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1、我国中央与地方政府间财政关系问题的探讨我国中央与地方政府间财政关系问题的探讨武汉大学经济与管理学院 王德高 韩莉丽摘要：本文通过对我国1994年分税制改革前后的分权程度对经济增长影响的分析，结合我国目前政府间关系的现状，认为我国1994年的分税制改革较好的集中了中央财力，但是仍然存在问题：事权划分不清及大量预算外资金存在，针对这种情况提出建议。一、财政集权与分权理论的回顾 如今的时代是个分权的时代，现在的世界上恐怕找不到一个国家不高唱分权的调子自王绍光分权的底线第1页。这种趋势还是有其存在的理论基础世界上很多经济学家认为地方政府的存在有利于效率的提高。泰伯特（1956）在地方支出的纯粹理论中将
2、政府支出划分为中央支出和地方支出，认为在一系列约束条件下通过居民的“以脚投票”机制，地方政府提供公共物品是有效的。施蒂格勒在地方政府功能的有理范围中提出了地方政府存在的两条原则,一是与中央政府相比,地方政府更接近于自己辖区内的居民,地方政府更了解他们的效用与需求；是一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决。这就说明了地方政府的存在是为了更有效地配置资源,进而实现社会福利的最大化。奥茨在财政联邦主义一书中提出了“财政分权定理”，即让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民, 总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。特里希从信息不完全
3、和非确定性出发，认为中央政府有可能错误地认识社会偏好, 从而错误地把自己的偏好强加于全民头上。布瑞南和布坎南认为, “用脚投票”或者居民的流动性促使地方政府比中央政府会更好地为居民服务。在不完备契约的条件下,希布莱特通过理论模型也得出了类似的观点。虽然分权有利于资源配置效率的提高，但是并非说凡分权就是好的，一旦分权就万事大吉了。马斯格雷夫、佐德罗认为跨区域的要素和居民流动使地方政府更容易受到冲击,税收和居民的转移限制了公共部门在公共产品和服务供应上的能力。布鲁德霍默、泰茨、罗希克曼和卡博那拉认为在发展中国家和转轨国家,财政分权增加了官员寻租的可能性。威尔德森认为在地方权限内资本税的竞争是不经济
4、的,导致资源的错误配置,从而导致经济的扭曲,呼吁税收协调和中央权力的干预来纠正这种无效率。鲁茨德默勒通过对30 个国家的样本进行计量经济分析后指出,财政分权的缺陷在于对地方财政控制力的减弱和政府间财政关系协调的失败,经常导致地方财政的压力和地方政府的赤字,最终影响宏观经济的稳定，尤其是在发展中国家情况更甚。分权与集权各有优缺点，一般来说分权的优点正是集权的缺点所在，而分权的缺点正是集权的优点，过度集权造成效率损失，而过度分权则可能危及国家能力和安全，因此不能过度集权也不能过度分权，问题的关键在于集权集什么，分权分什么。马斯格雷夫从财政的资源配置、收入分配与经济稳定三大职能出发,认为地方政府缺乏
5、充足的财力和经济主体的流动性,后两个职能应由中央政府负责,而资源配置职能则应根据各地居民的偏好不同而有所差别,由地方政府负责更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。安瓦萨赫对通过对联邦政府的研究，将中央财政与地方政府事权与责任归属的一般情况进行了划分（如表1所示）表1 中央财政与地方政府事权与责任归属划分的一般情况支出类别服务责任服务提供评价支出类别服务责任服务提供评价国 防FF国家福利环境FF,L国家福利外 交FF国家福利工业农业F,S,LS,L州际溢出效应国际贸易FF国家福利教育F,S,LS,L实物转移支付货币银行FF国家福利医疗卫生F,S,LS,L实物转移支付国家商业FF国家福利社会
6、福利F,S,LS,L实物转移支付移 民FF国家福利警察S,LS,L地方主要福利失业保险FF国家福利公路F,S,LS,L地方主要福利航空铁路FF国家福利自然资源F,S,LS,L F为联邦政府、S为省或州政府、L为省以下的地方政府。 为联邦政府、S为省或州政府、L为省以下的地方政府资料来源：Anwar Shah, Perspectives on the Design of Inter-govermental Fiscal Relation,P6-7,转引自吕炜，政府间财政关系中的支出问题，财贸经济2005年第1期但是关于发达国家的结论并不一定适用于转轨经济、发展中国家的情况。博德额拉 (1995)
7、, 布鲁德霍默（1995）和泰茨（1996）认为转轨经济体在实现财政分权时，存在很多中央政府和地方政府的权利和责任不对等的问题。支出责任逐渐转向中央以下的政府，即中央政府将财政责任推给地方，同时却没有给地方政府相应的财政收入来源作为保证，使得支出与收入的任务无法得到完全的执行，导致政府间财政的不平衡，并妨碍了财政改革的进一步发展。二、我国政府间财政关系的分析建国以来我国经历了三次大规模的财政分权：19581961年的权力下放，19701976年“文化大革命”时期的权利下放，改革开放以来以“放权让利”为核心的财政分权。1993年12月15日国务院发布关于实行分税制财政管理体制的决定，决定从199
8、4年1月1日起在全国各省、自治区、直辖市以及计划单列市进行财税体制改革。这次改革的重点在于更科学地划分中央与地方主要是与省级的财权、事权关系，提高财政收入占GDP、中央财政收入占全国财政收入两个比重，增强中央的宏观调控能力。我国从19832004年间，中央财政收入占全国财政收入的比重急速下降，从到1983年35.8%降到最低点22%，其中1984年、1985年稍有提高，分别为40.5%和38.4%。1994年分税制改革后迅速上升到55.7%, 然后一直保持在48.9%55.7%的范围内；中央财政支出占全国财政支出的比重却不断下降，从53.9%变为27.7% ,由地方政府承担了公共支出的绝大部分
9、份额。2004年，中央财政支出占全国财政支出的百分比为27.7%,地方财政支出占全国财政支出的百分比为72.3%，中央财政支出占全国财政支出的百分比是中央财政支出占全国财政支出的百分比的2.61倍。图1 中央财政收入占全国财政收入的比重与地方财政收入占全国财政收入的比重资料来源：根据中国统计年鉴2005绘制而成。 图2 中央财政支出占全国财政支出的比重与地方财政支出占全国财政支出的比重资料来源：根据中国统计年鉴2005绘制而成。我国分税制改革虽然有效地提高了中央政府财政收入占全国财政收入的比重，增加了中央政府的控制力，但是还存在着很多问题。1中央政府财政支出占GDP的比重偏低，事权下放许多应由
10、中央政府承担的职责实际上由地方政府承担。在发达国家中央财政支出大多超过地方财政支出，发达国家中央支出占总支出的比重达到了60%以上。我国中央财政支出占总支出的比重呈现出逐渐下降的趋势，（如图2）在1996年达到最低点27.1：72.9；2000年的比重为近十年来最高值34.7：65.3;在2004年这一比重为27.7：72.3。许多应该由中央政府承担的职责实际上由地方政府承担。表2 2004年中央和地方财政主要支出项目（部分）项目国家财政支出中央财政支出地方财政支出中央负担该项的比重地方负担该项的比重基本建设支出3437.51343.82093.73961挖潜改造和科技三项费用1243.942
11、74.38969.5622.06%77.94%支农支出1693.79141.81551.998.74%91.26%城市维护建设支出1061.9201061.920100%文教、科学、卫生事业费5143.65520.564623.0910.12%89.88%抚恤和社会福利救济费563.467.72555.741.4%98.6%社会保障补助支出1524.5195.661328.8412.83%81.17%国防支出2200.012172.012898.73%1.27%行政管理费2417421.791995.2117.45%82.55%公检法司支出1548.0981.941466.125.29%94.
12、71%武装警察部队支出287.09256.1630.9389.23%10.77%政策性补贴支出759.8417.33378.4754.93%45.07%其他部门的事业费1114.29104.631009.669.39%90.61%其他支出2032.18294.851737.3314.51%85.49%教育费附加支出 258.90.15258.750.06%99.94%行政事业单位离退休经费1028.1295.66932.469.3%90.7%国内外债务付息支出759.03741.3717.6697.67%2.33%资料来源：中国统计年鉴2005第278页。根据马斯格雷夫的观点，收入分配和经济稳
13、定的职能主要由中央政府负责。但是中国财政支出中最具有再分配性质的几项，如“文教、科学、卫生事业费”、“抚恤和社会福利救济费”、“社会保障补助支出”却是由地方政府承担了大头；而“政策性补贴支出”地方政府也负担了将近一半的份额。这在世界各国都是极为罕见的。中央财政在这方面存在着严重的缺位现象。在中央将凭借其主导地位将事权下放的同时，省及省以下的政府也逐层将事权下放，但却没有给其相应的财权，这样造成了县乡两级财政的困难，基本上靠向辖区内居民征费满足支出，使得一些居民急需的公共品供给不足，很容易造成各种社会问题。2大量预算外资金的存在。不管我国最初设立预算外资金到底基于何种目的, 预算外资金的产生和存
14、在无疑带有极强的分权含意, 它实际上是高度集权的计划经济时期地方政府和各行政事业单位在体制外寻求获得比高度集权的体制内更大权力和利益的一种手段和途径。表3 地方预算内、外财政收入占财政总收入的比重19831986198919921995199820002003地方预算内收入/预算内总收入62.4%63.3%69.1%71.9%47.8%50.5%47.8%45.5%地方预算外收入/预算外总收入62.8%58.8%59.7%55.7%86.8%94.7%93.5%91.7% 19931995年和1996年的预算外资金收支范围有所调整，与以前各年不可比。从1997年起，预算外资金收支不包括纳入预算
15、内资金管理的政府性基金（收费），与以前各年也不可比。19931995年和1996年的预算外资金收支范围有所调整，与以前各年不可比。从1997年起，预算外资金收支不包括纳入预算内资金管理的政府性基金（收费），与以前各年也不可比资料来源：中国统计年鉴2005 预算外资金的存在, 表明我国实际上在搞“体制内”和“体制外”的双重财政分权。在体制内、外财政分权并存的情况下,地方政府必然会采取各种各样的措施, 力图在相对不规范并且有着更大“活动”余地的体制外寻求更大程度的分权, 以扩大自身实际可支配规模、达到本地区财政利益最大化的目的。而这必然会侵蚀中央政府的财力基础, 减少中央政府通过体制内分权所获得的
16、财力。从而导致中央政府为了增强自身的控制力，而不得不重新集权。从我国1983年以来地方内外财政收入相对时间序列的变化看来（图3）图3 地方预算内外收入的变化趋势资料来源：根据中国统计年鉴2005绘制而成预算内分权的程度不断降低，而预算外分权的程度却在不断升高。并且预算外资金易失去控制，演变为乱收费、乱摊派，侵犯市场主体的利益，对经济增长造成扭曲。三、我国目前集权与分权度的分析集权与分权互有优缺点，两者相互补充，因此我们不能完全集权也不能完全分权，要在两者之间进行划分。衡量一国集权与分权的程度不能脱离一国的政治经济环境，只有当集权与分权的程度与一国的政治经济环境相适应时，才能促进经济的发展，社会
17、的稳定；而脱离所在的环境，就集权而论集权，就分权而论分权是没有任何意义的。但集权与分权的度是多少，更有利于中国的发展，理论界的看法不一。一方面是因为衡量集权与分权的效果的指标不仅包括了经济指标，还包括了社会指标，如社会稳定程度，居民的满意度等等，这些指标难以获得并用数据衡量。另一方面,即使是易于衡量的经济指标，采用的模型不同或者变量不同也很可能得到不同的结果，并且很难得到确定的结果,更何况,甚至财政分权指标的度量都没有形成统一的看法。目前我国理论界影响较大的分析包括邹恒甫(1998)及林逸夫和刘志强(2000)的研究。邹恒甫对我国19781992年间的省级面板数据进行了检验，他们采用预算内外支
18、出度量财政分权，发现省级财政分权与各省经济增长之间的系数显著为负，从而得出了中央适度集权的结论。林逸夫和刘志强研究我国28个省19701993年财政分权对人均GDP的影响，他们用财政收入增量中地方政府占有的份额来度量分权，认为1980年以来财政分权推动了中国经济的发展，并认为财政制度改革和资源配置效率的提高是中国经济快速增长的重要原因。但是他们分析的数据都集中在1994年分税制改革前，对分税制改革后我国的集分权情况的分析不够。张晏（2005）将分析数据扩展到2002年，通过对28个地区19861992和19942002年的对比研究发现，分税制改革显著的改善了财政分权对经济增长的影响。改革前财政
19、分权与经济增长之间存在显著的负相关关系，而1994年后财政分权与经济增长的系数显著为正；而在考虑改革前后的全样本中，总量和人均财政分权指标的系数不再显著为负。她还认为财政分权与经济增长间存在显著的跨时差异和地区差异。马树才和孙常青（2005）通过对19782000年的数据进行协整得出：中国综合最优财政支出规模约为GDP的24，而2002年财政支出规模接近最优水平。本文利用模型lnGDP=lnDFZ+lnDFS+C来粗略的估计我国财政分权程度对经济增长的影响，试图发现我国下一步改革的方向。其中：DFS为地方预算内外收入的总额，DFZ为地方预算内外支出的总额 用中国统计年鉴2005的数据，并通过E
20、views4.0计算。若考虑19861993年的数据，我们得到：LNGDP = 2.472455565 - 1.101858957*LNDFS + 2.003333806*LNDFZ (2.493552) (-2.167959) (5.03806)R-squared= 0.970494 F-statistic=296.0184若考虑19942004年的数据，我们得到：LNGDP = -3.934089629 + 3.322068766*LNDFS - 1.638130642*LNDFZ （3.066539） (2.615315) (-1.365609)R-squared=0.961651 F-
21、statistic=62.68994若考虑19832004年的数据，我们得到：LNGDP = 5.385591659 + 0.4482679898*LNDFS + 0.1994104205*LNDFZ （19.22728） （1.710842） （0.797216）R-squared0.984508 F-statistic222.4230我们发现在模型中每个R-squared都大于0.95，证明模型拟合的非常好，并且F检验显著通过。1994年分税制改革前减少地方收入，增加地方支出可以使GDP增加，地方收入与经济增长之间有负相关关系；1994年分税制改革后，增加地方收入，减少地方支出会使GDP增
22、加，地方支出与经济增长有负相关关系；综合考虑1983年以来的情况，地方收入、地方支出与经济增长之间的负相关关系消失。这与张晏的结论是一致的，并且与前面对我国分税制后国情的分析相吻合。四、建议1用宪法或相关法律明确划分中央政府与地方政府的事权范围。增加中央支出的比重，将具有收入分配和经济稳定职能的支出由中央政府负责，具有资源分配职能的支出由地方政府负责。我国目前中央政府与地方政府之间事权模糊不清，在公共事务上，中央政府存在着“越位”和“缺位”的现象。究其原因在于没有既定的法律规范，使得中央与地方的事权划分取决于一对一的谈判，最终的划分结果更多的取决于谈判能力，而不是居民的需要。 2非对称性安排财
23、权与事权。一般说来，中央政府掌握60的财权，承担40的事权。中央将事权下放到地方政府，因为很多公共事务由地方政府实行比中央政府实行更有效。地方政府更了解辖区内居民的需求情况，并有利于调动辖区内居民和地方政府的积极性，且我国的五层管理模式使得委托代理模型的链条过长，由地方政府提供可以极大的降低信息传递成本。当事权下放时，中央可以集中精力搞好涉及全国利益的重大事务或者外部效应较高的事务，并通过转移支付，减少地区间的差距，处理好涉及到多个地区的公共事务。财权集中到中央，有利于增加中央的宏观调控能力，避免形成“诸侯经济”，更有利于国家的稳定。 3将预算外资金纳入预算管理的轨道。预算外资金的大量存在是导
24、致不规范体制内、外双重财政分权的重要原因；其易演化为乱收费、乱摊派，从而损害经济主体的利益，对经济增长产生负影响；预算外资金产生的效应不确定, 极有可能导致我国的财政分权改革陷入失控的境地, 并最终走向失败。因此，我们应充分认识到大量存在的预算外资金对我国财政分权、经济增长乃至整个社会经济生活所造成的危害, 积极采取措施彻底取消预算外资金。4重新划分政府的财政层级体制，实行“扁平化”管理。从世界范围看，成功地实施分税制财政体制的国家通常只有三级政府架构，对应有三级财政级次。如美国除联邦政府以外，有50 个州政府，8000个地方政府，还有一些学区以及数百个土著美国人政府；纵向序列共分联邦、州和地
25、方三级。我国的五级政府体制使得委托代理的链条过长，信息传递可能延滞或失真，加剧信息不对称。并且由于省以下政府的转移支付力度不够，中央政府对其的监督匮乏，使得县乡一级政府成为“吃饭财政”甚至“要饭财政”，更谈不上提供辖区内居民所需的公共品。具体构建可以中央、省、市（县）三级财政。中央政府全权负责一些具有宏观性的政府职责；省级政府（中级政府）负责本省内一些相对具有宏观性的政府职责；市（城市地区）和县（农村地区）政府是直接为居民提供公共服务的最基本单位。 参考文献1王绍光：分权的底线M，中国计划出版社，1997年版。2张晏：分权体制下的财政政策与经济增长M，上海人民出版社，2005年版。3董辅礽等：
26、集权与分权M，经济科学出版社，1996年版。4吕炜：政府间财政关系中的支出问题J ，载财贸经济，2005年第2期。5卢洪友：处理中央财政与地方财政关系的国际经验值得借鉴和研究J ，载改革与理论。6斯蒂格利茨：公共部门经济学M ，中国人民大学出版社，2005年版。7张靖华：西方财政分权理论综述J，载开发研究2005年2月。8Richard M. Bird , Michhael. Intergovernmental transfers : International Lessons for Developing Countries”J . Economic Development ,2002 ,Vol. 30 9Tao Zhang, and Heng fu Zou. Fiscal Decentralization, Public Spending and Economic Growth in ChinaJ. Journal of Public Economics, 1998, (67).27