剑阁县污水处理厂二期项目-物有所值评价报告151005.pdf

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1、剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 0 剑阁县普安镇污水处理厂二期（PPP ） 项目 物有所值评价报告 编制单位：四川剑阁经济开发区管理委员会 四川开元工程项目管理咨询有限公司 二 O 一五年九月 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 I 摘 要 剑阁县人民政府通过聘请专业咨询机构，对剑阁县普安镇污水处 理厂二期PPP项目（以下简称 “ 本项目 ” ）提供专项咨询服务，协助其 完项目识别阶段的物有所值定性评价。 根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行） （财金 2014113 号）的要求，本项目物有所值定性评价（以下简称“本 评价” ）着重考察项目采用

2、政府和社会资本合作模式与采用政府传统 采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创 新和公平竞争等。 本次物有所值定性评价的最终结果为：通过。本项目可以采用 PPP模式实施。 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 II 目 录 摘要 . I 1. 项目介绍 1 1.1 项目背景. 1 1.2 项目选址及范围. 1 1.3 项目全生命周期安排. 2 1.4 项目产出说明. 4 2. 物有所值定性评价流程 4 3. 物有所值定性评价依据 5 3.1 政策依据 . 5 3.2 项目资料依据. 6 4. 定性评价指标设定及分析. 7 4.1 定性评价方法. 7 4.2

3、设计评价指标. 7 4.3 评价指标细则. 7 4.4 定性讨论 . 9 5. 物有所值定性评价结果. 12 6. 物有所值评价结论及建议. 14 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 1 1. 项目介绍 1.1 项目背景 四川剑阁经济开发区（省级经济开发区）为“ 一区两园 ” 架构，其 中普安镇定位为建设现代、新型、无污染的农副产品加工镇。普安镇 全部规划完成后，日需处理各类污水1.5 万 m3，为此，需配套建设 污水处理工程厂区以及工程排水网干管、主干管建设两部分，以满足 开发区企业生产、项目建设和生活污水处理的需求。 项目拟采取统一规划、统一布局、 长远规划循环利用以及市

4、场化 经营的模式， 可最大限度提高水资源利用率和企业综合效益，以及较 快回收投资金。目前，普安镇污水处理厂二期PPP项目得到广元市、 剑阁县各级领导的大力支持。本项目选择在剑阁县老县城普安镇进行 建设，兼顾了项目实施所需的自然气候、交通运输、建筑施工等条件， 既能符合剑阁县规划控制性详规的要求，也能满足政府部门正常开展 工作的需要。 其中，剑阁县人民政府授权四川剑阁经济开发区管理委员会为项 目实施机构， 管委会授权瑞峰投资发展有限公司（当地国有资产管理 企业）作为政府平台公司开展社会资本招募、组建项目公司等工作。 1.2 项目选址及内容 根据剑阁县普安镇控制性详细规划，本项目选址位于剑阁县 普

5、安镇东侧，龙王庙附近光荣村四组，为该地地面高程最低处。 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 2 其中， 污水处理厂设于普安镇的边缘，位于普安镇主导风向的下 风向，具有良好的工程地质、交通、运输条件，各方面符合普安工业 镇要求。 项目规划用地面积约为40 亩，污水处理厂日处理污水能为 1.5 104m3/d ，建设污水干管、主干管道总长为6 公里（其中排污管 道 1.4 公里， 隧道涵管 4.6 公里）最大管径：DN1500， 最小管径：DN1000。 1.3 项目进展情况 2015 年 7 月，剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目前期工作 正式启动。 同年 8 月，安徽省交通

6、规划设计研究总院股份有限公司中规院受 剑阁县政府委托完成编制工程可行性研究报告，该报告于2015 年 8 月 5 日通过剑阁县发展和改革局专家组批复。 同期，项目建设用地、选址、规划许可、环境影响报告、用水用 电办理等通过预审和批复。 2015 年 9 月，项目招商人瑞峰投资发展有限公司向中国农业发 展银行剑阁分行提出专项重点建设基金（1400 万）申请，并获得项 目资本金投资保证担保批复。项目后期实施计划如下： 2015 年 10 月，完成社会资本方招标和组建项目公司； 2015 年 11 月-2016 年 1 月，完成污水处理厂和污水管网的招标 和采购； 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项

7、目物有所值评价报告 3 2016 年 1 月 -2016 年 11 月，完成污水处理厂和污水管网土建、 设备安装等全部施工内容。 1.4 项目全生命周期安排 本项目总投资为9500.4 万元。拟由政府出资1900.4 万元，占股 20%；由社会资本出资7600 万元，占股80%。本项目尚处于准备阶 段，社会资本及PPP项目合同尚未确定，融资结构亦无法最终确定。 根据剑阁县政府初步意向，本项目暂无债务融资，投资额全部由资本 金构成。由剑阁县瑞峰投资有限公司与社会资本方共同设立PPP项目 公司，并履行股权投资支出的责任。项目公司注册资本金为7000 万 元，其中瑞峰公司出资1400 万元，社会资本

8、方出资5600 万元。 表 1-1 投融资结构 项目金额比例 1. 总投资9500.4 100% 2. 资金来源 2.1 政府出资1900.4 20% 2.2 社会资本出资7600 80% 政府与社会资本双方在项目运营中引进市场竞争机制并建立相 对完善的公司治理结构，以提高项目的运营效率。项目公司在运营中 发挥双方股东的优势，社会投资者作为控股方负责公司的经营运作， 市政府主要承担相应的协调、监管责任。 本项目拟采取BOT 模式运作，建设期1 年，运营期15 年，由项 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 4 目公司负责项目投资、建设、运营、维护。经营期满后，项目资产由 项目公

9、司无偿移交给政府。 项目主要回报机制为“使用者付费”+“政府可行性缺口补助”。 使用者付费主要为污水处理费用收取；使用者付费不足以使项目公司 回收成本并取得合理利润部分由政府向项目公司支付补贴。 1.5 项目产出说明 剑阁县普安镇污水处理厂及管网工程项目工程可行性研究报 告中在工程总体设计方案中对日处理污水能、出水水质等制定了对 应衡量标准：日处理污水能为1.5104m3/d，出水水质执行城镇污 水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002 ）中的一级B 排放标准。 2. 物有所值定性评价流程 根据财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行） ，财政 部门（政府和社会资本合作中心）应会同行

10、业主管部门，在项目识别 阶段开展项目的物有所值评价（VFM ）工作。 “ 物有所值评价重点关 注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比 能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争 等” 。 物有所值评估的官方指导文件还未出台，我们结合英国、 澳大利 亚等国家成熟的物有所值评价方式及国内PPP理论的主要观点， 对本 项目的物有所值进行定性评价，流程进度安排如图1-1 所示： 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 5 向项目方提交尽职调查清单，获取项目资料； 依据项目类型及其特点，设计物有所值定性评价指标，并制 定单项指标评价细则； 采用指标分析

11、法，逐项分析各指标，判别其反应的物有所值 水平； 总结分析结果，判断项目是否具有物有所值，并提出建议； 完成物有所值报告编写并提交。 图 1-1 本项目物有所值评价流程进度安排 3. 物有所值定性评价依据 3.1 政策依据 本次物有所值评价基于国务院、财政部、 发改委等国家部门出台 的相关政策指引展开，详列如下： 采用指标分析法 讨论分析定性指标 完成物有所值 评价报告 递交尽调清单 获取项目资料 设计评价指标 制定评价细则 3Days 2 Days 总结分析结果 提出建议 2 Days1 Day 2 Days 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 6 （1）政府和社会资本合作

12、模式操作指南（试行）（财金2014 113 号） （2） 基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015 年第25 号令） （3）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的 通知 （财金 201476 号） （4）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发 2014 43 号） （5） 国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发2014 45 号） （6）关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导 意见 （国办发 201542 号） （7）国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导 意见 （国发 201460 号） 3.2 项目资料依据 本项目物有所值定性评价主要参考剑

13、阁县普安镇污水处理厂及 管网工程项目工程可行性研究报告。 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 7 4.定性评价指标设定及分析 4.1 定性评价方法 物有所值定性评价用于评价不能被量化、但对VFM 评价非常关 键的因素，例如质量、社会效益、政府与社会资本的能力和资源等。 定性评价通常可从可行性、有益性和可实现性三方面来判断目标 项目是否适合PPP 模式。本项目物有所值定性评价主要采用指标分 析法，通过对反映可行性、有益性、可实现性的特定评价指标进行分 析讨论，继而判断项目物有所值水平。若定性评价未通过，则表示本 项目不符合物有所值，推荐政府选择传统采购模式；若评价通过，则 可初

14、步证明本项目物有所值，可推荐采用PPP模式。 4.2 设计评价指标 针对本项目，我们设计了12 项指标，以从可行性、有益性、可 实现性三方面全面评价项目。指标分别为：整合能力、风险管理、创 新潜力与绩效指标、项目竞争潜力、 政府实力、 融资能力、 规模效益、 复杂程度、运维要求可预见性、全生命周期成本、社会资本能力、政 策法律环境。 4.3 评价指标细则 本项目物有所值定性评价的12 项评价指标释义如表5-1 所示： 表 5-1 物有所值定性评价指标释义 编号 评价指 标 权重指标说明 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 8 1 整合能力15% PPP 模式产生物有所值的一个

15、重要机理就是整合项目 的各个阶段 ( 设计、建造、融资、维护、运营) 。一般 来说，整合的潜力越大，产生物有所值的可能性越大， 越适合于 PPP模式。因此，整合程度越高，得分越高。 2 风险管理15% PPP模式将风险在公共部门和社会资本中合理分配，本 着风险共担利益共享的原则，尽可能减少政府自留风 险，合理转移风险给社会资本和其他机构，从而使风 险得到最佳管理，降低政府在项目上的总成本。因此， 风险分配越合理， PPP模式的物有所值程度越高。 3 创新潜力 与绩效指 标 15% 基于产出绩效的产出说明只规定交付什么，而不会做 出明确的投入要求，为创新提供更大的空间。社会资 本的创新空间越大，

16、越有利于采用PPP模式。同时， 要求公共部门改变管理方式：从自己提供公共产品或 服务改为对社会资本交付的公共产品或服务进行绩效 管理，建立并监测关键绩效指标。因此，绩效指标越 明确具体，越适合采用PPP 。 4 项目竞争 潜力 15% 基于项目内容本身， 考察项目吸引社会资本参与竞争， 进行投资的能力。PPP项目本身是建立在一个公平的机 制之下，既要满足政府的社会服务需求，也要考虑社 会资本对项目盈利能力的需求。因此越能够权衡好项 目的公益性和经营性， 并设计出项目合理的回报机制， 越能吸引社会资本参与投资竞争。针对识别阶段，则 主要考察项目有无同类项目的成功先例、行业内从事 相关业务的企业数

17、量。 5 政府实力10% 为了确保项目的成功运作和保障公共利益，需要重点 考察政府 PPP管理机构的设置、配套政策的出台、PPP 项目运作经验、以往履约记录等方面的情况。政府管 理 PPP项目的管理能力越强，越能提供物有所值的保 障。 6 融资能力10% 项目的融资能力应基于项目的交易结构和边界条件的 设置，边界条件设置越清晰、确切，越有利于金融机 构判断项目的融资可获得性。但项目识别阶段，往往 存在较大变数，故应参照原有的同类项目经验。 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 9 7 规模效益2.86% 考察项目是否具备足够的规模，来降低项目的交易成 本，实现规模效益。一般来说

18、，项目规模越大，越有 利于整合资产和管理，降低单个项目的交易成本，实 现规模效益，对社会资本的吸引力也越大。 8 复杂程度2.86% 不同类别资产或具有独特资产组合的项目相较于只有 单个类别资产的项目更为复杂，专业性要求更高，管 理难度也更高， 同时也具备更大的利润空间。 按照“专 业人做专业事”的原则，这类项目更适合交由专业的 社会资本来管理。 9 运维要求 可预见性 2.86% 对于长期合同而言，希望能够预测资产的长期运营和 维护要求。一般来说，资产的长期运营和维护要求的 稳定性和可预见性越强，越有利于签订长期合同。因 此，运维要求越稳定，得分越高; 运维要求可预见性越 强，得分越高。 1

19、0 全生命周 期成本 2.86% 考察 PPP项目全生命周期成本的理解程度和测算的准 确程度。全生命周期成本是政府衡量特许经营期、支 付责任等的重要依据，因此，测算越准确，越适宜采 用 PPP模式运作。 11 社会资本 能力 2.86% 考核该指标一方面是为了确保激烈的竞争市场环境； 另一方面是保证项目执行和风险管理的效果。充分的 市场竞争环境一方面可以有效防止社会资本形成垄断 收入，另一方面可以鼓励社会资本提升项目管理的能 力，实现物有所值。因此，竞标企业越多，该指标得 分越高。 12 政治法律 环境 2.86% 一方面考察地区、行业的政治制度、体制、方针政策、 法律法规等方面是否制约、影响

20、企业的经营行为，尤 其是影响企业较长期的投资行为；另一方面考察相关 法规对项目采用PPP模式的鼓励程度。当法律环境壁 垒越少，越适宜采用PPP运作模式，得分越高。 4.4 定性讨论 为便于分析讨论， 单项评价指标设置 “非常差”、“较差”、“一般”、 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 10 “较好”、 “非常好”五个范围，表示不同的物有所值水平： 非常好，说明本项目在该指标方面能非常好体现物有所值的 原则，即采用PPP模式更好； 较好，说明本项目在该指标方面能较好体现物有所值的原则， 比较适合采用PPP模式； 一般，说明本项目在该指标方面能体现一定的物有所值，可 以采用 P

21、PP模式； 较差，说明本项目在该指标方面物有所值不太明显，或者缺 乏一定的物有所值依据，不太适合采用PPP模式； 非常差，说明本项目在该指标方面物有所值非常明显，或者 十分缺乏物有所值依据，不适合采用PPP模式。 下面对各指标逐项进行讨论： （1） 整合能力 。本项目的投资、建造、运营均整合在一个合同 中，由项目公司完成，整合度较高，较适合PPP模式。 （2） 风险管理 。可研报告中所涉及的项目工程建设期风险皆处 于可控状态。此外，项目全生命周期内的风险因素可以在 政府与社会资本之间进行有效地识别与分配，减少了政府 承担风险，并合理转移给社会资本或其他机构，因此风险 管理较好。 （3） 创新潜

22、力与绩效指标。本项目产出说明规定了交付怎样的 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 11 水管网工程、污水处理工程，对投入没有过多要求，有助 于社会资本创新，但绩效指标还不明确，与运营补贴发放 挂钩的机制也未确立。 （4） 项目竞争潜力 。从前期政府市场测试来看，已有多家企业 对本项目表示出兴趣，且污水处理类PPP项目在国内已有 多例成功案例 （安庆污水处理项目、 枫溪污水处理项目等） ， 因此本项目竞争潜力较好。 （5） 政府实力 。广元市PPP 项目信息中心在2015 年已向社会 推出多达40 个项目， 力求引导民营资本抓住机遇。作为隶 属县城，剑阁县政府官员也积极学习全国

23、示范性污水处理 PPP项目，但是缺少一定的PPP项目管理经验。因此政府 实力一般。 （6） 融资能力 。本项目总投资只由资本金构成，无融资压力， 因此可融资性强。 （7） 规模效益 。与已有的示范性污水处理类PPP项目相比，本 项目总投资9400.5 万元，设计规模日处理1.5 万吨，配套 网工程总长约6km，规模偏小，规模效益一般。 （8） 复杂程度 。 本项目包括剑阁县普安镇新建污水处理厂一座， 配套综合楼和建设污水干管、主干管管道等，资产类别复 杂程度较低。 （9） 运维要求预见性。污水处理项目在国内已有诸多实践，从 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 12 长期的运维

24、要求来看，稳定性与可预见性较强，适合签订 长期合同。 （10）全生命周期成本。 污水处理类项目已有先例，相关历史 数据和行业数据较易获取，本项目可研报告已进行了相关 数据估算，并进行了市场需求预测，其依据较为科学合理， 全生命周期成本预测可信度较高。 （11）社会资本能力 。目前具备污水处理类项目建设、运营及 设备供应的企业较多，知名国企、外企、名企均有涉及， 预测市场竞争环境较好。 （12）政治法律环境 。目前PPP 领域的法律条款在政策指导 层面较为明确，包括国务院和财政部等相应颁布的关于 PPP 模式的一系列政策和规范性文件，但是具体操作细节 条例还有待进一步完善。 5.物有所值定性评价

25、结果 基于上章分析，各项指标分析结果如表5-2 所示： 表 5-2 本项目物有所值定性评价指标分析结果 编号评价指标分析结果 1 整合能力较好 2 风险管理较好 3 创新潜力与绩效指标一般 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 13 4 项目竞争潜力较好 5 政府实力一般 6 融资能力非常好 7 规模效益一般 8 复杂程度较好 9 预见性较好 10 全生命周期成本较好 11 社会资本能力较好 12 政治法律环境较好 12 项指标中，有8 项指标分析结果为“较好”，在总体指标中占 67%；1 项指标评价为“非常好”，在总体指标中占8%；3 项指标评 价为“一般” ，在总体指标中占

26、25%。 表 5-3 指标等级分析 评价等级指标数量占总指标比例 非常好1 8% 较好8 67% 一般3 25% 综上，所有指标等级均在“一般”及以上，可判断项目通过 物有 所值定性评价。非但如此，其中“较好”及以上的指标达67%，故本 项目整体物有所值水平应归为“较好”一类。 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 14 6. 物有所值评价结论及建议 根据政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金2014 113 号）要求，物有所值定量评价工作由各地根据实际情况开展。目 前各地尚未建立起PSC 和 PPP值（影子报价）数据库，难以保证数 据客观真实，中央政府也未发布有关物有所

27、值定量评价的具体指引， 因此，本项目以物有所值定性评价为主。 通过指标分析法，本报告对剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP 项目的 12 项定性评价指标进行了分析讨论，结果显示所有指标等级 均在“一般” （含）以上，且67%的指标等级在“较好”及以上，达 到较高的物有所值水平。 综上，判断本项目通过 物有所值定性评价，很适合采用PPP 模 式运作。 具体的，剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP 项目在融资能力方 面表现非常好，在整合能力、风险管理、项目竞争潜力、复杂程度、 预见性、全生命周期成本、社会资本能力、政治法律环境8 个方面表 现较好，而在创新潜力与绩效指标、政府实力、规模效益3 个方面表 现

28、一般。针对定性分析结果。对本项目提出以下建议： 在创新潜力与绩效指标方面，绩效考核既是对项目执行的有 力监督，亦是可行性缺口补贴发放的重要依据，后续工作中 实施机构应制定明确的绩效考核指标，并严格实施，履行政 府对项目的监管职能； 剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP项目物有所值评价报告 15 在政府实力方面，政府对PPP项目的管理能力是项目成功的 保障之一。一方面，未来广元市市政府可出台相关配套政策， 加强 PPP项目管理培训的同时鼓励下属县、区从先行 PPP项 目中积累管理经验， 以逐步提升政府的管理能力。另一方面， 该市可根据基础设施建设需求合理推广PPP项目，在项目施 行中增强 PPP项目

29、管理经验。 整体而言，剑阁县普安镇污水处理厂二期PPP 项目规划符合剑 阁县城市总体规划目标，满足社会和市场需求，有利于发展循环经济 建设节约型社会，保障区域环境安全。此类项目涉及大额投资、专用 设备、改良工艺、日常维护检修，技术特性强，需要具备专业知识、 拥有专业人才的机构参与项目实施。广元市剑阁县政府并不具备相应 的知识储备，如果选择政府传统采购模式，政府将花费更多人力、物 力、财力构建自身能力；而采用PPP 模式，更能实现“专业的人做 专业的事”。于广元市剑阁县政府而言，不仅能撬动社会资源建设城 市基础设施， 降低财政负担， 更能使政府抽身于不擅长且繁琐的运营 事务，专心行使政府监管职能，公共资产也将得以更好地管理；于社 会资本而言，基础设施项目收益稳定，来源可靠，利用其专业技术与 丰富的行业经验，可实现成本节约利润提升。由此可以实现政府与社 会资本共赢。