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1、自考 行政组织理论 每章重点复习资料 考前串讲第1章 绪论第一节组织与行政组织组织：是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。行政组织：广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。狭义的行政组织是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的招待机关。行政组织的基本要素：基本要素（物质要素包括人员、经费、物资设备）和精神要素（目标、权责机构和人际关系）。行政组织的性质：一般性
2、质（静态的组织结构、动态的组织过程、生态的组织环境和心态的组织意识）特殊性质（阶级性、社会性、权威性、法制性、系统性和主动性）现代社会的五大组织系统：国家组织（立法或权力组织、行政组织、司法组织）、事业组织、群团组织和政党组织。行政组织与其他社会组织的区别：管理对象不同、为社会所提供的服务内容不同、活动的依据不同、活动的目的不同。行政组织在行政管理中的作用：是行政管理的主体，是行政人员发挥作用的物质基础。行政组织的功能的含义：指导作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。其功能主要有：政治功能、经济功能、文化功能、社会功能。其特点：广泛性与有限性、稳定
3、性与变异性。第二节行政组织理论的研究内容行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的学科。行政组织理论研究内容：1、综合性总体研究（研究行政组织的性质、要素与作用，及其与其他社会组织的区别等一般性原理的阐述；历史发展和理论发展）2、静态研究（行政组织的结构、体制、类型）3、生态和心态研究（研究行政组织的外部环境、内部条件）4、动态研究（研究行政组织的建立与管理、变革）。行政组织理论的学科性质：取决于行政组织的性质，它既有特殊的阶级性，又有相同的社会性。行政组织理论与相关学科的关系：政治学（包含）行政管理学（包含）行政组织理论；管理学（包含）组织学（包含）行政组织理论；行政组织理论与心
4、理学相互渗透。第三节行政组织理论的研究方法和意义研究方法：阶级分析、系统分析、理论联系实际、静态与动态相结合、纵向与横向相结合。研究意义：1、是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织理论的理论体系。2、是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康发展的需要。3、是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。4、是优化行政工作人员的素质、提高其管理水平和工作能力的需要。第2章 行政组织的演变第一节外国行政组织的演变古埃及前3100年建立奴隶制君主专制，行政组织高度混同；古希腊建立城邦国家，显现原始的民主特征；古罗马行政组织简单分工，形成集中统一的行政
5、管理体制。奴隶制时其外国行政组织的特点：行政组织职能简单且未明确分化，行政职能的内容多限于宫庭内部管理及财政税收、外交、军事、社会治安等最基本的领域；行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工；中央和地方的关系相对简单，权责划分既简单又统一；行政组织官员一般都无报酬，任期短，行政工作未职业化。英国中世纪实行分权君主制贵族会议和国王。地方政府处于一种半自治状态。法国中世纪逐步建立起了高度集权的行政管理体制。法国君主制度及其相应的行政组织的演变经历了三个阶段：地方分封的封建君主制、等级君主制和中央集权的专制君主制。封建制时期英法行政组织的特点：1、立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的
6、制约。2、中世纪未期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。3、地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。4、王权与教权的关系十分密切，他们之间既有合作。英国的中央行政组织主要有枢密院、内阁和政府各部。实行“虚位元首”首相实首。地方行政组织一般设郡和区，有时还设教区或社区。美国是联邦制、三权分立、总统制国家，其联邦行政机构由总统直属机构、内阁和行政部、独立管理机构（特点：专业性强、独立性强、行使混合权力、办事效率高）。州、郡或市、教区或镇。还有特别行政区、学区。法国实行“半总统半议会制”，中央行政组织由总统、总理和中央各部等行政机构组成。地方行政组织有大区、省和市镇三个层次
7、。资本主义时期外国行政组织的特点：1、行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加。2、行政组织职能从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。3、行政权力越来越大。4、中央适度集权与地方适度分权相结合。第二节中国行政组织的演变中国古代中央行政组织的演变：奴隶制时期“亲贵合一”，秦汉时期确立中央集权制，隋唐形成了三省（中书取旨决策、门下审义封驳、尚书承旨执行）六部（吏户礼兵刑工，由尚书省管辖）二十四（六部各设四司）司制，还有由秦汉九卿演化而来的九寺及五监（以尚书省为上级，与六部平级）。明清罢丞相设内阁。地方行政组织演变：秦设郡、县两级，隋唐设州县，元设地方行省。中国古代行政
8、组织特点：1、其主流是强化中央集权，集国家最高权力于一人之手。2、其演变具有前后因袭、循序渐进的特点。3、其组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。4、具有强烈的宗法色彩。中华民国时期的行政组织分为三个阶段：南京临时政府时期、北洋政府时期和国民政府时期。其特点：1、初创期接受了西方三权分立与民主共和国的思想。2、孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立。3、从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。4、在中央与地方的关系上，实行集权制与地方军阀割据并存。中华人民共和国时期四个发展阶段：1、（49-54）中国人民政治协商会议代行人民代表大会职权，闭会期
9、间中央人民政府委员会暂行国家最高权力，政务院（国务院前身）是中央人民政府下属国家政务的最高执行机关。2、（55-66）全国一大制定宪法和国务院组织法，全国人大是国家最高权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。3、（67-74）文化大革命，成立军管会或派驻军事代表。4、（75-81）进一步加强对国家经济的集中统一管理。中央与地方组织的关系：建国初期设大区、省、县、乡。54年宪法后设省、县、乡三级。各级政府之间实行严格的层级节制，一级管一级，一切权力归中央政府，属于中面集权制。新中国行政组织特点：1、具有充分的人民性。2、设置与运行本着精简、统一、效能的原则，不断进行调整
10、与改革，并取得了一定的成就。3、在处理中央与地方的关系上，基本上贯彻了民主集中制的原则。4、在其发展的历史过程中也暴露出一些弊端，如机构臃肿、职责不清，摆脱不了机构设置上的“精简膨胀再精简再膨胀”和权限划分上“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的怪圈。第3章 外国行政组织理论第一节外国早期行政组织思想柏拉图：古希腊著名哲学家和政治思想家。代表作理想国和政治家篇。主要观点：1、社会分工是国家行政组织存在的基础；2、主张“无学识者不能治国”；3、治国者应以教育为“第一要务”；4、晚年提出依法行政。亚里士多德：古希腊最博学的思想家，是一位百科全书式的大学者。代表作政治学。主要观点：1、第一次提
11、出应将议事权力、司法权力和行政权力相区别；2、提出了设置行政机构的依据（一是依据城邦事务管理的需要；二是行政机构的设置要以管理业务或管理对象为依据；三是依据政体不同而设置不同的行政机构）3、提出了行政组织职能的思想；4、提出行政人员的作用应遵循适用、专任、德才兼备的原则；5、提出要建立行政监督机构，专门对行政人员进行监督，以防止其徇私舞弊；6、崇尚法治。马基雅维利：意大利文艺复兴时期的政治家、思想家、西方资产阶级政治思想的奠基人之一，是行政思想史上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。代表作君主论与讲话集。其行政组织管理原则有：群众支持原则、组织内聚力原则、领导者必须具有超出常人能力原则和存在
12、下去的原则。官房学派：16-18世纪德意志和奥地利的一些财政及行政改革家和学者由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。主张建立统一的国家和有效的行政制度及推行税制与财政的改革。主要观点有：1、主张建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法；2、主张选用优秀的人才来担任国家领导人；3、主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理，并提倡简化礼仪和行政手续；4、主张加强国家及政府的权力，强调人民对国家行政管理的服从。汉密尔顿：18世纪美国的政治家，代表作联邦党人文集。主要观点：1、主张扩大行政部门的权力；2、主张建立强而有力（四大因素：统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力）的行政组织。密尔：
13、19世纪英国著名的哲学家、政治思想家、自由主义国家学说的主要代表。代表作代议制政府。主要观点：1、衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长。2、界定了政府的职能，应以不妨碍个人自由发展为前提；3、提出行政组织的分工要合理，同一问题应交给同一组织，行政工作必须实行个人负责制；4、提出政府的全部工作都是专业技术性的业务，要有特殊的专业性的人才来担任。外国早期行政组织思想的评述：早期行政组织思想体现在早期思想家们的治国方略中，与政治思想、法律思想含混在一起。但内容非常丰富，值得借鉴的有行政组织的职能，行政组织的分工和机构设置，行政组织的用人原则，行政组织的法制管理，行政组织的内聚力原则
14、等思想。第二节传统时期的行政组织理论独立、系统的行政组织理论的演变完成于19世纪末、20世纪初的西方国家。并经历了传统时期、行为科学时期以现代时期。社会背景有：1、工业革命的完成，要求企业组织管理科学化；2、民主共和政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化；3、政治学理论与管理学理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。威尔逊：西方行政学的创始人，曾任美国普林斯顿大学教授、校长、第二十八届美国总统。曾发表“行政学研究”一文，主要思想有：一是要求明确行政组织的职能、任务、范围；二是倡导改进政府机关的组织结构与工作方法；三是强调行政组织应成为公众信赖的机关。泰罗：美国工程师，“科学
15、管理之父”。代表作科学管理原理。观点：一是主张将组织中管理者的管理职能与工人的作业职能加以分离，各负其责；二是强调组织管理职能的专业化；三是强调组织工作要计划化，标准化，程序化；四是强调组织管理中的例外原理。法约尔：法国人。代表作工业管理与一般管理。观点：1、指出组织与管理密切相关；2、认为任何切实有用的管理理论不仅能应用于工商业，而且也同样能应用于所在的各种人类组织；3、探讨了组织的层级结构。4、提出5项要素，14条组织管理原则。韦伯：德国社会学家，“组织理论之父”，主要贡献有官僚制（科层制）理论。认为任何组织的存在都是靠权威来维持的。古立克、厄威克：分别是美国和英国的管理学家。首次提出了“
16、组织理论”这一学科名称，并于1937年首次发表“组织理论概述”的学术论文。古立克提出组织管理七要素：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算；厄威克概括组织适用的八原则：目标原则、权责相符原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。对传统行政组织理论的评述：主要特点：借鉴了经济组织理论的方法与成就。主要贡献：1、把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础；2、总结概括出管理幅度和管理层次原理，作为组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织；3、倡导“理性化法律法”的组织形态，
17、强调组织的运作应以法律为规范。主要不足：1、只研究了组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究；2、他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究；3、他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而未探讨组织与其外在环境之间的相互关系。第三节行为科学时期的行政组织理论行为科学：是综合运用人类学、社会学、心理学等学科的方法对人类行为作客观的、科学的研究的学说。梅奥：美国管理学教授，行为科学创建者。进行了“霍桑实验”。基本观点：1、提出“社会人”理论；2、指出组织中除了正式组织外，还有“非正式组织”。3、指出作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织中成员的满
18、足程度来激励人的“士气”，以提高组织效率。巴纳德：美国公共行政和组织管理方面的理论家。主要贡献有：1、指出组织的本质是一个协作系统；2、提出组织三要素理论（共同目标、协作的意愿、信息）；3、提出了权威来自接受的思想；4、提出了组织平衡的思想；5、阐述了非正式组织理论。西蒙：美国著名的行政学家，是决策理论学派的创始人。主要思想有：1、组织首先是个决策过程，组织的基本功能就是决策，“管理就是决策”；2、组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段；3、组织平衡论；4、组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为（主要因素有权威、组织认同、住处沟通、培训、效率）；5、
19、组织设计论。行为科学时期行政组织理论的评述：主要特点（贡献）：注重对组织中的人进行研究；注重对非正式组织的研究；注重对组织决策问题的研究。不足：1、过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义；2、过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统的研究，致使研究日趋支离破碎，缺乏有力的理论统御；3、这一时期关于组织的研究仍然带有封闭性质。第四节现代行政组织理论柏森斯：美国社会学家。代表作社会系统论和现代社会的结构和进程。观点：组织必须具备四个方面的特质：适应环境、达成目标、统一协调、形态维持。主要通过三个层级来体现：决策层级、管理层级、技术层级。卡斯特和罗森茨
20、韦克：美国华盛顿大学管理学教授。代表作组织与管理系统方法与权变方法。主要观点：1、提出组织是一个开放系统；2、强调组织是一个整体系统；3、提出组织的权变观念。雷格斯：继美国哈佛大学教授高斯之后运用生态理论来研究政府行政现象的美国行政学者、夏威夷大学东西方文化研究中心教授。代表作农业型与工业型行政模式和行政生态学。主要观点：1、提出三种行政组织模式（融合型、棱柱型、衍射型）。2、重点分析了棱柱型即过渡社会的公共行政组织；3、考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共行政之间的制约关系。帕金森：英国著名的历史学家和行政学理论家。代表作帕金森定律（又名官
21、场病）。认为：职工人数与工作量毫不相关不管工作量如何变化，职工人数总是成倍地增加；现代政府机构如委员会之类的组织形式日益膨胀；组织的低效、无能根源于自发的嫉妒病；豪华的办公大楼和考究的办公环境，是组织衰退的征兆。彼得：美国管理组织学家，代表作彼得原理（又为升官病），认为：不称职是人类社会的一个普遍现象，每个组织都充塞着不称职者。“在实行梯层等级组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级”。告诫人们：应认真地估价自己的潜力，不要盲目地追求晋升、企望升官。弗雷德里克森：美国行政学界新公共行政学派的代表之一。主张：1、对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判；2、将“效率至上”转为“公
22、平至上”，强调公共行政组织的变革；3、提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运用过程。新公共行政学的主要贡献：将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，增强了公务员的内省偷道德意识等。扩大了公共行政学研究的视野，极大地丰富、发展了公共行政学。企业家政府组织理论：主张人根本上改变政府组织的行为方式。希望政府组织能像今天企业组织那样充满活力，能对瞬息万变的社会环境作出快速的反应；企盼政府能像企业那样引入竞争机制；树立顾客意识，视服务对象为上帝；能简政放权，放松规制，从而建立一个花钱少，办事效率高的政府。应具备以下十大特征：1、应掌好舵而不是划浆；2、要妥善授
23、权，而非事必躬亲；3、注重引入竞争机制；4、注重目标使命，而非繁文缛节；5、重产出而不重投入；6、树立“顾客意识”；7、重收益、重集资、重赚钱；8、重事前预防，而不是事后补救；9、重分权模式和合作式组织；10、重市场机制调节，非仅靠行政指令控制。对现代行政组织理论的评述：现代行政组织理论注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究。带有综合性、开放性、有机性和总体性的特征。第4章 中国行政组织理论第一节中国古代行政组织思想孔子以“礼”为核心的行政组织思想，主张礼义治国，把维护行政组织的等级秩序看作是国家行政管理的重要原则，强调组织内的“和谐”。孟子以“仁”为核心的行政目标，提倡以人为本，举贤任能和
24、专业化分工。荀子礼法结合的行政组织思想。商鞅提倡“以法为本”，强调组织领导的统一性。韩非完善以“法”为中心的活动家行政组织思想，分析法、术、势的含义，主张用法、术、势兼用的手段治国和治政，强调组织分级管理与监督原则。老子崇尚“道法自然”和“无为面治”，以及善下的用人思想。墨子提出尚同的组织原则，尚贤的用人原则，组织上下沟通的必要性和“节用”、“非乐”的经济原则。主要贡献：政令统一的思想，等级节制的思想，专业分工的思想，以法治国思想，责权统一思想，组织和谐与内聚力思想，组织经济与效率思想，对于当今行政组织与管理仍然具有现实意义。第二节中国近现代行政组织思想三位伟人：孙中山、毛泽东、邓小平。自考白
25、皮书孙中山行政组织思想主要贡献：1、创五权分立原则，谋求“万能政府”；2、倡导地方自治，提出均权制主张；3、重视人才的培养与合理使用，强调人尽其才。毛泽东行政组织思想是以马克思主义行政组织理论为指导、渊源的。其主要观点：1、关于社会主义国家行政组织的性质：第一，我国行政组织的性质是人民自己的政府，它要以为人民服务为宗旨；第二，我国行政组织必须对人民代表大会负责；第三，我国的行政组织必须坚持服从共产党的领导。2、关于社会主义国家行政组织的职能：主要包括政治职能和经济职能两方面，其中，政治职能表明了国家政府的阶级本质，政府职能的侧重点变化总的趋势是：政治职能逐渐减弱，社会管理职能逐渐增强。3、关于
26、社会主义国家行政组织设置与运行的原则：社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则。4、关于中央政府和地方政府的权力分配：提出了要调动中央和地方政府两个积极性和统一领导、分级管理的原则。邓小平行政组织思想的精髓是改革。其主要观点：1、行政组织应以经济职能为中心，强调我国政府工作必须以经济建设为中心，大力发展社会生产力。2、行政组织必须进行改革。第一，要改革行政组织权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织职权的关系；第二，要改革党政不分的问题，理顺党政关系；第三，要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体；第四，要进行机构改革。2、行
27、政组织必须克服官僚主义，提高工作效率。3、行政组织必须加强法制建设。第一，必须加强组织制度建设；第二，重视组织机构的编制立法；第三，主张建立严格的工作责任制；第四，强调必须建立科学的干部人事管理制度。对中国近现代行政组织思想的评述（意义）：1、孙中山的行政组织思想在中国历史上具有特殊的地位，有着承前启后的作用。它既倡导学习西方的治国之规，又充分赞赏我国古代承袭下来的治国经验，许多主张在今天看来仍然有借鉴作用，为我国行政组织理论的研究，留下了宝贵的遗产；2、毛泽东、邓小平的行政组织思想，构成了当代中国的行政组织理论，是当前我国行政组织建设和改革的最根本的指导思想，是马克思列宁主义行政组织理论的重
28、要组成部分。以毛泽东为代表的新中国第一代领导集体，在领导根据地政权建设和新中国国家行政管理的实践中，提出了一系列关于行政组织建设与管理的思想，至今仍是我国行政组织的指导原则，为我国行政组织的建设与管理奠定了理论基础。以邓小平为核心的新中国第二代领导集体明确提出了改革行政管理体制的一系列原则、方针、政策。改革是邓小平行政组织思想的核心，为我国的行政组织改革指明了方向，是对毛泽东行政组织思想的的继承和发展，建国以来，正是在毛泽东、邓小平行政组织思想的指导下，我国行政组织的建设与发展，才取得了明显的成就。第5章 行政组织结构第一节行政组织结构概述行政组织结构：是指导行政组织各种要素的一种特定安排，即
29、行政组织各要素的排列组合方式。职位：是根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，是人、目标、权责这三者的最初结合。行政组织结构四个层次：1、职位工作人员的排列组合；2、工作部门各个工作单位的排列组合；3、政府组织各个行政部门之间的有机排列组合；4、政府系统各级政府之间的有机排列组合。行政组织结构功能：1、合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要；2、合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性；3、合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系；4、合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件。合理的组织结构的标准：1、任务与组织平衡；2、各个组织、人员之间按
30、比例配置；3、分工明确，合作良好；4、适应环境，具有弹性。第二节行政组织的纵向结构行政组织的纵向分工：以层级制为基础的垂直分工。宏观纵向分工的特点：层级越高，管辖地域的范围愈广，但组织的数量愈少；层级越低，管辖地域愈窄，但组织数量越多。行政组织的微观纵向分工：各级政府或各个部门内部层级的分工。微观纵向分工的特点：它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为准。纵向分工的职责分配关系：最高层次的行政组织为决策层；中层行政组织为直辖市指挥层；基层行政组织为技术操作层。行政组织纵向结构的优点：1、分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；2、行动迅速，能及时地根据本地实际情况主动
31、开展工作；4、各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的行政管理人才。缺点：1、各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难以事事精通；2、容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；3、容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制。第三节行政组织的横向结构横向分工：行政组织的部门分工。横向分工的必要性：是适应各项事务管理的需要；是适应行政管理专业化、技术化的需要；是适应行政管理综合协调、宏观管理的需要；是适应行政管理程序的需要。横向分工的种类：按业务性质分工、按管理程序分工、按管理对象分工和按地区分工。横向分工的优点：职能不同，分工管理，使行政组织成员能在专的基础上精通
32、业务；从上到下形成条条，易于形成统一的方针政策，有利于社会各项事务有秩序地健康发展；各个部门分工负责，使各个层级的行政首长能集中精力考虑全局的大问题。缺点：易形成各个部门条条分割，各个不同的业务部门之间难以相互沟通与协调；自上而下的各部门形成的条条伸向各个基层，不利于地方层级的行政组织因地制宜地贯彻上级的政策，掏了地方行政组织的积极性。第四节管理层次与管理幅度的关系纵向结构形成行政组织的层级制，横向结构形成行政组织的职能制。在一不定期的被管理的工作量或地域条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度越大，管理层次就越少；反之，管理幅度越小，则管理层次就越多。正确处理管理层次和幅度的关系：
33、第一，管理幅度与管理层次有关；第二，下属工作性质及难易程度制约着管理幅度与管理层次；第三，领导者的领导水平与能力直接制约着管理幅度。第四，被管理者的素质高你也制约着管理幅度；第五，集权、分权与授权程度影响着管理幅度与管理层次；第六，下级单位所在地的集中程度及交通和住处传递状况影响着管理幅度；第七，技术设备与工作条件也制约着管理幅度与管理层次。第6章 行政组织体制第一节行政组织体制概述体制：指某一个组织的制度及运行方式，其实质是权力关系的制度化、程序化。行政组织：行使国家权力，对社会公共事务进行管理的执行性机构。行政组织体制的研究对象：行政组织内部各个层级、各个部门之间的权和分配关系。行政组织体
34、制：将多种权力关系制度化，并按此制度所规定的关系运行。行政组织结构是行政组织的载体，行政组织权力分配关系是行政组织结构的灵魂和核心。没有权力分配，就没有结构的分工；没有权力中服从与被服从、指挥与被指挥的关系，行政组织就无法有共同的目标和共同的行动。行政组织体制的重要性：行政组织权力分本关系科学与否、是否与时代需要一致，关系着行政组织阶级职能和社会职能完成的好坏，关系到行政组织效率的高低。行政组织体制的分类：中央与地方政府关系：集权、分权、均衡制；决策权归属：首长、委员会、混合制；层级与部门关系：完整、分离制；城市行政首长权力关系：名誉市长制、市经理制。第二节集权制、分权制与均权制集权制：行政决
35、策权主要集中于中面级行政组织，中央行政组织对地方行政组织有完全的指挥、监督之权力，地方行政组织接受中央行政组织命令的一种行政组织体制。（法国）优点：政令统一，统筹全局，防止政出多门；层级节制，指挥灵便，令行禁止，有利于提高效率；集中全国的人力、财力、物力用于重点建设，避免人财物分散、盲目建设及资源浪费。缺点：事事听从中央政府安排，必然压抑地方政府的积极性，不利于地方政府因地制宜地处理本地事务；中央严密控制地方，易导致中央机关专制和个人独裁；层次繁多，事事层层汇报，易费时误事，不能及时、果断地处理行政事务；下级对上级惟命是从、过分依赖，不利于下级人员工作责任心及工作能力的培养。分权制：地方行政组
36、织对其管辖地区内的地方行政事务有自主决定权，中面行政组织一般不加干涉的一种行政组织体制。（美国）优点：地方政府能够因地制宜、灵活机动地处理本地事务；分权分工，可防止上级专断与个人独裁；分级治事，符合民主原则，可发挥下级人员的主动性，激发其责任心，培养其独立工作能力。缺点：地方分权过度，易形成地方本位主义，甚至导致国家分裂；分权过度，必导致全国各地经济的畸型发展，加剧地区间的不平衡；地方权限过大，上有政策下有对策，中央统一的政策、法律难以得到有效贯彻。均权制：中央行政组织与地方行政组织的权力保持平衡，既不偏于集权、也不偏于分权的一种行政组织体制。优点：可发挥集权制和分权制之长，而避二者之短。既可
37、保证中央的政令统一与指挥灵便，又可因地制宜，充分发挥地方或下级的积极性、主动性。缺点：若均权不当，则会扬集权制和分权制之短，而避二者之长，既不利于中央的统一指挥，也不利于地方积极性的发挥。影响中央与地方分权关系的两大因素：社会需要和国家结构形式。如何正确分配中央和政府与地方政府权力关系：市场经济对政府职能总的要求（政府的三大职能，其中中央有宏观调控、维护市场职能，地方有保障职能）；市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能；市场经济要求地方政府在中央统一法制规范下主要负责实施本地区的各种保障职能。中央适度集权与地方适度分权相结合即均权制的优越性：适应市场经济的要求；不会出现职
38、能不清、互相推诿现象；不会造成中央集权过多或地方分权过多的问题。第三节首长制、委员会制与混合制划分标准：行政组织中掌握最高决策权的人数多寡。首长制（一长制或独任制）：行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。（美国）优点：事权集中，办事果断，指挥统一，行动迅速，有利于行政效率的提高；责任明确，权、责统一，可避免职责不清、互相推诿、无人负责等弊端的产生；易于保密。缺点：首长个人独揽全权，易形成个人专制；首长易滥用职权，拉帮结派，营私舞弊；首长一人智力、精力有限，易陷于管见，对问题的考虑难以周详，难免出现“智者千虑，必有一失”之弊。委员会制（合议制）：行政组织的法定最高决策权由两个
39、以上人员组成的集体或委员会所执掌的一种行政组织体制。（瑞士）优点：能集思广益，容纳各方意见；集体承担责任，有利于协调一致地推行计划；互相监督，不易营私舞弊。缺点：责任分散，且不明确，对对策后果易出现争功诿过；委员之间地位平等，权责相同，难以彼此协调；人多嘴杂，也难以保守国家秘密。混合制（委员会和首长并立制）：行政组织的事权一部分由委员会集体讲座决定，一部分由行政首长个人决定。优点：可同时兼有首长制和委员会制之优点，而避免二者之弊端。既可权责集中统一，又便于集思广益；既可避免个人独裁，又可避免无人负责。缺点：若运用不当，则会同时兼有首长制与委员会制之弊。一方面是个人专断，以权谋私；另一方面则权责
40、不清，争功诿过。我国对首长制、委员会制与混合制的正确运用：1982年颁布的宪法明确规定，从中央到地方各级行政组织均实行首长制，即中央人民政府实行总理负责制，各部、委实行部长、主任负责制，地方各级政府实行省长、市长、县长、乡长、镇长负责制，以纠正职责不清、无人负责的弊端，同时健全各种监督机制，防止领导者个人独断专行。第四节完整制与分离制划分原则：根据行政组织中的同一层级各个行政部门所隶属领导的不同。完整制：指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一个行政组织首脑机关领导的一种行政组织体制。（分权制国家前南斯拉夫）优点：在同一级政府内权责集中、指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿；在同一级政府统一领导
41、下，各部门相互合作、协调配合，可养活单位间的磨擦与冲突，并避免单位间的工作重复。缺点：权力过分集中于地方政府，易形成一级行政首长的个人专权；易形成地方本位主义，不利于上级方针政策的贯彻落实，不利于中央政府对全国的宏观控制。分离制：指同一层级的地方政府各个行政部门分属两个以上行政组织领导的行政组织体制。（中国）优点：领导权力分散，并互相牵制，可防止一级行政首长独裁专断；实行二元化领导，既有利于上级方针政策的有效贯彻，也有利于下级政府因地制宜地实施。缺点：权力分散，易导致多头指挥，政令冲突，使得任何一个领导机关均指挥不灵；政出多门，易导致下级无所适从，或利用矛盾为己所用。正确运用：凡联邦制国家，在
42、联邦成员单位这一级政府内，实行完整制，在成员单位以下的地方政府，仍可实行分离制；在单一制国家，凡实行中央集权制的国家，各级地方政府的各部门均实行分离制，地方政府主要适宜采用完整制。第五节名誉市长制与市经理制。名誉市长制：又称委员会制，是指城市政府仅设立一个名誉市长，行政及立法实权皆由民选的市议会或民选的委员会所执掌的行政组织体制。市经理制：又称委员会经理制，是指城市的立法权由民选的市委员会或市议会所掌握，再由市委员会聘任一名市经理执掌行政权的行政组织体制。（美国）市经理制的主要特征及作法：作为立法机关的市议会或市委员会由选民选举产生，专门负责制定各种政策和法律，并控制财权。市委员会根据市政管理
43、的需要，聘请一位受过专门训练的市政专家为市经理，以专门负责领导与管理市政府的各项行政工作。市谇会对市经理有聘任、监督和随时撤换的权力，市经理要执行市委员会的政策和法规，并对之负责。市经理的待遇及任期不定，完全取决于任职期间的工作业绩。市经理制的优点：有一个统一而高度负责的行政首长，便于统一指挥，提高行政工作效率；行政首长由市政专家担任，有利于提高城市管理的科学化水平；市经理对民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特长与选民的意志得以较好结合。第7章 行政组织类型第一节以行政职权大小分类以职权大小分为统率机关和被统率机关统率机关：即行政首脑机关，是指具有决策、组织、指挥、协调、控制与
44、监督等权力的机关。职责：计划决策；组织指挥；选人用人；编制财务预算；负有相应的行政责任。分类：首长制、合议制被统率机关：是指在行政首长的统一领导下，具体执行统率机关所制定的决策及命令的机关。第二节以行政业务性质分类分为业务机关与辅助机关业务机关：指活动内容就是实现整个行政组织的目标、任务的机关。职责：计划、执行、考核、报告辅助机关：活动内容直接为行政首长和业务机关服务、间接为实现整个行政组织目标服务的机关。职责：协助行政首长处理日常事务；深入实际，收集研究信息；上传下达，综合协调；管理本机关的人、财、物。分类：为行政首长服务的办公及参谋机关、为业务机关自身工作和生活服务的机关。综合性管理机关：
45、指管理业务具有综合性，管理对象跨部门、跨行业的机关。专业性管理机关：指管理业务具有专门性、管理对象比较单一的机关。第三节以行政活动程序分类分为决策机关、执行机关、咨询机关、信息机关与监察机关。第四节以组织结构模式分类分为传统领导模式、现代领导模式、集权直线模式、分权扁平模式与多向沟通模式。第五节以其他标准分类以行政层级分类：中央行政机关与地方行政机关以行政组织设置的久暂分类：常设机关与临时机关以行政组织的特殊性分类：派出机关、分支机关与合署办公机关第8章 行政组织与外部环境第一节行政组织与外部环境的互动分析行政组织的界线：指行政组织用以过滤外部环境的投入与行政组织对外部环境的产出，防止外部环境
46、的干扰，并保持自身独立性的边界。界线的功能：抵抗外界环境的干扰，以保持行政组织的独立性；过滤来自外部环境的投入和行政组织自身的产出，以维持行政组织的生存与运转。界线的特点：开放性和渗透性。外部环境：指影响行政组织生存与发展的一切要素的总和，包括外部环境和内部环境（内部条件）。外部环境的构成：自然环境、社会环境（国内社会环境包括政治、法制、经济、科技、教育、民族、宗教、文化、阶级与群团、人口）。行政组织对外部环境的依赖：行政组织是适应外部环境的需要而产生的；外部环境的需要不仅决定行政组织的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式；行政组织的物质要素人、财、物、非物质要素信息，都要从外
47、部环境输入。行政组织对外部环境的选择与塑造：行政组织作为一个开放系统，必须要从外部环境中接受物质、能量和信息的投入；行政组织不仅选择外部环境，更要设法改变、控制外部环境。宏观环境：指广泛影响整个行政组织系统的环境。与微观环境：指影响某个行政组织的特定环境。第二节经济环境对行政组织的影响行政组织的经济环境：指对行政组织有重要影响的各经济要素的总和。（包括自然资源状况、生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入状况、社会的基本生产关系结构和经济体制。即生产力与生产关系）物质与人口生产对行政组织的影响：生产力的发展状况决定着行政组织的存亡和性质；生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置；生产
48、力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础；人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能。生产关系对与经济体制对行政组织的影响：基本的生产关系直接决定着行政组织的性质和变化；具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式。第三节政治环境对行政组织的影响行政组织性质由国家的性质所决定，国体直接决定一国行政组织的阶级性质；政体决定了行政组织的具体形式及其在整个国家机构体系中所处的地位和作用；政党制度影响着行政组织的稳定性和完善程度；政治生活的民主、平等程度制约着行政组织决策与招待的民主化、科学化程度；政治形势的稳定程度影响着行政组织的运行状态；法律制度规定与保障着行政组织在整个国家机构系统中的地位。第四节文化、民族和宗教环境对行政组织的影响文化：指人类在社会实践中所创造的一切物质财富与精神财富的总和，包括物质文化、社会文化和精神文化。狭义的文化是指社会的意识形态。行政组织一般行为对行政组织的影响：不同的国家对行政组织的管理范围有着不同的期望（人类社会发