的合法性。同 时, 以招标拍卖挂牌方式出让准备土地, 增强土地供应 方式的规范性。 313 规范土地交易行为严惩违法圈地毁地行为 加强对土地 1、2级市场的管理。对土地 1级市场, 政府要强化对土地供应总量、供应价格、供应方

22、式的管 理, 增强对土地市场的宏观调控能力。对土地 2级市 场, 政府要加快土地有形市场建设, 规范土地使用权交 易行为, 及时查处 2级土地市场的非法转让、买卖、出 租土地使用权的行为和城乡结合部的土地隐形交易行 为, 严惩违法圈地毁地行为, 重点打击用地多头管理、 土地未批先用、边批边用、批少用多、非法入市、土地 闲置、出让金欠缴等违法违规行为 9。 314 完善土地市场服务体系 完善土地市场服务体系, 加强政府对土地市场的服 务功能, 是为土地交易营造良好的市场环境和促进土地 市场健康发展的必要条件, 必须采取有效措施, 完善土 地市场服务体系。 31411 加快建立以基准地价、标定地价

23、为核心的地价 体系 政府统一定期对基准地价、用途级别、土地出让 金标准进行调整与平衡, 并让基准地价、标定地价、市 场交易地价等信息在网络上可以公开查询,增加地价体 系的透明度。 31412 培育和规范市场中介服务组织 积极促进中介 机构特别是土地评价、土地交易代理、土地招标拍卖以 及土地登记代理等中介服务机构的发展, 切实加强对其 执业行为的管理, 加强对执业人员的培训,提高他们的 执业水平。 参考文献: 1 苏东袭 1城镇土地储备制度的思考 J 1中国土地科 学,2003 ,17 ( 6):27- 301 2 尤 华 1城市土地储备制度:问题 # 风险与对策 J 1 安徽农业科学,2006

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