城乡户籍制度改革思路[论文].docx

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1、第 1 页 城乡户籍制度改革思路论文 特征码 zNRlhpWMvxXDIQwKQOtI 户籍制度是政府对辖区人口进行管理的一种必要手段， 但在特定的制度安排下，户籍有可能异化为政府对人口的等级 化或阶层化管理的强制性工具，或者成为一种商品。新中国成 立以后，由于我们选择了计划经济的体制，使得政府突然面临 一个艰难的问题：大量农村人口希望进城就业而城市根本无法 接纳，由此户籍制度逻辑地演化为限制国民自由流动的制度。 改革开放以后，户籍制度异化为一种商品，国民流动的选择权 以个人的财富多少来确定，客观上形成了对穷人的阶层性歧视 和利益侵害。户籍制度改革，核心在于首先解决城市社保制度 中国民待遇全国

2、统一的问题，否则难有实质性推进。户籍制度 的关键是限制农村人口进城户籍制度古已有之。新中国户籍制 度框架的基本形成是在 1958 年。1958 年 1 月 9 日，全国人民 代表大会常务委员会，通过了中华人民共和国户口登记条例 ， 并以中华人民共和国主席令的形式正式公布实施。在此之后的 二、三十年，关于户籍管理的规定不断有更详细的内容补充， 最终形成了在我国历史上，也是世界上最严密的户籍管理制度 体系。该管理体系最核心的特点是全面规定了全国人民在居住 和迁徙上所必须遵守的法律性规定。其基本精神是：公民从大 第 2 页 城市往中、小城市迁移基本自由，小城市往乡镇迁移基本自由， 但反过来，则要受到

3、十分严格的约束。其中特别是城乡之间的 迁徙权力受到严格限制。1977 年由国务院批转的“公安部关于 处理户口迁移的规定”有一段文字比较集中地反映了当时的户 籍管理政策，文件规定：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区 等，下同） ，由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、 上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大 市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经 济作物区的，应适当控制。从市、镇迁往农村，从市迁往镇， 从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁 移，理由正当的，应准予落户；” “与市、镇职工、居民结婚的 农村人口， （包括上山下乡知识青年） ，应在

4、农村参加集体生产 劳动，不得迁入市、镇，其子女也应在农村落户；” “市、镇职 工在农村的父母，不得迁入市、镇。 ”第二方面的特点是：把户 口管理与城市居民的粮油关系死死地结合在一起。这种管理办 法是从 1953 年 11 月，我国政府全面实行粮食的“统购统销” 开始的。此后的几十年，中共中央和国务院几乎每年都要发布 关于严格控制“农转非”人口，控制吃商品粮人口的文件。直 到 1979 年， 全国粮食会议纪要的精神仍然认为， “对农业人 口转为非农业人口，要按照公安部的规定，控制在千分之一点 五以内，不得超过。对于粮农转为吃商品粮的菜农，必须严格 控制。 ”同时特别强调， “解决粮食问题，要严格

5、控制非农业人 第 3 页 口的增加” 。这种办法，实际上已经远远超出了一般户籍管理的 范畴，而是把公民吃饭的生存权也纳入到了户籍管理的权限中 来，形成了事实上公民对所属组织的人身依附关系，颠倒了现 代社会“国与民”之间的法律关系，构成了对公民合法权益的 侵害。改革开放以后直到 20 世纪 80 年代中期，户籍制度的管 理仍然很严格。1984 年 10 月 13 日，国务院发布了关于农民 进入集镇落户问题的通知 ，规定农民可以在自理口粮的前提下， 在县以下的小集镇落户。这标志着我国户籍制度开始松动。但 随着国民经济的快速发展和城市水平的迅速提高，在户籍管理 上又开始出现了一些新的问题。比如，户口

6、作为一种资源进行 买卖的问题，城市扩张中的城中村问题，经济发达的村集体， 以村规民约的方式，限制外来人口进入本村落户的问题和户口 从城市反向向农村流动的问题，等等。20XX 年公安部提请国务 院批转关于推进小城镇户籍制度改革的意见的文件，其中 明确提议：“全国县级市、区、县人民政府驻地镇及其他建制 镇，所有在当地有固定住所，稳定的职业或生活的人员及与其 共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常驻户 口” 。但这仍然指的是县以下的小城镇。20XX 年，广东省最先 试行在省会级大城市广州市开放户籍制度。其后黑龙江省哈尔 滨市也进入试点。目前我国原有的旧户籍制度正在受到越来越 大的冲击，但

7、总体框架尚未得到根本的改变。现行户籍制度的 逻辑起点是计划经济由于新政权在社会制度上的重大变迁，使 第 4 页 得全社会的生产结构、收入结构、消费结构，均发生了重大变 化。据统计，从 1954 年到 1960 年，全国人口迁入、迁出的绝 对数波动在 2000 万到 3000 万之间。而当时的城市总人口只有 6000 万到 8000 万。就城市的就业来看，当时的产业工人只有 600 多万人，失业人口在 400 万人左右，而在此期间每年涌入 城市的人口高达 500 万人以上。面对当时我国历史上突然出现 的人口流动大潮，政府被动地出台了一系列限制农民进入城镇 的文件。1953 年 4 月 17 日，

8、政务院公布了关于劝阻农民盲 目流入城市的指示 ， “盲流”一词由此出现；1954 年 3 月，内 务部和劳动部发文关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指 示 ；1956 年 12 月 30 日，国务院公布关于防止农村人口盲 目外流的指示 ；1957 年 3 月 2 日，国务院公布关于防止农 村人口盲目外流的补充指示 ；1957 年 12 月 18 日，中共中央 和国务院联合发文关于制止农村人口盲目外流的指示 。由此 可见当时农村人口向城市流动问题的严重。1958 年，在全国人 民代表大会常委委员会第 91 次会议通过中华人民共和国户口 登记条例之前，公安部长罗瑞卿就这一条例草案做了一个说 明，罗

9、瑞卿部长讲：“我国社会主义建设的方针，是在优先发 展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。无论工业 生产和农业生产，都必须按照国家统一的规划和计划进行。因 此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要， 进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也 第 5 页 不能让农村劳动力盲目外流。 ” 1、当国家选择了计划经济的体制，选择了单一的公有制，并承 诺代表工人阶级利益，保护全体劳动人民利益，而国家又不可 能把推进工业化所必须的社会福利和保障覆盖到全体国民的情 况下，实行多元化的有限公有制，即把社会福利与社会保障按 区域，按所属层次，按核算单位分解开，形成有差别的社会保

10、障制度就成为必然。差别的含义就在于，公有制是单一的，但 在产权上并不单一属于国家，或单一属于“全民” ，而是属于不 同层次、不同区域、不同社区的群体。就社会保障的角度看问 题，我国几乎不存在覆盖全体国民的“全民”所有制或“全民” 公有制。但在资源有限的条件下，只有这样有限边界的公有制， 才能保证以计划经济的方式推进工业化建设。 2、新中国计划经济体制的确立，公有制对资源的垄断，导致原 有市场经济体制下的资源价格、组合、分配、物流发生根本性 的结构变化。其直接的反映就是市场供给与就业。1953 年，我 国实行对粮食的统购统销政策。该项政策的核心要点是要保证 对城市的粮食供给。当时出现城市粮食供给

11、的紧张，恰恰是在 国民经济全面恢复，粮食连年大幅增产的背景下发生的。其根 本原因是由于市场的供给结构发生了重大变化。中国传统农业 社会的粮食市场存在这样的现象：粮食生产总量不足，不一定 第 6 页 意味着市镇粮食市场的供给不足，同样，粮食生产的总量充足， 也不一定意味着市镇粮食市场的供给充足。在中国传统的市场 经济背景下，城市的粮食供给一般都比较宽松，价格偏低。其 主要原因是农村的地租总量较高，大量农民在粮食收获季节有 被迫集中出手变现的现象。新中国成立后，城市粮食的供给大 致是四成靠征，六成靠购。尽管地租的很大一部分转为农业税， 但其中原来可以稳定超量进入市场的数量流失掉了。由于粮食 生产的

12、总量毕竟不足，这就导致城市粮食市场发生供给短缺。 可以说，粮食的统购统销政策是我国城乡户籍制度走向分割的 第一步，同时也是最实质性的一步。从就业的角度看，大量农 村人口突然涌向城市，其基本原因不会是土改造成的。恰恰相 反，土改还会吸收相当一部分农村人口进入农业生产。城市的 工业化也不是原因，因为当时城市的失业人口有 400 万之多， 同时国家大力推行“三个人的饭五个人吃”的就业政策。这里 的根本原因在于：传统的以集镇为核心的农村大量非农小私有 经济，迅速萎缩以后，特别是 1956 年大力推进高级社以后，原 本可以在农村从事大量非农小私有经济活动的人口，被挤向了 城市。而城市大规模公有制经济的推

13、行，特别是服务业的萎缩， 又恰恰缩减了广泛的就业机会。这两方面的逆向调节，使得当 时的人口问题迅速激化，加速了城乡户籍分割、区域户籍迁移 设限政策的出台。正是由于这一内在逻辑的自身演化，新中国 逐步形成了一种以户籍管理为手段的城乡分割，区域分割，行 第 7 页 业分割，核算单位分割的多元公有制体系，即多元社会保障体 系。也就是说，当初的决策，并非是出于城市对农村居民的歧 视才制定了专门的户籍制度，而是计划经济体制的内在逻辑决 定了这一制度的形成。实现城市社保制度的国民待遇全国统一 我国目前存在的城乡户籍制度制定并形成于我国的计划经济时 期，同时也被认定为是“二元经济结构”的最显著标志之一。 这

14、一制度被普遍批评为是一种城市对农村居民的歧视性制度。 也有舆论认为，这事实上是在一个国度的范围内对城市居民和 农村居民实施不同的国民待遇标准。多年来要求改革这一不合 理制度的呼声极为高涨和普遍。近年来这方面的工作应当说有 所推进，但进展并不理想，和改革开放 27 年整整一代人的时间 相比，事实上这方面进展十分缓慢。计划经济时期，形成了多 元公有制体系。多元公有制的基本含义就在于：社会保障和社 会公共资源是一种有差别的，以某一核算单位为福利分享边界 的制度。就城市来说，企业分为中央级、省级、县级；分为全 民所有制和集体所有制；其中的福利享受是不一样的。农村在 整体上与当时城市的社会保障体系是相脱

15、离的，也就是说国家 的社会保障并不覆盖农村。农村的社会保障依靠的是以生产队 为基本核算单位的经济实体，主要依托的是土地上的农业产出。 这样的核算单位，当时在我国农村大约有 400 多万个，其中有 少部分是生产大队核算，所以也可以说在农村存在 400 多万个 不同福利水平的经济实体。改革开放之后，市场经济引入，多 第 8 页 种所有制经济纷纷出现，社会保障的方式与核算主体更加多样 和复杂，要求平等国民待遇的呼声越来越高，对过去的差别社 会保障和差别社会公共资源享用的体制造成了重大冲击。农村 的情况发生了很大变化，一是出现了一批福利水平超过城市的 集体经济主体，二是城市经济的迅速扩张，出现了“城中

16、村” 问题，出现了周边地区土地大幅增值的问题。原来农村的“土 地福利” ，已经异化为“地产资本” 。在这些地区，户籍改革的 难题恰恰不是“农民变市民” ，而是农民普遍不愿意把户籍转向 城市，已经转出去的，纷纷要求重新转回农村户口。农村高福 利的集体经济单位，以“村规民约”的方式，把户口进村的门 槛大幅度提高。户籍在这些地区已经异化成了“股民凭证” 。其 内在逻辑与计划经济时期的国家行为基本一致，地方政府称之 为“逆城市化现象” 。另一方面，从各地贫穷偏远地方来城市打 工的广大农民朋友，恰恰是希望能够在城市落户，成为当地的 市民，但地方政府对他们在户籍上一般并不放开。城市户口对 外来人口敞开的对

17、象，倒是社会上拥有较高资产的有产阶层。 他们瞄准的是城市，特别是大城市高含金量的公共资源，比如 教育资源，医疗资源，等等。但这样“嫌贫爱富”的户籍制度， 把人权当做商品，把国民待遇的一致性推向市场的做法，显然 是有悖于我国执政党的基本纲领。老的户籍制度问题还没解决， 新的户籍制度问题又出现了。这其中的原因就在于：如果社会 福利保障制度和社会公共资源享用制度，不是覆盖全体国民的， 第 9 页 不着力熨平差别社会保障制度和差别社会公共资源享用制度， 那么户籍制度的改革就难以取得实质性的结果，或者又会掉入 另外一个“陷阱” 。而这绝不是发布一个取消“歧视”性户籍制 度所能解决的问题。对户籍制度问题的

18、评估和建议新中国成立 以后，在计划经济时期，我们在户籍制度上确实出了问题，但 如果说当时是政府决策人设计了一种城市对农村歧视的等级政 策，恐怕这就把问题大大简单化了。客观地讲，当时决策人在 经济模式选择起点上的错误，在逻辑上导致了以后户籍制度必 然的选择。也可以说，当计划经济模式在运行上，不得不让居 民付出部分合法权益的时候，政府选择了削减“国民权益”的 政策。那个时期，在户籍问题上绝不仅仅是农村居民的合法权 益受到侵害，同样，城市居民在居住、迁移、家庭团聚，等方 面的合法权益也受到了侵害。这种结果并不是决策层的主观故 意，而是经济模式选择上的错误。改革开放以后，我们引进了 市场经济的运行机制

19、，原有计划经济体制时期所形成的多元公 有制下的差别社会保障和差别社会公共资源享用权，一下子成 了可以买卖的“商品” ，于是户口买卖成了城市经营的一大手段。 如某城市在近两三年，仅卖户口就引进了几百亿元的资金。相 当多的城市入市户口明码标价均以政府正式文件的形式出台， 这与计划经济时期的城乡户籍分割制度有本质的区别。因为这 是以准法规的形式在进入城市的权力面前不平等，按财产拥有 的多少把大多数低收入的老百姓与少数富人区分开。这种准法 第 10 页 规是主观故意，可以说是落入了“等级歧视”加“阶级歧视” 的双陷阱。这不同于计划经济模式自身逻辑运行的客观结果， 虽然构成对公民合法权益的侵害，但决策人

20、并不是一种主观故 意。不过这前后两个时期，在户籍制度上两次掉入陷阱，改革 之后长达 27 年却没有找到户籍制度改革的明确路线，这到是需 要我们认真进行反思的重大问题。 作者对这一问题的几点政策性建议： 1、户籍制度的改革首先从改革社会保障制度上入手。放开户籍 的难点在于社会保障在全国不是均一的，其支付是有界的。过 去是职工所在单位负责，现在是地方政府负责，而且仅限于缴 纳社保基金的就业人口。目前有些地区宣布一次性取消农业户 口，变为统一的居民户口，但这并解决不了城乡之间、地区之 间人口自主迁移的问题，而只是户口名称上的变化而已。其结 果会在居民面前形成新的国民待遇不平等，甚至是更加有利于 对农

21、民财产的平调和侵害。因此第一步必须解决社会保障支付 在全国的均一性和全覆盖问题。建议对社保、业保、低保三项， 制定全国统一的低标准支付标准。地区差，纳入商业保险和社 会救济的范畴综合考虑。不同所属单位的个人帐户，建议与商 业保险挂钩，脱离统一的社会保障体系。医保和教育问题，单 独制定保障的政策。 第 11 页 2、户籍制度的改革在步奏上应采取先城后乡的办法。改革户籍 制度事实上很难城乡一步到位，即使对城市的全覆盖社会保障 也需要分步进行。农村的社会保障目前仍然以不断地加大减轻 农民负担的力度，增加农民最紧迫需要的补贴，比如教育、医 疗、养老等方面的支出；不断增加土地的“含金量” ，比如对农 业

22、税的彻底减免，强化农业生产和农产品市场流通的基础设施 建设，等等为上策。然后再逐步与城市的社保标准与规范对接。 3、城市郊区可考虑为农民工建立在城市定居的过渡“平台” 。 农民进城务工，如果没有当地的户口，这在社保及相关福利上 很难操作。但在城市定居的费用，特别是居住的费用很高，举 家迁移和半举家迁移都很难。建议在大中城市的郊区，以村委 会为单位，选择非基本农田，为农民工建立单独的生活居住社 区，作为农民转变身份，申领当地户口的过渡性“平台” 。这样 也可以给当地政府一个统筹解决流动人口问题的缓冲余地。 4、建议允许农民进城前把土地承包权和房地产出售。农民进城 落户需要资金的支持，如果土地的承

23、包权和宅基地，均能出售 的话，农民多少可以获得一笔资金收入，这对他们进城定居会 有很大的帮助。建议对这方面的相关政策大幅度放宽。同时， 第 12 页 对农民进城后，是选择先“卖地” （承包权出售）后“入户” （申领城市户口） ，还是后卖地先入住（进城打工暂住） ，均由 农民自主决定。但从长远来看，农民已经申领了当地的城市户 口，仍然可以不放弃土地承包权的政策主张，恐怕会给城市的 社会保障制度带来很大的实施难题，似不宜采纳。 5、农民进城申领了当地户口， （不包含尚未注销农村户口，只 领有城市暂住证的流动人口）城市社保的相关规定即自动生效。 比如，劳动力按其年龄，60 岁以上即可领取养老金，与当地居 民待遇相同。也就是承认其过去的劳动年龄为城市职工工龄， 视同已经缴纳了社保基金。同样，尚未到达退休年龄的劳动力， 从领取城市户口开始缴纳社保基金，但以前在农村的劳动年限， 直追溯到 18 岁，均应当视为已经缴纳了社保基金。医保也应当 参照此办法制定。