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1、第 1 页 党的代表大会制度的思考与探索 特征码 RgBlIYjTzXAjlQGZGfUx 党的代表大会是党内的最高权力机关和监督机关。党的代表大 会制度是党的根本制度，也是党内民主最基本的实现形式。改 革和完善党的代表大会制度，对加强和改进党的建设，坚持和 完善党的民主集中制，提高党的凝聚力、创造力、战斗力，促 进改革开放和现代化建设，具有十分重要的意义。 一、党代会是发展党内民主保障党员民主权利的根本制度 党的代表大会是党员通过自己选出的代表充分行使民主权利、 决定党内重大事务的制度，是党实行民主基础上的集中和集中 指导下的民主的重要途径，也是实行党内监督的重要场所。各 级党的代表大会作为
2、同级党组织的最高权力机关，是该级党组 织的最高决策机关，也是该级党组织的最高监督机关。由这样 一套形式和制度构成的党的代表大会制度，是党的根本政治制 第 2 页 度，犹如人民代表大会制度是国家的根本政治制度一样。 马克思和恩格斯通过分析和界说党的代表大会的职权和性质， 阐明了党的代表大会制度的特殊重要地位。他们认为，党的代 表大会是党的“最高权力机关” ，是党的“立法机关”(马克 思恩格斯全集第 4 卷第 474、375、374 页)。邓小平在党的 “八大”所作关于修改党章的报告中也指出：党的代表大会是 “党的最高决策机关和最高监督机关”(邓小平文选第 1 卷 第 233 页)。这就是说，党的
3、代表大会在党内高于其他所有组织 和领导机关，或者说，它在党内处于至高无上的地位。党的其 他任何组织和领导机关都不能平行于更不能高于党的代表大会。 坚持和维护党的代表大会应有的地位，充分发挥其应有的作用， 这是改革和完善党的代表大会制度必须遵循的基本原则，也是 改革和完善党的代表大会制度的宗旨和基本目标。 二、进一步改革完善党的代表大会制度 从我们党的历史来看，党的代表大会制度不断有所改进和发展， 但还不够完善，不够健全，甚至还存在着比较严重的缺陷和弊 端，使其原有职能和作用难以得到发挥。其突出表现： 第 3 页 、对党代会的地位认识存在偏差。一些地方远没有认识到党 代会是党的最高权力机关和监督
4、机关，只是把党代会的改革和 完善作为党委领导下发扬党内民主的一项具体工作，在实践中 缺乏积极性和突破传统的权力过分集中体制的决心。 、党代会的代表构成不合理。党代会是党的最高权力机关， 不是党的工作会议，目前党代会代表中领导干部占党员代表的 绝大多数，未能充分兼顾党内不同层次的党员的利益。同时， 作为最高权力机关和监督机关，党代会是参政议政的场所，这 就必然要求代表有相当的参政议政能力。但目前代表在相当大 的程度上是一种自上而下授予的荣誉称号，有部分代表缺乏参 政议政的能力。 、党代会代表选举程序欠规范。代表候选人在基层党员和党 组织推选人后，往往由党的领导机关在考虑多种因素后进行平 衡，显得
5、较为模糊，缺乏程序性、公开性、可监督性，有时往 往成为领导人意志或领导机关内定方案的实现方式。 、党代会的职能未充分显现。一是党内最重大的问题往往并 不是由党的代表大会讨论决定，而是由全委会、常委会或工作 会议、扩大会议等取而代之；二是有许多必须由党代会讨论通 第 4 页 过的问题虽然在形式上经过了党的代表大会，但实际上早已由 别的会议讨论决定了，代表大会只不过是走走程序，履行一下 手续而已。 、党代会和代表的作用没有完全发挥。由于党的代表大会一 直实行非常任制，党内经过反复酝酿才当选的代表，只能在党 的代表大会召开期间发挥几天的象征性的作用，而代表大会结 束后，党代会及其代表也就没有恰当的身
6、份参与党内外事务了。 这种状况不利于党的代表大会发挥自己应有的领导作用，同时 也不利于党内形成良好的监督机制和贯彻民主集中制。 所有这些问题或弊端，就成为改革和完善党的代表大会制度的 根本之点和当务之急。 改革和完善党的代表大会制度包含着多方面、多层次的丰富内 容，从理论和实践的探索看将党的代表大会由非常任制改变为 常任制是一种较好的选择，它可以大大增强党的生机和活力。 实际上，这一选择，在我们党的历史上已进行了较长时间的摸 索，为进一步实践打下了坚实的理论和实践基础。新中国成立 后不久，毛泽东同志就提出了实行党的代表大会常任制的设想。 1956 年 4 月 28 日，毛泽东同志提出：“是否可
7、以仿照人民代 表大会的办法，设党的常任代表” 。1956 年 9 月，党的第八次 第 5 页 代表大会上，邓小平同志作的关于修改党的章程的报告在 我党历史上第一次系统地提出和阐述了党的代表大会常任制问 题。他说，要“把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委 员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全 国、省一级和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各 级人民代表大会那样。 ”“这三级代表大会一律每年开会一次。 ” 他还指出：“代表由于是常任的，要向选举他们的单位负责， 就便于经常地集中下级组织的、党员干部的和人民群众的意见 和经验，他们在代表大会会议上就有了更大的代表性，而且在
8、 代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的 工作。 ”最后，他指出：“这种改革，必然可以使党内民主得到 重大的发展。 ”后来由于种种原因未能坚持和具体落实。随着政 治体制改革的逐步深入和党内民主政治建设的加快，中央有关 部门又重新对实行党的代表大会常任制进行研究，并从 80 年代 末开始，先后在 11 个市县区组织进行了党代表大会常任制的试 点，取得了良好的效果。实践表明，实行党的代表大会常任制 对发扬党内民主、加强党的建设、提高党的领导水平和执政水 平，以及健全党内监督、改善党群关系、从源头预防和治理腐 败等多方面都具有积极意义。 三、逐步实行党的代表大会常任制的对策 第 6
9、页 党代表大会常任制是指，每次党的代表大会完成换届选举任务 后，在党的委员会任期内每年举行一次代表会议，行使党的代 表大会的职权。这期间，党代表的资格继续有效，不再重新进 行选举。也就是说，党的代表大会像全国和地方各级人民代表 大会那样，代表的权利也同人大代表类似。在目前情况下，党 代表大会常任制工作应积极吸收和借鉴各级人代会的工作经验， 使党代表大会常任制能够发挥更大的作用。 、明确党代表大会的职能定位和机构设置。党代会常任制应 以建立党的常设权力机关为目标，而不是仅停留在建立一个党 内民意机构的层面上。应在现有的党内权力构架内，让党代会 常任制直接与党的全委会对接，成为党的常设权力机关。党
10、代 会常任制最有效的职能是实行年会制，改以前党代会每五年一 次为一年一次。年会的主要任务是：听取并审议党委、纪委的 工作报告，讨论决定下一年度本地区政治、经济、社会发展和 党的建设等方面的重大问题，对“两委”及其成员年度工作进 行评议或信任投票，选举出席上级党代会代表，增补党委和纪 委成员；听取上一次党的代表大会决议事项的落实情况和代表 提出的提案、意见和建议的办理情况的说明。有时，年会的议 题或议案也可以由党代表或代表团联名提出。年会前，一般可 将“两委”的工作报告稿下发给党代表，请代表提出意见和建 议。因此，党代表大会应在职能上向监督、决策倾斜，尤其要 第 7 页 使党代表大会民主化、科学
11、化，使党代表的监督经常化、规范 化，使党代会的决策更富有现实性和科学性，并能根据决策执 行的情况进行及时的反馈和改进，只有这样，各级党代会才能 真正成为全党的权力中心、决策中心和党内民主的典范。要充 分考虑人代会现有机构设置的成功之处，并结合党的工作实际， 根据党的工作的特点和需要，按照精简、统一、效能的原则合 理设置、调整党代表大会的机构，建立由党的代表大会选举产 生的常设委员会。只有建立这样的常设委员会，才能使党的代 表大会在闭会期间具有行使其职权的组织载体，从而使其成为 名符其实的“常任制” 。 、规范党代表的资格、任期和权利。党的代表大会代表既是 党的领导机关经常联系广大党员的纽带，也
12、是党广泛联系各方 面群众的桥梁。因此，党代表应该是各条战线中的先进分子， 在政治思想、工作、生活等各方面体现党的先进性，而且要有 一定的议事能力，能密切联系党员和群众，能充分反映他们的 意见和建议，充分发挥先锋模范作用，深受党员、群众的拥护。 党代表的任期与本届党代表大会相同。党代表应该拥有具体的 权利，即参加党代表大会、代表团会议，听取和审议党委、纪 委的工作报告，参与重大问题的讨论和决策；在代表大会上行 使选举权和表决权，可以了解候选人的情况，可以要求改变候 选人和按照规定程序提出新的候选人；可以按规定程序提出议 第 8 页 题，五分之一以上的代表提出同一议题时，主席团和党委应将 该议题列
13、为代表大会的正式议题；在代表大会会议上，可以有 根据地对党委、纪委，党委委员、纪委委员提出批评和询问， 可以提出对党委、纪委，党委委员、纪委委员进行信任投票的 建议，并进行信任投票。 、建立和完善与常任制相配套的工作制度。一是建立党内情 况通报制度和情况反映制度。让党代表及时了解党内事务，及 时了解党内生活的重要信息，了解党内机制的运行情况。用制 度规定党内定期不定期通报的内容、范围、重点、时限、反馈 等基本要求。二是建立重大决策征求意见制度。凡属党内的重 大决策问题，都应力求组织广大党员讨论，充分听取各种意见， 让党员畅所欲言，把各种不同方案讲出来，然后在民主的基础 上加以集中，作出符合实际
14、的决策，通过决策的民主化来实现 决策的科学化，减少决策的失误。三是建立代表定期调研、视 察制度。每年确定一批涉及本地经济社会发展和党的建设方面 的课题，交代表团开展调研，提出对策，为党委决策提供依据。 每年根据需要组织代表对本地的重要工作、重要项目和企业进 行不少于一次的视察活动。视察对象和内容一经当地党委批准， 任何单位和个人不得拒绝。四是建立代表团（组）活动制度。 按照利于集中，便于活动，加强对代表的教育管理的原则，可 以按照系统或行业的性质将代表划分若干个代表团（组） ，每个 第 9 页 团（组）选举产生正副团（组）长各一名。大会期间的工作任 务是组织讨论，形成提案、酝酿人事等问题；闭会
15、期间可根据 需要不定期召开代表团（组）会议，每半年至少活动一次，讨 论党委提交讨论的问题，形成提交党代表大会的提案，研究代 表团（组）所在的系统、行业内的热点工程和重点问题，提出 工作建议。五是建立代表提案、质询制度。代表十人以上联名， 可以在代表大会召开期间以提案的形式，在代表大会闭会期间 以质询的形式，对党员群众关注的问题和反映强烈的问题，向 当地党委以及辖区内的各级党组织提出提案或质询。 、引入竞争选举机制。建立党代会常任制，实行年会制，是 改革和完善党的代表大会的一大突破，但是年会制和代表常任 制本身并不意味着党内民主的突破性进展。党代会常任制推动 党内民主的关键不在于开会次数的多少，
16、而在于会议本身是否 民主。如果党代会常任制仅仅是增加开会的次数和增加参加会 议的人数，而不加强会议民主的制度建设，那么，党代会常任 制很可能流于形式，无益于推动党内民主。其实推动党代会进 一步发展民主的关键和突破口在于改革党代会的选举制度，建 立和完善竞争性的选举制度。通过党内民主选举，完成党员同 党代表之间的权力授受程序，是实行党代会常任制的前提和基 础。在四川雅安的党代会常任制试点中，他们设计了“自愿报 名”和“竞争承诺”两个必经环节，并确定了全县“党代表选 第 10 页 举日” 。两个必经环节的实施，调动了不少党员的参选积极性， 使党代表和党代会获得了政治学意义上的合法性。该市雨城区 和
17、荥经县报名参选的党员，占到了党员总数的 12%和 13%。如此 高涨的参选热情和高达 30%以上的大比例差额选举，实为罕见。 竞争性选举的范围应包括党代会的代表、党委委员、党的纪委 书记、党的副书记、党的书记及党代会专门委员会的相关职务， 这一选举必须是占有相当比例的差额选举，决不允许搞名义上 的差额实质上的陪选形式。引入公开公正公平的竞争选举机制， 实质上就是要从根本上改变上级主导的形式性选举，保障选举 充分体现选举人的意志，切实体现党代会的权威性。 实践中，四川雅安、湖北罗田的改革是目前搞得相对成功的地 方，它的成功主要在于不仅搞了党代会常任制，而且实行了党 代表竞争性选举，党的干部包括党的书记必须面对竞争对手的 挑战，也面临淘汰出局的风险。只有这样，通过竞选产生的党 代会代表才能更主动履行代表的职责，党代会及其代表的作用 才能真正发挥出来。 第 11 页