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1、观察与思考 2 0 0 5 7 0 b s e r v a t i o na n dc o n s i d e r a t i o n 完善征地争议调处裁决制度的思考 口中国土地矿产法律事务中心张婉丽 特点与问题：时间长、矛盾突出 争议持续时间长 实践中，大量争议案件虽经多次协调，但问题仍得不到妥 善解决，以至于争议持续时间较长，大部分都在两年以上，有 的案件则更长，例如：发生在北京某镇( 以下称案例一) 、内蒙 古包头( 以下称案例二) 和吉林长春( 以下称案例三) 的三起在 全国影响较大的征地争议案件争议持续时间都在三年以上。 引发的社会矛盾日益尖锐 从征地争议的起因来看，都不同程度上存在
2、着政府违法 的事实，加上实践中对于征地争议处理方式过于简单，在一定 程度上加剧了农民的不满，使农民失去了寻求地方政府解决 问题的耐心和信心，以至于在争议中农民不惜采用非正常手 段公然与地方政府对抗，有的争议中农民被迫走上了大规模 集体重复越级上访之路。 深层分析：相关土地立法不健全，调 处裁决制度难以适应需要 相关土地立法不健全 从当前征地争议案件的基本情况来看，土地立法的不健 全是争议发生的起源，土地争议调处裁决立法不健全，是很多 案件久拖不决的主要原因。比如：案例一中，双方争议之初的 分歧是集体土地房屋拆迁的法律适用问题。由于缺乏相应法 律规定，在争议处理过程中，地方政府及法院均难以依法做
3、出 具有权威性的、切实可行的决定。农民也从合理性的角度，对 法律适用及有关处理决定不断提出质疑。发生在河北晋州( 以 下称案例四) 的一起征地争议中，两级法院都利用法律规定不 明确的现实，将争议排除在司法救济之外。 现行征地争议处理制度无法妥善解决争议 1 从政府解决土地争议的角度来看，主要有政府处理( 裁 决) 、行政复议和信访等渠道。从政府处理问题的过程来看，争 议之初，一些地方政府设法回避争议的实质问题，矛盾激化 2 2C h i n aL a n d 后，地方政府又采取各种手段阻止农民大规模上访。等到在上 级部门的督办下真正坐下来解决问题时，往往解决问题的最 佳时机已经错过，解决难度已
4、加大。致使有的地方政府为了平 息事态、减少麻烦，对上访人员提出的要求不论是否合理，均 予让步，“花钱买平安”的现象常常发生。这在客观上反而引起 了更多的上访发生。 2 从人民法院解决土地争议的角度来看，征地争议是以 行政诉讼形式进入司法程序的，即以地方政府为被告。从实践 来看，由于制度设计及执行等方面的原因，征地争议仍无法在 这一环节得到有效解决。 ( 1 ) 在案件管辖上，由于种种原因，审理中难免存在倾向 性或回避主要矛盾的情况。比如：案例一中，当事人在一审法 院不予受理的情况下，先后十几次向中纪委、高院、高检、市检 察院以及中级法院进行申诉，最后在高院立案庭的干预下，法 院才予以受理。从判
5、决的内容看，判决书中的一些用语带有明 显的倾向性，诸如“本院认为，被告从发展经济出发，进行拆迁 改造，是得民心、顺民意，得到市、县两级政府的大力支持，符 合党的政策的一项工程”等表述，有违司法判决的严肃性 和中立性。案例四中，市中级法院一审认为本案应先行政复 议，因而驳回了原告的诉讼请求；省高院二审中认为省级政府 的征地行为不可诉，因而终审裁定结束了本案的司法程序。很 明显两级法院都回避了争议中的实质问题。 ( 2 ) 根据我国行政诉讼法规定，法院审理土地行政案 件，主要审查具体行为是否合法，不审理其合理性和适当性。 在判决形式上，也主要是维持、撤销或部分撤销判决。因此，行 政诉讼的维持或撤销
6、判决，并不能根本解决土地争议，只能在 政府与法院间“踢皮球”。 征地争议解决成本高昂 在当前的征地争议案件解决过程中，无论是政府、当事人 还是整个社会，都为之付出了高昂的成本。 1 政府方面。征地争议中，由于农民对地方政府行为的不 满，不断通过各种方式进行信访、申诉，有的地方甚至公开与 地方政府对抗，争议问题也变得越来越复杂。地方政府最后不 得不为此付出日益高昂的行政成本。一是支付大量的资金，如 万方数据 2 0 0 5 7观察与思考 某地方政府已决定拿出1 0 0 0 万元来解决一件土地信访事件。 二是为处理个信访案件不得不设立专门工作机构，投入相 当的人力物力财力。 2 当事人方面。从当前
7、的一些典型征地争议案来看，为解 决问题，农民几年来四处奔波，浪费了大量的物力、财力和精 力。案例一中当事人从2 0 0 2 年5 月到现在的三年时间里，仅 交通费一项，就达1 5 万元以上( 农民到各中央机关上访达 3 0 0 0 余人次) ，另外还有咨询费、律师代理费等各种费用，总 计不下6 0 余万元( 当事人称已过百万元) ，这还不包括上访人 的误工损失；案例二中农民自2 0 0 3 年7 月以来先后到国土资 源部重复上访已达7 4 7 人次，交通费也不下l o 余万元。 3 社会成本方面。由于争议长期得不到解决，建设项目无 法投入使用，应有作用难以发挥。案例一中大量个体户无法回 迁恢复
8、营业，原商业街的商业环境和商业气氛逐步丧失；案例 二和案例三中，争议地区经济环境也大受影响。 缺乏明确而有权威的争议裁决部门 土地争议救济渠道不畅，可以说是当前我国土地争议解 决中的一个重要难题。现行法律法规中虽然规定了行政复议、 征地补偿安置争议裁决、诉讼、信访等争议解决途径和相应处 理部门，但从当前征地争议案件的处理情况看，每一条争议解 决渠道都无法有效解决问题。 就现行的信访制度而言，在土地争议解决中，信访制度的 作用主要是督促有关部门落实，并对有关问题提出参考性意 见，而不是去具体解决争议、裁判对错，处理具体问题。所以， 信访制度仅起辅助性作用。况且，信访制度解决问题，也有技 术性、专
9、业性方面的局限性。但在实践中，人们往往将其看成 解决问题的首要途径甚至唯一途径，从而在信访上花大量的 时间，反而造成争议解决时间长，解决难度大的现象，违背了 信访制度建立的初衷。 农民找不到一个职责明确的具体部门来对土地争议问题 0 b s e r v a t i o na n dc o n s i d e r a t i o n 进行合理裁判，只好“有病乱投医”，到各个部门申诉、上访。 途径：建立有效的征地争议调处裁决制度 应当看到，征地争议在今后相当长一段时间内不可避免。 如不及时有效解决，将在一定程度上激化社会矛盾，背离构建 和谐社会的目标。因此，针对新形势下土地争议的特点，建立 一套有
10、效的争议调处裁决制度，提高案件处理质量和速度，已 成为我国当前和今后一段时期内不可忽视的重要工作。 土地争议涉及面广，情况错综复杂，融社会、经济和法律 问题于一体，任何一个部门都无法单独有效处理。因此，借鉴 西方的行政裁判制度，建立具有准司法效力的土地争议调处 裁决制度，应是制度完善的目标。完善的土地争议调处裁决制 度框架应包括以下内容： 1 通过全国人大制定土地争议裁决法，明确规定我国 土地争议调处裁决的机构设置、裁决程序、裁决法律效力等一 系列问题，在法律层次上对这一制度进行规范和完善，以最终 在法律上确立这一制度的地位和效力。 2 在机构设置上，在中央和省( 区、市) 级设立土地争议调
11、处裁决机构。省级土地争议裁决机构负责本行政区域内土地 争议( 包括征地争议) 的裁决，中央土地争议裁决机构受理在 全国范围内影响较大的和不服省级裁决的土地争议。土地争 议裁决机构独立于行政机关和法院，根据法律法规的规定公 平、公正裁决案件，对受理的争议案件根据情况收取适当费 用。这样，可以在机构设置上保证裁决的公正性。 3 在裁决法律效力上，明确裁决机构的决定具有法律效 力，中央土地争议裁决机构的决定具有终审的效力。但允许当 事人对中央土地争议裁决机构裁决的法律适用等问题不服 的，可上诉至高院，但法院仅审查法律适用问题。同时，赋予土 地争议调处裁决机构调解行为具有法律效力，争议当事人应 当按照
12、已达成的土地争议调解书履行义务，不得擅 自变更或者解除调解协议，如一方当事人不履行， 另一方当事人可直接申请法院强制执行。 4 在土地争议裁决机构案件受理范围上，将目 前法律法规中规定的有关解决土地争议的职责，包 括行政机关的仲裁、政府处理( 裁决) ，以及部分司 法诉讼等，统一合并到土地争议裁决机构的职权范 围内。将现行法律和实践中与土地有关的争议，如 土地承包争议、房地产争议、林地争议、草原争议、 征地争议等统一纳入争议调处机构的管辖范围之 中。这样，一方面可以方便土地争议当事人寻求法 律救济，另一方面也有利于集中社会资源，降低解 决土地争议的社会成本，提高相关行政主管部门的 行政效率。 中国土地2 3 万方数据