PPP模式特色小镇建设方法要点.pdf

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1、一、特色小镇的基本介绍 特色小镇是指依赖某一特色产业和特色环境因素（如地域特色、 生态特色、 文化特色等） 打造的具有明确产业定位、文化内涵、 旅游特征和一定社区功能的综合开发项目。是旅游景 区、消费产业聚集区、新型城镇化发展区三区合一，产城乡一体化的新型城镇化模式。 （一）特色小镇的发展架构 1. 以特色产业或旅游产业为引擎的架构 特色小镇依托自身发展基础好、历史传承久、 具有独特风格的特色产业，发挥集聚效应， 在产业本身及产业上下游协同发展，形成产业集群机构。 另一种方式则是以特色产业为基础， 发展旅游产业，将特色产业和旅游业有机结合，建立泛旅游产业的集群结构。 2. 新型城镇化架构 通过

2、特色小镇带动人口聚集，带来城市居住及配套服务的发展，进而形成城镇化架构。 3. 智慧化与互联网驱动 以通信和信息技术为支撑，以游客互动体验为根本，以便捷优化管理为保障的智慧化旅 游，可促进产业结构升级。 因此， 特色小镇是通过特色产业和旅游产业双引擎协同推动，以新型城镇化架构为支撑， 依托智慧化和互联网化的新型城镇综合体。 （二）特色小镇的总体特征 1、以特色的产业及环境资源为基础 产业资源是特色小镇打造的前提；环境资源是特色小镇打造的重要依托；资源如何转化 为面向市场的核心吸引力是其核心指向。 2、以坚定的政府政策及投融资支持为依托 以产业为引领，实现“产业+文化 +旅游 +社区”的四重功能

3、；各功能之间并不是简单的 大糅合，而是相互之间有机的整合与融合。 3、以产城一体化综合开发为手段 主要表现为产业的综合发展；功能的综合配置；土地的综合开发；配套的综合建设；目 标的综合打造等方面。 4、以泛旅游为引擎与目标归宿 拥有完善的城镇及旅游配套设施；拥有超越一般景区的较高品质的服务（包括旅游服务 与公共服务）。 5、以产业链开发及房产开发为盈利核心 土地一级开发：直接获利，享受升值效益；房产开发：房产销售、房产回收经营；项目 开发：经营收益等。 （二）特色小镇的关键- 产业培育 特色小镇的产业以双产业为主，即“特色产业+旅游产业”。其中，自身特色产业主要 指新兴产业或传统经典产业，诸如

4、信息经济、环保、健康、时尚、金融、高端装备等新兴产 业；茶叶、丝绸、石刻、文房、青瓷等传统产业。 泛旅游产业主要是“旅游+农业”、“旅游+乡村”、“旅游+工业”、“旅游+健康”、 “旅游 +体育运动”、“旅游+科技”、“旅游+教育”等方面内容。 特色产业的架构 泛旅游产业架构 （三）特色小镇发展的基础- 人口聚集 人口聚集的变迁是城市化的重要表现，人口聚集是城市化的基础。人口的两种聚集模式， 包括长期居留型聚集与中短期流动性聚集，这两种人口聚集模式的结合，将为城镇化发展带 来大量的就业人口和消费人口，形成城镇化发展的基础，决定着城镇发展格局。 1、特色产业带动的人口聚集及城镇化发展 特色产业的

5、发展形成产业聚集，产业聚集带来就业人口的增加，形成常住居民， 常住居 民的各种需求促进地产、金融、 公共服务等配套产业及设施的发展，进而推动城镇化架构的 形成。 2、泛旅游产业带动的人口聚集及城镇化发展逻辑 以“旅游吸引核”为基础，通过旅游的“搬运”功能，形成大规模的外来游客的聚集， 游客聚集形成食住行游购娱等多样化的消费结构，由此形成消费产业的聚集，构成城镇发展 的产业结构， 带来大量的就业人口与服务人口。这些人口与当地居民结合，产生对城镇居住、 交通、金融、文化等的需求，由此带动城镇化结构的形成。 二、特色小镇的综合开发架构 （一）特色小镇自身的开发架构 特色小镇以特色产业引擎与旅游吸引核

6、为中心，依托核心产业园区与休闲聚集区，形成 产业延伸环、居住发展与社区配套网的综合架构。 （二）特色产业项目开发架构 特色产业开发具体落地架构主要分为事业导入与产业开发两个方面。 事业导入主要分为科（产业科研基地）、教（教育培训园区）、文（产业博物馆）、其 他（比如康复疗养医院）等。 产业开发包括产业本身（科技产业园、产业孵化园、双创中心、创想园等）；产业应用 （应用示范园等）；产业服务（产业+贸易、产业 +会议、产业 +康养、产业 +运动、产业 +休 闲娱乐等等）。 （三）旅游产业项目开发架构 旅游产业项目以“旅游吸引核+休闲聚集 +商街 +居住”的开发架构模式。 旅游吸引核特色项目吸引核（

7、包括主题乐园、景区等）、风貌吸引核（包括古镇、 艺术、创意等）、广场吸引核（包括激光水秀、篝火晚会等）、餐饮吸引等。 休闲聚集餐饮聚集、酒吧与夜间聚集、创意客栈聚集等。 商街创意工坊街区（诸如百工坊、百艺坊等）、娱乐游乐街区（演艺、洗浴、养疗 等）、休闲街区与商业地产。 居住就业与本地居民第一居所、大城市与周末居住第二居所、养老与度假居住第三 居所等。 三、特色小镇的运营 （一）特色小镇的商业模式 1、土地一级开发 仅做土地的一级开发，直接获利；进行一级土地开发，同时通过其他模式（如补贴方案 等），享受升值收益结构。 2、二级房产开发 包括六大房产结构：一居所地产、 商铺型地产、 客栈公寓型地

8、产、二居所地产 （周末） 、 三居所地产（度假）、养老地产。通过销售回收经营等方式形成销售运营模式。 3、产业项目开发 一是特色产业项目开发，包括科教文卫等产业事业导入及产业园、孵化园等产业本身开 发；二是旅游产业项目开发，包括旅游吸引核项目（如主题公园）、休闲消费聚集项目（如 休闲商街）、夜间休闲聚集项目（如水秀表演等）；通过项目的运营获得收益。 4、产业链整合开发 两大产业链： 泛旅游产业链和特色产业链；两大产业链相互支撑，构建区域产业生态圈， 包括金融、教育、居住人群、城市化机构和政府政策等。 5、城镇建设开发 城市服务：公共交通服务、社会服务等；城市管理：城市智能化管理、政府政策等；城

9、 市配套：银行、学校、医院等。 （二）特色小镇的运营模式 以企业主体，政府服务，政府负责小镇的定位、规划、基础设施和审批服务，引进民营 企业建设特色小镇。 （三）特色小镇的投融资模式 主要以构建以项目为核心；以城市投资及旅游投资为支撑，多种投资平台相互协调；特 色小镇投融资平台为互相支撑的投融资框架结构。 特色小镇的投融资模式流程图 特色小镇的PPP模式 四、特色小镇开发中的资源导入模式 以产业链整合为模式，有效利用各种资源，突破原有的项目推进和开发时序，将后期导 入前期，在进行策划规划设计的同时，引入后期的建造、成熟项目、营销、管理、服务、投 融资等资源，使得策划规划过程也成为一个推动项目落

10、地的过程。 结合项目落地、运营、投融资、 营销概念的前期策划规划设计方案，将成为后期工作的 有力指导。后端在策划规划阶段，将相关成熟的IP、运营机构、管理团队、建造机构、投 资机构等，以专家身份、投资商、服务商身份，导入进来，形成落地性极强的方案。 结合建造导入 结合运营导入 以整合特色小镇下的投融资平台为基础，构建与培育区域旅游上市公司和新三板企业为 核心， PPP项目为抓手，创新旅游IP 导入为驱动，形成创新的旅游投融资模式，推进特色 小镇创新发展。 结合投融资导入 五、在特色小镇建设中采用PPP模式的必要性和可行性分析 （一）应用PPP模式的必要性 1、减轻财政压力，开拓融资渠道 根据住

11、房城乡建设部国家发展改革委财政部关于开展特色小镇培育工作的通知，到 2020 年，培育 1000 个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科 技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。目前，地方政府也在积极推出各种各样的特色小镇， 但是政府处于两难的境地，一方面特色小镇必须以产业为主体，另一方面地方政府的债务压 力大， 持续的财政输出显然不太可能。要实现特色小镇建设投资主体的多元化，建立以政府 引导，社会资本广泛参与的融资模式，发挥财政资金的“杠杆”作用，才能够以较少的财政 资金撬动庞大的社会资金。因此， 以政府和社会资本合作为基本特征的PPP融资模式， 能够 有效地综合使用财政资

12、金和社会资本，弥补特色小镇资金缺口，丰富资金来源。因此，在特 色小镇建设过程中有必要积极探索引入PPP模式，解决特色小镇资金不足的问题。 2、降低和分散风险 在特色小镇建设中采用PPP模式， 政府和社会资本通过相应的合同，对投资、 建设过程 中的相关责任进行明确划分，这有利降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率和效益。一 方面，政府通过行政手段以公开招标的方式引进综合实力较强的企业参与特色小镇的建设， 参与的企业一般具有较强的风险控制能力和雄厚的资金积累，进而提高特色小镇建设的整体 风险控制能力；另一方面，PPP模式的初衷是在项目的开始阶段就引入社会资本，这样社会 资本可以以自身先进的技术和管

13、理经验，对项目本身的相关风险进行甄选和识别，进而通过 行之有效的手段管控风险。另外， 在特色小镇建设的开始阶段，政府可以承担较多的项目风 险，而社会资本则参与风险的管控。当特色小镇的项目完工，社会资本参与特色小镇的经营， 承担相应风险。 这样政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险，降 低和分散风险，提高特色小镇建设的效率。 3、扩大社会资本的投资领域 在特色小镇建设中引入PPP模式， 不仅有利于缓解政府财政压力，对民营企业的发展和 完善也有利，具体可以从三个方面来体现：第一，PPP模式可以作为特色小镇建设的一种稳 定的投资渠道， 获得经济利益。 特色小镇建立的初衷就是为了打

14、造一个产业平台，未来像美 国的硅谷一样形成一个产业集群，这样社会资本可以获得较高的预期收益。第二，在PPP 模式下， 社会资本通过投资特色小镇，除了可以获得直接的经济利益，还有获得其他衍生利 益。例如参与特色小镇的商业设施和公共服务设施的日常经营和管理，获得较为合理的经营 性收入。 第三，在 PPP模式下， 社会资本参与特色小镇建设，可以提高特色小镇的建设效率， 提高政府资本的投资效率，拉动区域的经济发展和投资需求，有助于提升整个社会的资本投 资回报率，还有吸引更多的人才参与到区域的经济建设中去。 （二）应用PPP模式的可行性 1、良好的运作基础 PPP 模式的核心在于政府和社会资本的优势合作

15、，实现双方“共赢”的合作目标。PPP 模式在中国经过多年发展，积累了许多宝贵的经验。从90 年代至今， PPP模式的在各个领 域得到了广泛运用。去年自发改委和财政部对于PPP项目，搭建PPP项目的推介平台以来， 中国的 PPP项目规模已达13.77 亿元。地方政府的持续财政压力驱动下，PPP项目的融资功 能对于缓解地方的债务压力比较明显，深得各级政府的推崇。 2、有利的政策导向 特色小镇作为一个按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，融合产业、文化、旅 游、社区功能于一体的产业平台。中央和各级政府都不遗余力的给予政策支持。住房城乡建 设部、国家发展改革委、财政部（简称“三部委”）联合发出关于

16、开展特色小城镇培育工 作的通知 2016147号，提出即日起在全国范围内开展特色小镇培育工作。浙江省政府出 台关于加快特色小镇规划建设的指导意见（浙政发20158 号），明确了特色小镇规 划建设的总体要求、创建程序、 政策措施、 组织领导等内容。 天津市政府办公厅近日发布天 津市特色小镇规划建设工作推动方案。根据该方案，到2020 年，天津市将创建10 个市级实力小镇、20 个市级特色小镇。在 2015 年底， 江苏提出计划通过“十三五” 的努力， 打造 100 个左右特色小镇。目前除了南京已率先进行试点建设外，扬州、泰州、宿迁等市也 在积极探索中。 广州目前已编制了关于加快特色小镇规划建设的

17、实施意见，计划先期创 建 30 个市级特色小镇，为其提供用地扶持、资金扶持、产业扶持和人才支持。福建省人 民政府关于开展特色小镇规划建设的指导意见明确在未来35 年的培育创建，建成一批 产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、创业创新活力迸发、生态环境优美、多种功 能融合的特色小镇。这一系列的政策为特色小镇建设广泛运用PPP融资模式提供了政策支 持。 3、稳定的投资回报 特色小镇的建设能否吸引到民间资本的参与，其中的关键在于特色小镇项目的盈利空间 和回报机制的设置，能否匹配社会资本的预期回报率。只有当特色小镇的投资收益大于社会 资本的投资成本时，PPP融资模式才能真正的落地。事实上，PPP融

18、资模式下，社会资本参 与特色小镇的建设还是有利可图的。首先， 从特色小镇设立的目的方面来看，特色小镇不同 于一般意义上的政府公益性项目，它是一个融合产业、文化、旅游、 社区功能于一体的产业 平台。因此，定位准确、运作科学、机制合理的特色小镇，它未来产生的价值，是完全可以 满足社会资本的投资回报。其次， 在政府为了吸引社会资本参与特色小镇的建设，会从多方 面落实相关政策，提供优惠条件，包括从多方面，解决好社会资本的投资回报问题。例如： 政府从土地、税收、银行信贷支持以及财政政策方面等。 六、特色小镇PPP模式的流程设计 特色小镇 PPP模式，是以特色小镇项目为合作载体，让实力较强的企业参与到项目

19、建设 中，从而实现政府建设特色小镇的目的，与此同时为社会资本带来一定的投资回报率。通过 这种合作过程， 确保特色小镇建设效率和质量的前提下，适当满足社会资本的投资营利要求。 其特征主要表现为：（1）采用 PPP模式的特色小镇项目也可以理解是一种特许经营项目， 特色小镇的财产权归政府所有，政府只是将特色小镇项目的建设、经营和维护交给社会资本； （2）特色小镇的PPP模式下，政府和社会资本之间属于长期合作，其最终的目的在于提高 特色小镇的长期效益。由于特色小镇项目回报的长期性，其成功的关键在于项目的存续期内 政府和社会资本如何能够保持稳定、良好的合作关系。（3）PPP模式的初衷便是一种利益 共享，

20、风险共担的机制。 所谓利益共享是指政府和社会资本在共享特色小镇的社会成果之外， 也可以使社会资本获得比较好的经济收益。但是这种投资收报绝对不是超额利润，否则从根 本上难以做到利益共享。利益与风险的匹配性，在项目双方共享利益的同时承担相应风险是 必须具备的。 基于上文所述PPP模式可行性和必要性，结合PPP的自身特征，现提出特色小镇建设 PPP模式的交易架构，该架构的重点是社会资本就特色小镇项目应成立项目公司，由项目公 司负责对项目进行融资，这其中包括融资金额和目标、融资结构、确定项目资金的结构，并 签署相关协议（具体结构见下图）。 PPP结构示意图 七、特色小镇采取PPP模式的相关建议 （一）

21、对于企业而言 1、明确 PPP项目运作机制。首先，明确项目合作主体。四大主体是政府授权的下属机 构或下属公司；各类投资主体；金融机构或其他投资人；咨询设计、工程施工、招商运营等 产业服务机构。 其次，明确职责分工。政府部门给予整体方向指导、行政便利支持和专项资 金补贴等； 合作成立的SPV公司作为PPP项目实施主体， 负责与政府签订PPP项目合同， 进 行土地整理、基础设施建设、公共设施建设、物业项目开发等项目开发运营活动。 2、明确项目相关投资回报。PPP 项目属于基础设施与公共事业，决定了它需要在社会 资本收益和公共利益之间寻求平衡，收益率大概只能达到10% 。因此，建议参与特色小镇建 设

22、的社会资本方一开始就要降低收益预期，其次，明确项目收益及补偿来源，主要包括开发 建设成本补偿和特许经营收益。最后， 要明确项目周期。一般 PPP项目都有长达10-30 年的 运营期， 要靠后期运营的收益来弥补前期投资，因此，需要社会资本方具有强大的运营能力。 （二）对于地方政府而言 1、建立 PPP项目资源库。首先，明确入库项目范围，重点为城市基础设施及公共服务 领域项目。其次，聘请专业PPP项目咨询机构，包装特色小镇PPP项目，向上申报；然后邀 请中介机构基于项目的建设经营方案、盈利补贴方案、 经营年限等综合条件，对项目进行初 步筛选。再次，根据申报项目的性质及成熟度，明确项目分类（储备项目

23、库、执行项目库、 示范项目库），确定项目开发时序。最后，对项目实施动态化管理，及时有效掌握每个项目 的详细信息， 有针对性的提供技术支持与专业指导，同时建立针对进度慢、效应差的项目建 立退出机制，形成良性机制循环。 2、制定 PPP项目税收优惠政策。目前，财政部已出台一份关于支持政府和社会资本 合作 PPP模式的税收优惠政策的建议，主要涉及基础建设领域。因此，在针对社会资本参 与特色小镇PPP项目，政府也应加快出台针对不同类型的特色小镇PPP项目实施的各个阶段 的专项支持扶持优惠政策，以达到降低社会资本的投资成本。 3、加强 PPP项目金融支持体系。目前，国家层面出台的特色小镇金融支持政策仅有

24、中 国农业发展银行一家政策性银行，远远不能跟上我国特色小镇建设步伐。建议政府加强加紧 出台更多金融支持政策，建立符合特色小镇PPP项目的金融体系，如：扩大商业银行对特色 小镇建设贷款力度、对于进行特色小镇建设的社会资本进行贷款贴息、大力在各个金融机构 宣传特色小镇PPP项目、直接发行一些特色小镇PPP项目的项目收益债、资产证券化进行特 色小镇 PPP项目融资等。 4、加强人才引进政策。为了配合特色小镇PPP融资项目的顺利实施，政府还应利用其 自身优势培养和引进一批熟悉PPP项目和投融资结构的专业性人才。当然也应该为特色小镇 后续的经营和发展储备一批专业对口的人才。 八、案例：浙江巧克力小镇PP

25、P模式实践 巧克力甜蜜小镇位于浙江东北部的嘉善，是一座集产业、 旅游、 文化为一体的巧克力甜 蜜小镇，为亚洲目前最大的巧克力特色旅游风景区，全省10 个省级示范特色小镇之一。规 划面积 3.87 平方公里，总投资55 亿元。自 2014 年 10 月开张运营。 PPP项目包装推介：在第三届世界浙商大会开幕式上，签约重大项目60 个，其中有6 个关于嘉善大云巧克力甜蜜小镇的PPP项目，分别为巧克力主题街区项目、甜蜜小镇酒店项 目、民宿开发项目、婚庆商业风情街区项目、咖啡豆产业园项目、德国啤酒庄园项目。 多层金融体系保障。2016 年，农发行对巧克力甜蜜小镇已投放项目贷款10 亿元用于基 础设施建设项目。总投资15 亿元的小镇基础设施建设项目，已与农发行对接融资10 亿元。 同时， 总投资 4.3 亿元的度假区环境综合整治提升项目，融资 3 亿元， 目前正在与多家银行 政策比选中。 政府政策支持保障。嘉善县出台用地、资金、项目、改革、公共服务等五个方面的政策 措施， 对小镇建设中新增建设用地，县里优先办理农用地转用及供地手续，优先确保重点项 目、基础设施用地指标；部门资源方面， 实行凡是符合小镇定位的招商项目优先向小镇集聚， 基础设施、公共服务、人文环境等方面的资源优先向小镇倾斜，管理、建设、运营等方面专 业人才优先向小镇配备的方针。 【版权说明】 文章来源：元立方金服 作者：张弛