南大社保考研陈振明公共管理学笔记公共政策.pdf

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1、第五章 公共政策 第一节 公共政策与公共管理 一、政策科学的形成 1、政策科学的研究对象、范围、学科性质和研究方法 （1）政策科学是以现实的政策实践、政策系统及政策过程为研究对象，主要目 标（核心部分）是提供政策相关知识，改进公共政策制定系统，提高公共政策 质量，从而端正一个国家或地区的社会发展方向。 （2）政策科学或政策分析是一门综合地运用各种科学知识和方法来研究系统及 政策过程，揭示其本质或规律的新学科领域。 （3）政策科学的研究方法：跨学科的研究方法，提倡以问题为中心的知识产 生方法；既注重事实分析， 又注重价值分析； 强调政策分析中理性分析方法 与超理性或非理性方法的并用； 主张全球观

2、点、未来观点和历史与比较方法等。 2、政策科学（“范式”）的特征 （1）第一，它是一个跨学科、综合性的新研究领域。一方面，它充分利用迄今 为止人类所创造出来的各种科学知识和方法；另一方面，政策科学并不是这些学 科的拼凑、堆积， 二是在新的学术框架中将这些知识和方法有机的结合统一起来。 （2）第二，它是一门应用性学科，体现理论与实践的高度统一。 （3） 第三，政策科学不仅是描述性学科， 而且是规范性学科 （事实与价值并重） 。 （4）第四，政策科学是软科学的一个重要分支，甚至示意说是当代软科学的核 心部分。 二、政策科学的演变 1、政策科学（政策分析、公共政策学、政策研究）是二战后西方思想库和大

3、学 兴起的一个全新的跨学科、应用性的研究领域。 2、美国政策学家拉斯韦尔政策方向一文奠定政策科学发展的基础，成为政 策科学诞生的标志。（注意“政策科学”与“政策分析”有区别，前者表示总的 学科领域，强调它的跨学科、综合性特征；后者表示政策科学的一个分支，强调 政策分析作为社会科学领域中的一个应用性学科的特征） 3、 20C 70Y政策科学范式因自身局限性而遇到难题：一是将政策科学当作一种 统一的社会科学； 二是确立的目标过于宏伟， 短期难以突破； 三是过于注重政策 制定研究，而忽视政策执行和评估的研究。 4、20C 70Y以后，政策科学开始了新的发展： （1）首先，政策分析范式迅速成长壮大 （

4、2）其次， 20C 80Y政策儿科学加强了对政策过程和其他环节尤其是政策执行 及评估的研究。 （3）再次，政策研究的而理论基础发生了变化，由政治学转向经济学（公共选 择理论）。 （4）最后，政策科学是视野及主题进一步拓宽。 5、最近二三十年，政策科学出现了一些新变化和新趋势：政策科学作为一门 统一的社会科学的范式受到作为一门应用性社会科学的政策科学范式的挑战； 政策科学、 公共行政学、 管理学的合流而导致公共管理学的兴起；政策科学的 经济学途径的地位越来越重要， 政策科学学科不断分化， 形成新的理论（如对“阶 段途径”的批评） 三、公共管理学视野中的政策科学 四、公共政策在公共管理中的地位和作

5、用 公共管理是公共组织特别是政府部门为履行公共管理职能，通过计划、组织、 指挥、控制、协调等功能环节，实现公共管理目标的一种社会活动。公共政策是 公共管理极为重要的一环，是公共管理的基础。 1、公共决策是公共管理的起点。整个公共管理就是政策的制定、执行、评估、 再决策、再执行、再评估的循环过程，公共决策较之于行政管理过程，是首要的 环节，是起点，没有政策，就没有目标明确和卓有成效的执行及评估活动。 2、公共政策是公共管理履行各项功能的基础。公共管理有计划、组织、指挥、 控制、协调等各种基本功能，所有这些功能环节都是以公共决策为基础的。 3、公共政策贯穿于整个公共管理过程的始终。公共管理过程就是

6、一个不断决策 和实施决策的过程。 第二节 公共政策的内容 一、公共政策的性质和功能 1、公共政策的概念 公共政策是国家 （政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社 会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列 谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。 2、公共政策的特征 （1）第一，公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体 所制定及执行。 （2）第二，公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的。 （3）第三，公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取 的政治行为，是与谋略、法令、措施、办法、规定相关的政治行为。 （4

7、）第四，公共政策是一种行为准则或行为规范。 3、公共政策的功能（政策的本质及功能的体现） （1）一是它集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进 行政治控制或阶级统治的工具和手段。 （2）二是政策作为执政党、国家或政府的公共管理的手段，服务于社会经济发 展和文化的进步。 （3）三是政策作为分配和调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的 调节器。 二、公共政策的种类 1、根据政策对社会和有关人们之间关系的影响，将公共政策分为分配性政策、 调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策。 （1）分配性政策涉及将服务和利益分配给社会中的特定部分的个人，团体、公 司和社区。它增加人们的

8、自由和权利。 （2）调节性政策与将限制与约束加之于个人和团体的行动有关，它减少那些受 调解者的自由和权利。 （3）自我调节性政策是受调节的团体主体要求，并作为保护和促进自我利益的 手段对某一事务或团体的限制或控制。 （与调节性政策不同， 它不是强加上来的） （4）再分配性政策涉及政府在社会各阶级（层）或团体中进行有意识的财富、 收入、财产或权利的转移性分配。 2、根据政策层次的角度，将公共政策分为总政策、基本政策和具体政策 （1）总政策是一个国家或地区带有全局性、根本性、决定社会发展基本方向的 政策。 （2）基本政策是次于总政策而由社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用 的实质性政策。 （3

9、）具体政策是实现政策目标的手段或是基本政策的具体规定，是为落实基本 政策而制定的具体实施细则。 3、 根据政策所涉及的社会生活领域及其问题的不同，将公共政策分为政治政策、 经济政策、社会政策、文化政策。（表述：政策是政府处理问题或调整 关系方面所采取的行动或规定的行动规范） 4、根据是否涉及政府实质性行动，将公共政策分为实质性政策和程序性政策； 根据所分配利益的种类，将公共政策分为物质性政策和符号性（象征性）政策； 根据政策问题的起因，将公共政策分为外交政策和内政政策。 三、公共政策的目标和手段 政策目标是决策者凭借政策手段所要达成的目的。 1、政策目标的价值前提 （1）政策目标涉及主观和客观

10、两个方面，即事实基础和价值判断。 （2）价值因素成为政策目标不可或缺的前提。价值观或价值判断取决于个人或 集团在社会中经济和政治地位、利益、伦理道德、传统与历史等因素，是一种主 观判断。 2、基本政策目标 （1）政策目标取决于决策者及分析者所要处理的具体政策问题。 （2）基关于一国或地区基本经济政策目标有很多不同的论述。 3、公共政策的手段 （1）政策手段也就是为了特定的政策目标的具体政策措施或政策工具。（目标 和手段是相对而言的） （2）主要包括： 财政政策。 运用政府调节经济运行的手段。主要包括财政支出、 财政收入和财 政收支平衡或总量平衡三种工具。 货币政策。通过利率和货币供给量的调节来

11、实现特定政策目标的政策工具或手 段。主要包括再贴现、存款准备金和公开市场操作等工具。 直接控制 （管制）。通过国家或政府通过行政手段或立法方式对经济社会生活 实行直接干预。主要包括价格管制、非价格管制、投资约束、进出口配额、外汇 管制等工具。 制度变迁。 有些制度安排和变迁直截了当是为实现特定政策目标服务的（如社 会保障制度是为了达到“公平”目标），有些则是则是为提供政策或政策手段发 生作用的前提条件或背景。 第三节 公共政策系统及其运行 公共政策系统（决策系统）是由政策主体（最基本最首要的因素）、政策客 体和政策环境三种因素及其相互作用所构成的社会政治系统。 一、公共政策系统的构成 1、信息

12、子系统 信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮 存和传递等活动， 为公共政策系统提供信息资料。 信息原则是公共决策的基本原 则，信息子系统是公共政策系统的神经系统（基础） 。当前我国各级公共政策系 统中的信息子系统基本形成， 但还很不完善， 比较落后，存在信息处理的慢、 粗、 乱等问题。 2、咨询子系统（参谋子系统、智囊子系统） 咨询子系统集中专家的集体智慧，运用科学的方法和技术，为公共政策系统 提供方案和其他方面的咨询服务，保证公共决策科学化、 民主化，是公共政策系 统的另一个基础。 咨询子系统在公共政策系统中的作用是：政策问题分析、 政策 未来预测、 方案设计及

13、论证、 其他政策相关问题的咨询、 参与政策评估并反馈信 息。 3、决断子系统（中枢子系统） （1）决断子系统是整个公共政策系统的核心，具有权威性、主导性两个特点， 在公共政策系统中的作用是： 提出有关的政策课题、 考虑政策目标、 组织政策方 案的设计、负责政策的最终决定。 （2）决断子系统与咨询子系统两者相辅相成而非互相取代，是“多谋”和“善 断”的关系： 一方面，决断子系统要充分利用咨询子系统的长处，充分发挥该系统的参谋 咨询作用。 另一方面，决断子系统又不能让咨询子系统代替自己决定政策，不能完全为 咨询子系统的 意见所左右。 4、执行子系统 执行子系统是公共政策系统有机组成部分，其主要职责

14、是将政策方案 （理想） 转变为政策效果（现实）。其具有现实性、综合性、具体性和灵活性的特点。其 在公共政策系统中的作用是： 为政策方案或项目的执行做好准备；从事指挥、 沟 通、协调等方面的活动；分析和总结执行情况。 5、监控子系统 监控子系统独立于以上各系统，地位较为特殊。是公共决策科学化、民主化 和法制化的一个重要保障， 其在公共政策系统中的作用是： 确立政策执行的准绳 和规则，提供检查执行情况的依据；监控政策执行情况；反馈政策执行情况。 公共决策系统或政策系统正是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统相 互联系、相互依存、相互作用而构成的大系统。 二、公共政策主体 公共政策主体是指直接或间

15、接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、 团体或组织。包括官方与非官方的主体，具体为以下七点： 1、立法机关。 在我国为全国人民代表会及其常务委员会。 2、行政机关。 在我国为中央人民政府（国务院）。 3、政党。 4、利益集团。 利益集团是指由具有共同的立场观点和利益的个人所组成的社会 组织， 它的职责是履行利益聚合功能， 以保障或增进其成为的利益作为最高目标。 5、思想库 。 （1）定义：思想库（智囊团）是指由各种专家、学者和社会贤达所构成的跨学 科、综合性的政策研究组织。 （2）在公共决策中的主要作用： 提供政策建议，充当咨询参谋机构。 提供学术思想，充当认识机构。 提供政策结构信息，充

16、当评估机构。 向政府机构输送官员和专家，充当人才交流、储备机构。 制造舆论，传播观点，充当宣传机构。 6、大众传播媒介 。 7、公民（选民） 。公民（选民）影响或制约公共政策的制定与执行途径： 一是国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使权利； 二是利用间接或代议的方式，选出自己的代表去参与公共政策的制定与执行； 三是使用各种威胁性方式去反对某政策，迫使政府修改或废止某政策， 或表达 制定出新政策的要求； 四是通过参加利益集团， 借助团体的力量去影响政策， 或通过制造舆论或游说 的方式影响政策； 五是对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果 等。 复习延伸：关于

17、各种政策主体在政策过程尤其是政策制定中的行为及其本质（详 见本书 P259-265） 三、公共政策过程 1、政策过程本质上是一种政治过程 （1）政策主体、政策客体及其政策环境的相互联系和相互作用，使政策系统呈 现出一个动态的运行过程。 按照政治系统论的观点， 政策系统的运行表现为一个 系统的不断输入、转换、输出的循环过程。 （2）政策系统的运行即是公共决策的过程或政策过程，它本质上是一种政策过 程。这是由公共决策（非市场决策，不同于市场决策）的主体（国家、政府和执 政党）通过政治过程来发生作用的 （即资源在不同公共物品之间的配置以及决定 价值、利益在各阶层、团体、个人中的分配）。 2、政策过程

18、的诸阶段 （各阶段含义及包含的内容详见本书P267） （1）政策制定（ 2）政策执行（ 3）政策评估（ 4）政策监控（ 5）政策终结 3、决策方式 （1）公共决策程序或规则是公共决策体制的一个基本组成部分。在现代社会中， 有两种基本的公共决策体制， 即民主的决策体制（分为直接民主制和代议民主制） 和非民主的决策体制（典型是独裁决策体制）。 （2）在民主的决策体制中，投票规则有一致同意规则、过半数规则、最优多数 规则和加权投票规则等。 投票规则的成本有外在成本和决策成本两种。外在成 本（预期外在成本）是指在决策规则的选择中，由于其他人的行动而使单个参 与者预期个人所承担的成本。决策成本是指单个参

19、与者为使集体决策得到所 需的同意人数而耗费的时间和精力，即决策过程所耗费的人力、物力和时间成 本。 （3）我国实行的民主集中制原则是一种公共决策体制（代议制的一种形式）， 是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的表决方式或决策规则。它充分 吸收了现代民主决策体制及方式的各种优点，又有力的避免了西方代议民主制的 种种弊端，是一种合理、便利和有效的决策体制。 四、我国公共决策系统及其运行的优化 改善公共决策系统，提高公共政策质量是政策科学研究的最高目标。公共 决策的科学、民主化和法制化是建设我国公共决策系统的基本任务和目标。 1、公共决策的科学化 （1）定义： 决策科学化是指决策者及其他参与者

20、充分利用现代科学技术、知识 及方法，特别是公共决策（政策科学）的理论和方法来进行决策，并采用科学 合理的决策程序 。 （2）要求： A、建立健全公共决策系统。要合理设置各子系统，做到精简、统一、效能的 原则；充实参谋咨询机构和信息工作机构。 B、遵循科学的决策原则。决策原则是决策过程中一些固有的运行规律的概括和 反映，是决策科学化的重要条件。 这些原则包括信息原则、 预测原则、程序原则、 可行性原则、民主集中制原则。 C、提高决策者和参与者的素质。首先要加强决策者集体班子的建设；其次 要提高参谋咨询人员的业务素质；最后要提高信息人员的素质。 2、公共决策的民主化 （1）定义： 决策民主化是指必

21、须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研 究组织能够充分参与公共决策的过程，在政策中反映广大民人群众的的根本利 益和要求，并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、程序及气氛。 （2）要求： A、把民主机制引入决策系统，营造良好的决策氛围。 B、重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用。一是保证参谋机构的相对独立性； 二是在咨询机构内营造民主气氛，激励不同观点自由讨论； 三是参谋咨询人 员要准确定位。 C、提高政治生活透明度，实现决策目标的民主化。一是建立重大问题的通报 制度；二是强化对决策的新闻舆论监督；三是增强社会公众参与决策的意识 和水平。 3、公共决策的法制化 （1）定义： 决策法制化是指通

22、过宪法和法律来规定和约束决策主体的行为、决 策体制和决策过程，特别是通过法律来保障广大人民群众参与公共决策的民主 权利，并使党政机关及领导者的决策权力受到法律和人民群众的有效监督。 （2）要求： A、理顺公共决策主体关系，完善决策规则。一是党政分开；二是理顺党委 对决策的领导权与人大的最高决策权的关系；三是处理好人大与政府的相互关 系；四是人大在监督政府决策时，应切实加强与政府的联系， 了解政府的实际 工作情况，促使政府决策的合法性、合理性与可行性。 B、决策程序法制化。应加以规范的程序有：调查程序、方案设计程序、可行性 论证程序、社会交流程序、政策合法化程序。 C、充分发挥决策监控子系统的作用。一是发挥内外两大监控体系的作用； 二是依法保护监控子系统成员的权利。 4、公共决策科学化、民主化、法制化的关系 总之，科学化、民主化与法制化是现代化公共决策的三个相互联系、密切 配合的方面： （1）民主化是现代化公共决策的基础。 （2）科学化是现代化公共决策的主导。 （3）法制化是现代化公共决策的保证。