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1、第 1 页 基本养老保险制度改革面临的问题与对策 特征码 edFXjpPqoEBQrpSuEJjg 养老保险是社会保险制度的重要内容，也是整个社会保 障制度中最基本的内容。养老保险制度是国家和社会根据一定 的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务 的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基 本生活而建立的一种社会保险制度。我国的基本养老保险制度 是随着 1951 年政务院颁布中华人民共和国劳动保险条例而 建立起来的，从上世纪 80 年代开始，进行了多次基本养老保险 制度改革试点探索，1995 年 3 月，国务院发布了关于深化企 业职工养老保险制度改革的通知(国发199
2、56 号)，进一 步明确了企业职工养老保险制度改革的目标、原则和主要任务， 养老保险制度开始引入个人账户机制，促进了养老保险新机制 的形成。1997 年 7 月，国务院在总结当时改革试点经验的基础 上，作出了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决 定(国发199726 号)，勾划出社会主义市场经济体制下具 第 2 页 有中国特色的企业养老保险制度的基本轮廓，标志着我国养老 保险制度改革进入到一个新的阶段。至 20XX 年止，我国基本养 老保险制度覆盖了 11128 万城镇职工和 3608 万离退休人员，覆 盖面进一步扩大。基本养老社会化发放的目标基本实现，社会 化发放率为 99.4%，绝大
3、多数离退休人员按时足额领到基本养 老金。并已经建立起社会统筹与个人账户相结合的新型统一的 养老保险制度和基本养老金年度调整新机制。 一、基本养老保险制度面临的问题和困难 养老保险制度通过十多年的改革与发展，在制度的统一上有了 长足的进展，积累了一定数量的基金，确保养老金按时足额支 付，维护了社会稳定和促进了经济发展。但同时也存在一些问 题和困难，主要有： 第 3 页 1、扩大基本养老保险制度的覆盖面。养老保险制度长期 以来主要覆盖国有企业，而目前国企的就业人数正在逐步减少， 非国有企业的就业人数却增加很快。无论从建立统一的劳动力 市场、免除非国有企业就业人员的后顾之忧考虑，还是从非国 有企业就
4、业人员年龄较轻，参加社会养老保险有助于减轻国有 企业乃至国家的养老负担考虑，都必须要求尽快扩大养老保险 的覆盖面，制订出切实可行的参加养老保险具体政策和工作措 施，尽早实现基本养老保险的“广覆盖”目标。 2、提高养老保险基金的统筹层次，增加抵御风险能力。 目前，养老保险制度的统筹范围主要是以县级为主，层次过低， 社会保险制度固有的社会共济性受到制约，分散风险的功能也 大大减弱。在统一养老保险制度中，一项重要工作就是取消县 级统筹以至地市统筹和行业统筹，最后过渡到省级统筹。但提 高统筹层次所涉及的利益格局和权益关系复杂，需要进行深入 的调查研究并制定积极慎重的政策措施。近期内，尤其要重点 解决在
5、省级统筹范围内，如何尽快统一缴费率、统一养老金待 第 4 页 遇，以及如何通过补充保险的形式，缓解由于经济发展程度和 收入水平差异所引发的地区乃至行业之间养老金待遇扭曲的问 题，进而在事实上而不只是在形式上实现基本养老保险省级统 筹。 3、有效解决合理费率基础上的养老基金征缴手段问题。 基本养老保险基金的按时足额缴费，是至今尚未解决的难点问 题之一。一部分经营困难的国有企业，拖欠养老保险费的现象 严重；一些“三资”企业和其他非国有企业拒交养老金的事情 时有发生，仅靠行政手段征集基金，其效能日渐低下。为了保 证养老保险制度的正常运转和基金调剂的客观要求以及适应统 筹层次提高的需要，应当在合理确定
6、并尽可能统一的费率基础 上，保证社会保险费征缴暂行条例的有效实施，通过地方 立法的形式，赋予社保费征缴单位以合法的强制手段，来提高 基金的征缴率，保证基金的稳定可靠。 第 5 页 4、科学合理限定“转制成本”的必要范围和支付补偿办 法。在新的经济体制转轨过程中，不可避免地派生“转制成本” 或“隐性债务” 。如果不是由政府而是由养老保险基金来负担这 种历史欠帐，就有可能造成各地养老保险制度从费率界定、基 金征缴到营运监管的规则不一，机理不全，约束软化。目前一 些地区用养老保险基金来承担各种支付养老金以外的社会职能， 正是这种情形的反映。因此，除必须切实加强基金管理外，还 必须严格界定“转制成本”
7、和养老基金的支出范围，并寻求有 效的历史债务补偿办法，确保制度安全。 5、积极发展补充养老保险事业，建立多层次的养老保险 体系。为了健全和完善养老保险体系，各地区和有关部门应在 国家政策指导下，大力发展补充养老保险，改善老年人的退休 生活。政府有关部门应当给予必要的政策扶持，积极鼓励发展 各种类型的补充保险，如企业补充保险、职工互助保险、个人 储蓄保险及商业保险等形式，逐步建立多层次的养老保险体系， 第 6 页 既体现市场效率原则，又为国家减轻负担，保证制度安全创造 有利条件。 二、问题产生的原因与根源 产生养老保险制度问题的原因是多方面的，既有养老保险基金 供给方面的原因，又有养老金需求方面
8、的原因；既有制度设计 层面的原因，又有具体操作层面的原因；既有历史的原因，又 有现实的原因；同时还有一些其他特殊原因。具体说来，有以 下几方面： 1、养老保险制度的设计目标与制度运行机制之间的不适 应。 “统帐结合”的养老保险制度，其设计初衷是通过个人账户 基金以及社会统筹基金的积累（或部分积累） ，预防老年化高峰 第 7 页 到来时的养老保险基金支付危机。但由于历史债务未曾补偿， 新收缴的养老基金绝大部分要用于支付离退休人员的养老金， 每年积累的基金大约为数十亿元至 100 亿元左右，而历史上留 下的基金缺口大约在 2 万亿3 万亿元左右，按照目前的积累 规模，大约需要近二三百年时间。世界银
9、行在极为严格的制度 前提下所作的乐观估计也需要 100 年左右。因此不难想象，由 制度设计目标与制度运行机制的不适应所派生的预筹积累和现 收现付两种运行机制并存，长此以往，势必造成养老保险制度 运行中的诸多矛盾与问题。 2、养老保险制度运行前提与现实经济条件之间的矛盾。 这种部分预筹积累式的养老保险制度，需要养老保险费的缴费 率在较长时期内必须高于其实际支付需要，方能使制度向设计 的目标迈进；需要具备较高的资金归集、投资营运、金融管理 能力的基金机构，以实现养老基金的流动性、安全性和效益性； 需要完备健全的资本市场和稳定有序的宏观经济秩序，使日益 积累起来的基金得以安全顺利地进入回报率较高的产
10、业部门； 还需要提高行政管理能力和健全社会监督机制。但我国目前正 第 8 页 处在体制转轨、经济转型和结构调整的关键时期，国企职工年 龄老化，养老和医疗负担以及失业、再就业负担加重，同时作 为资本稀缺的发展中国家需要降低劳动成本以吸引外资。加之 金融体制改革还相对滞后，资本市场处于初创阶段，宏观经济 变数相对较多，行政管理和社会监督能力也还比较薄弱，对长 期积累式资本还缺乏安全有效的保值增值渠道和手段。从长期 看，预筹积累模式给予社会保障部门的工作压力及要求是前所 未有的。 3、分散风险的初衷与风险因素加大的现实矛盾。 “统帐 结合”的制度模式尤其是个人账户的设置，是为了分散老年社 会来临时的
11、养老风险。但现实中，社保机构为了保证支付而挪 用个人账户基金，从而形成“空帐”风险。况且，即使个人账 户做到实帐积累，也只有其按照银行利率计息的增值率完全与 职工工资增长率同步时，才能实现或达到制度本身所设计的目 标替代率。数十年间两者能否吻合不得而知，这又无疑加大了 制度运行的风险。在今后几十年的体制转轨和经济转型的剧烈 变革时期，宏观经济风险始终是存在的。这些都是社会保障部 第 9 页 门所应当努力规避的风险。 4、均衡负担的现实需求与“马太效应”机制的内在冲突。 退休养老从企业或单位福利转变为社会保险，一个最基本的出 发点就是要均衡单位乃至地区之间的养老负担。但目前积累起 来的养老保险基
12、金，主要集中在一些人口构成相对年轻、经济 相对发达、职工个人收入相对较高的地区，相反而那些老工业 基地、职工年龄构成相对老化的地区，养老基金的积累就不多， 甚至入不敷出，难以为继。结果越是老工业基地、职工年龄老 化、结构调整负担较重的地区，越是要提高养老保险费的收缴 率以应付日益增长的养老金支付压力，而越是新兴城市或产业、 职工年轻、经济增长速度较快的地区，反倒可以维持一个较为 适当的养老保险费筹资比例。尽管可以通过实行省级统筹来缓 解这一矛盾，但由于个人账户所强化了的与个人利益直接相关 的地区利益格局，省级范围内统一费率、待遇和有效调剂资金 等，仍然是十分艰难而又必须尽力解决和实现的。 第
13、10 页 5、制度统一原则与利益分化机制之间的矛盾。实行“统 帐结合”的养老保险制度，即使在省级统筹之后，个人账户也 通常建在地市一级，由市级社保机构向投保者个人负责。在这 种情况下，省级社保机构要调剂资金将极为困难。因为：第一， 养老金有所结余的地市，其基金积累数额以个人账户的形式对 象化在职工个人名下。第二，一个地区养老基金的盈余与亏欠， 影响因素很多，除了与养老负担相关外，还涉及当地缴费基数 的准确程度、缴费率的测定、覆盖范围的大小、征缴率的高低 以及养老金替代水平等诸多因素，其间的任何随机行为都有可 能改变养老保险基金的盈亏状况。第三，养老金余额调节办法， 还会使地区因余额上缴、缺口地
14、区等待下拨资金而产生消极因 素，导致基金收缴率下降。积极化解这些矛盾，无疑是社会保 障部门的艰巨任务。 三、养老保险制度改革的出路与对策 第 11 页 面对养老保险制度存在的困难和问题，为保证制度的长期运行， 促进社会养老保险事业的可持续发展，应着重采取如下措施： 1、进一步扩大养老保险的覆盖面。根据我国宪法规 定，所有劳动者都有享受社会保障制度的权利。目前，我国养 老保险包括的范围除国有企业、集体企业和部分事业单位外， 还有部分事业单位、集体企业、外资企业以及私营企业和个体 经济组织的从业人员游离在养老保险之外；还有大部分政府公 务人员也没有真正进入养老保险范围；占全国总人口 80%的农 村
15、人口的老年保障问题也尚待解决。从我国是一个人口众多的 发展中国家和现阶段生产力发展水平出发，要研究制订出恰当 的养老保险范围、项目、费率、水平等符合国情的养老保险办 法，根据权利和义务相对等以及强制性的原则，调动各部门各 方面的力量，进一步扩大养老保险的覆盖面。这样可以把扩大 部分归集的养老保险基金，用于弥补当前的养老基金缺口，从 而增强养老保险基金的支撑能力。 第 12 页 2、继续完善养老保险制度，防范和化解养老保险制度的 各种风险因素。作为长期运行的养老保险制度，其面临的经常 性风险主要有：基金状况及财务机制中的不确定因素，其中主 要是企业能否按时足额缴费；目前运行中社会统筹基金与个人
16、账户基金的“混帐”管理所造成的基本养老金收支状况模糊形 态；离退休费用对个人账户基金的长期性透支；基本养老保险 制度所承担的额外社会负担的增加，如提前退休；养老保险基 金的投资运营风险。 为了防范和化解制度中遇到的各种风险因素，社会保障部门应 当高度重视，主动应对，完善制度。主要有：赋予社会保险费 征缴单位以严格、权威的征缴职责，强化征缴手段，提高养老 基金的收缴率；加强养老保险基金的管理与监督，确保基金的 保值增值；改进养老保险制度，按科学、合理原则测定养老保 险费率；在保证长期运行和持续发展的前提下，逐步做实个人 账户，减少和避免长期透支个人账户；严格、科学制定享受养 老保险待遇的年龄和缴
17、费年限条件，根据社会发展状况，适时 提高退休年龄；迅速建立起基本养老保险制度的风险监测指标 第 13 页 体系和预警机制。 3、可采取变现部分国有资产补充养老保险基金和调整财 政支出结构等财政手段，增辟补充增大社会养老保险基金的新 渠道。变现部分国有资产来补充社会养老保险基金，有两方面 的理由，即在过去实行计划经济时期，长期实行低工资政策， 职工的工资收入中没有包括各种补偿劳动力需要的社会保险费 用，社保费进入企业利润中全部上缴给了国家，国家又将其中 的一部分或大部分变成了国有的固定资产，使社保费凝结在国 有资产中。另一方面，随着体制转轨、经济转型，政府的投资 要逐渐退出竞争性领域，减持国有股
18、、中小型企业拍卖、国有 土地转让等也为补充养老基金提供了现实条件。这样不仅补充 了基金缺口，解决了养老金的供求矛盾，而且还体现了国家对 举办养老保险事业应尽的政府责任。 按理论和国际经验，转制成本和养老保险的一些债务应由政府 承担，才有利于制度的健康发展。通过财政手段主要包括：(1)、 调整财政支出结构，拨入补充养老保险基金；(2)、新的税收， 第 14 页 可考虑开征面向社会高收入阶层的税种，为开征遗产税、利息 税等，所得收入全部直接划入基金；(3)、发行长期(偿还期为 10 年以上)的有关社会保障特种国债；(4)、可以考虑发行社会 保障彩票筹集养老基金。 4、开辟养老保险基金投资的新渠道。
19、在养老保险体制改 革目标、模式甚至更具体的政策组合都比较清晰后，改革成败 的关键无疑取决于改革的管理体制是否有效，尤其是能否确保 基金被有效地使用、保值、增值。根据国际经验，保险基金投 资比例一般为：公司股票 60%，公司的债券 17%，政府债券 6%，短期贷款 3%，抵押贷款 11%，房地产 3%。我国的养老保险 基金可采取多种投资方式，甚至学习智利的经验，把基金交由 多家非政府部门进行经营并引入竞争机制，可以委托给符合营 运条件的银行、信托投资公司、基金会、保险公司等机构进行 保值增值营运。 第 15 页 5、积极构建多层次的养老保险体系。为有利于分散保险 责任，适应人口老年化快速发展的需要，增强企业的凝聚力， 提高离退休人员的生活水平，政府鼓励实施企业补充养老保险、 个人储蓄性养老保险、职工互助性补充保险、商业人寿保险以 及家庭养老等形式的补充养老保险，逐步建立起多层次的养老 保险体系。 总之，我们要继续完善社会养老保险制度，加强社会养 老保险执法力度，积极推进社会化管理服务工作，一个适用城 镇各类企业职工和个体劳动者，资金多渠道、保障方式多层次、 社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社 会化的养老保险体系就一定能建立起来，为建立社会主义市场 经济体制和改革、发展、稳定的大局作出应有的贡献。 第 16 页