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1、第 1 页 工程招标领域商业贿赂调研报告 特征码 RTJYfrqtuhfxPhGUBpCZ * 市建委： 工程建设领域是商业贿赂的重要滋生地之一，而工程发包 又普遍被认为是工程领域反腐的源头和关键环节。我市自 1996 年大力推行招投标制度以来，不断完善有形市场服务功能，创 新管理制度和机制，从源头上控制和减少了工程领域腐败现象 的发生。全面总结加强招投标管理、防范商业贿赂的经验，分 析招投标管理面临的形势和存在问题，认清工程领域腐败案件 的特点和规律，对于进一步加强管理、预防腐败具有积极的意 义。最近，我们针对工程招投标领域商业贿赂的防范和治理工 作进行了深入调查研究，现报告如下。 一、我市
2、建设工程招投标工作情况及源头防腐的基本经验 我市建设工程招标投标工作至今已走过十个年头。这十年， 是我市市场经济和城市建设迅猛发展的十年，也是建设工程交 易市场从无形到有形、交易过程由隐蔽到公开、交易活动由无 序到规范的十年。十年来，我市围绕搭建公开公平公正的竞争 第 2 页 平台，营造开放竞争有序的市场环境，立足源头预防和治理建 设工程领域的腐败现象，不断探索加强建设工程招投标管理工 作的新途径，逐步树立起了阳光招标的服务品牌。20XX 年至 20XX 年市直进场交易总额达 68 亿元，为业主节约投资 4 亿多 元，招标投标过程中未发生一起违纪违法案件。 （一）打造了阳光操作的服务平台。19
3、97 年我市在全省率 先建立了建设工程交易中心，使工程交易由分散到集中，由隐 蔽变公开，施工企业逐步由跑关系、跑领导转变为抓信息、跑 市场。20XX 年我们抓住办公场所东迁的机遇，瞄准“全省一流” 的目标，建设了智能化、现代化的新的交易中心。加大了设备 和软件开发投入，完善了招标信息发布系统、评标专家随机抽 取系统、计算机辅助评标系统，评标过程公共显示系统，安装 了手机信号屏蔽设备，实现了封闭式全监控评标，从技术上保 障了招标过程的公开和公正。去年，我们又学习广州、南京等 先进城市经验，建设了日照市建设工程招标投标信息网站，法 律法规、办事程序、评标办法、工程信息、招标公告、中标公 示等市场主
4、体关心的内容全部实现了网上查询，并逐步实现了 网上报名、网上答疑、网上资格预审、网上下载招标文件、网 上评标、网上押证等功能，实现了交易场所由有形化向网络化 的二次跨越，最大限度地排除了人为因素的干扰。 第 3 页 （二）建立了制约有效的权力运行机制。以“让权力退出， 靠制度运行”为目标，从招标、投标、评标以及中标后管理、 监督等各环节入手，建立了一整套制约权力运行的刚性机制， 减少了权力寻租的机会。一是完善了招投标管理制度。围绕信 息发布、招标方式、资格预审、标底产生、评委管理等关键环 节，制定出台了一系列管理规章，强化了对权力运行的监督和 制约。明确了邀请招标范围，实行了邀请招标三级会审制
5、度。 公开招标项目，全部通过信息网或新闻媒体公开发布招标公告， 每项工程报名企业达 60 多家，保证了充分竞争；加强了资格预 审管理，特殊技术要求的项目，实行专家组预审，一般项目由 建设单位对企业资质、社会信誉进行初审后，采用电子手段随 机抽取，网上即时通知，杜绝了人为因素；推行了现场产生标 底法，开标现场由建设单位随机从 14 种办法中抽取，保证了标 底安全；出台了建设工程评标专家管理办法 ，开标前 1 小时 由建设单位在招标办、监察局、公证处监督下从专家库中随机 抽取，即时通知，即时评标。同时，实行了评标专家质询制度、 评标专家行为评价制度和专家动态管理、清出制度，加强了对 评标专家的监督
6、管理，提高了评标质量和透明度。二是完善了 招投标监督制度。制定出台了关于进一步加强工程招投标监 督工作的意见 ，发布了建设工程招投标监督流程，资格预审、 专家抽取、评标过程全部在监察局、招标办、公证处的监督下 进行。三是制定了招投标举报、投诉和查处制度。会同市监察 第 4 页 局出台了建设工程招标投标投诉与举报处理办法 ，加强了违 规行为的举报查处力度，保证了招标投标活动的公开、公平、 公正，维护了交易当事人的合法权益。完善的制度体系，使我 市招投标全过程公开透明，各环节相互制约，运作规范。 （三）完善了“四位一体”的监督体系。阳光是最好的防 腐剂。近年来，我们认真研究源头防腐的规律，在抓好过
7、程监 管的同时，重点加强了对招投标各方主体的监督。围绕打造阳 光招标品牌，创造性地建立了检察院、监察局、招标办、市民 代表“四位一体”的监督机制。招标办、检察院、监察局分别 在交易中心设立了驻场办公室，普通市民可以通过网络了解招 标信息，报名参加开标旁听，形成了对领导干部、建设单位、 代理机构、监管人员全过程全方位的监督体系。检察院侧重加 强事前监督，预防职务犯罪，在抓好廉政教育的同时，建立了 建设领域行贿犯罪档案，发现有行贿犯罪记录的单位或个人参 与工程招投标活动，及时向招投标主管部门、工程建设单位发 出检察建议或告知有关情况。纪检监察部门侧重对招投标过程 中领导干部行为和招投标监管人员、工
8、作人员行为的监督。制 定了关于对领导干部插手和干预工程招投标活动的投诉查处 办法 ，开设了投诉专线，接受公众的投诉。招标办负责招投标 全过程中泄露保密资料、串通投标、歧视排斥投标等违法活动 的监督，同时接受监察部门及市民的监督。 “四位一体”相互补 第 5 页 充，相互制约，实现了对招标各方主体的无空白监管。 （四）拓展了进场交易的监管范围。在土建工程招标取得 经验的基础上，与市监察局联合出台了日照市建设工程专业 项目和货物招标投标管理规定 、 日照市建设工程施工监理管 理规定 ，逐步将专业工程项目和与工程有关的货物采购纳入有 形市场，从源头上控制和减少了肢解分包、私下发包等不法行 为。随着招
9、标公信力的不断扩大，专业项目和货物招标进场公 开交易率明显提高。目前进场交易面已拓展到了规划设计、施 工监理、设备安装、市政园林、材料采购、物业管理以及保洁 权、绿化养管权等无形资产领域。20XX 年，全市专业项目招标 总造价 1.64 亿元，既为业主节约了资金，又有效地减少了商业 贿赂的发生。 招标投标经过十年的探索和发展，在源头防治工程领域腐 败方面发挥了积极的作用。我们的主要体会有三点：一是必须 建立一个功能完善操作规范的交易平台。这是源头治理工程领 域腐败的基础。从国内交通、水利等建设工程领域和我市近年 来工程领域发生的案件看，场外交易必然监督缺位，监督缺位 必然导致腐败。过去 10
10、年间，我市工程交易市场实现了由无形 到有形，由有形到网络化的两次跨跃，工程交易集中进行，监 督部门集中监督，加之电子屏蔽、电子监控以及网络技术的使 第 6 页 用，有效地排除了权力的干预和其他人为因素的干扰。二是必 须建立防止权力滥用的刚性机制。加强制度规范建设，实现管 理和操作的制度化、程序化、公开化和分权化，这是源头防治 腐败的关键。我市 10 年来工程招标过程中没有发生一起违法案 件，得益于建立了一整套覆盖全方位、渗透全过程的规章体系。 使各方面人员相互监督、互相制约，紧缩了自由裁量的空间， 加大了越权滥权的难度，使一切活动制度化运行，程序化操作。 三是必须打造一支廉洁勤政善于创新的管理
11、队伍。这是源头治 腐的关键。制度建设、场所建设归根到底要靠人，10 年来，委 党委和办党支部高度重视招标管理队伍的素质建设，选人用人 严格把关，廉政教育经常不断。历届班子正确对待权力，不断 加大机制创新、管理创新、技术创新力度，基本实现了“让权 力退出，靠制度运行”的目标。 二、我市工程领域商业贿赂的发展趋势和招投标管理存在 的薄弱环节 实行招标投标制度对于源头防腐的作用是无可置疑的，但 也应当看到，我市工程领域的商业贿赂活动仍然存在。去年， 我市检察机关从一封举报行贿嫌疑的信件查起，在建筑领域一 气立了 17 起贿赂案件，对这些案件分析可以看出，建设工程领 域的商业贿赂出现了一些新的特点和趋
12、势。 第 7 页 一是发生商业贿赂的重点有向使用财政或集体资金项目集 中的趋势。近年来，随着经济成分的多样化，建设工程资金也 呈现多样化趋势。由于企业基本实现了产权明晰，并以追求效 益最大化为目标，建立了相对完善的企业财务内控体系，这部 分工程花老板自己的钱，发生商业贿赂的可能性较小。而财政 或集体投资工程的资金所有者与资金使用者的利益不完全一致， 极易发生损公肥私，损人利己的现象。 二是发生商业贿赂的主要部位有向附属工程和专业项目转 移的趋势。从去年所查办的案件看，凡是通过招标发包的主体 工程，没有一项涉及商业贿赂，发生问题的部位大部分集中在 涂料、门窗、电梯设备、水电安装、内部装饰、庭院硬
13、化排水 等附属项目和与工程有关的材料采购方面。这些项目利润空间 较大，标准难以统一，在管理中往往容易被忽视，以致大部分 由建设单位自行操作，场外交易，为少数人谋取私利留下了空 间。 三是发生商业贿赂的人员有向建设单位施工现场管理人员 转移的趋势。目前我市工程代建制还未起步，单位建设工程通 常是由建设单位组建一个“工程建设领导小组” ，具体指挥和协 调工程建设、材料采购、资金拨付等工作。一些专业项目施工 第 8 页 单位和建筑材料推销商就瞄准施工现场负责人进行攻关。从去 年查办的 17 起案件看，只有 1 人是单位主要领导，其他都是建 设单位派驻现场的负责人。反映出传统建设工程管理体制的弊 端，
14、以及对工程现场负责人员权力制约和监管的不力。 四是发生商业贿赂的方式有向企业对企业的方式转变的趋 势。近年来，招标制度和监督体系日趋完善，资格预审、标底 产生、专家评委等环节都是通过计算机软件随机抽取，开标过 程中的不确定因素很多，主管部门领导、监管人员和交易中心 工作人员自由裁量的空间很小，无法影响招标结果。靠疏通这 些人员，达不到中标目的。因此，投标企业把精力转到场外， 通过串标达到中标目的。串标行为在认定和查处上有一定难度。 串标的组织者事前以贿赂手段买通陪标人或中标后发好处费。 这种企业与企业之间的集体贿赂行为带有一定普遍性。 五是发生商业贿赂的主要环节有向工程中标后转移的趋势。 随着
15、招投标制度的全面推行和各项管理制度的日渐完善，加之 各级监察机关和社会各界始终高度关注工程招标环节，列为治 理腐败的重点，规避招标或以不正当方式谋取工程的可能性大 大减小，商业贿赂的重点环节悄然转移到中标后的分部分项发 包、材料采购、现场管理、工程款拨付等环节。这些环节监管 措施少，当事人自由裁量的空间大，贿赂行为都是一对一，隐 第 9 页 蔽性强，取证难，涉及的点多面广，对社会风气的毒害严重。 现阶段工程领域商业贿赂行为的新趋势，反映出管理工作 存在的不足和漏洞，也为今后加强招投标监管指明了方向。 一是监管覆盖面有待拓宽。目前，房屋建筑工程土建部分 招标已逐步规范化，但装饰装修、空调电梯安装
16、、消防工程及 与工程有关的材料采购等由于在基本建设程序上未形成层层制 约的闭合管理，进场交易率较低，建设单位规避招标、私下招 标、明招暗定现象比较严重，存在商业贿赂的空间。 二是交易市场功能尚未得到充分发挥。目前，我市进有形 市场交易的基本上是受建设主管部门监管的建筑工程及与建筑 工程有关的专业项目、部分市政园林工程。其他如水利、交通、 公路、通讯、港口、政府采购等由于监管主体不同，还未纳入 有形市场。作为资源配置的场所，有形市场应该成为全市各行 业、各专业共享的场所。实现各专业项目进场交易，归口监督， 有利于规范运作，减少商业贿赂的发生，但需要政府的强力协 调和推动。同时，现有的交易中心也需
17、要在规模、功能、专家 库等方面逐步改进完善，以适应专业项目评标需要。 三是邀请招标比例较高，存在陪标串标现象。在邀请招标 第 10 页 管理和审批方面，我市根据过去的惯例和城市建设的需要，规 定房地产开发项目自有施工企业的、旧城改造村居自有施工企 业的，当年开工量的三分之一可以实行邀请招标。这一规定暴 露出许多负面问题。如房地产公司、城中村居甚至每届村委都 争相办企业，建筑施工队伍膨胀，影响行业整体素质，加剧了 市场竞争；有的房地产商、村居为争取邀请招标与施工企业搞 各种形式的联合，其中不乏一些假手续，给管理造成很大难度； 有的村居以占用土地、支持城市改造建设等名义，为个别与村 居集体没有直接
18、利益关系的企业争取邀请招标，其中难免发生 不正当的利益交换，以致手续尚未办理，举报接踵而至。另外， 凡邀请招标项目，建设单位都有明确意向，在邀请队伍过程中 就达成了一致，一家投标，多家陪标。这种相互帮陪的风气也 扩散到了公开招标项目，并且手段隐蔽，查处困难。陪标过程 中大都伴随着商业贿赂，一家中标，大家“受益” 。 四是中标后管理不到位。20XX 年以来，我市在全省率先实 行中标后管理，但由于人力和精力的限制，对中标后履约情况 的监督还远远不够。建筑市场诚信度低，阴阳合同、强制垫资、 肢解分包、资金拖欠等现象屡禁不止，这些都成为处于强势地 位的建设方人员索贿受贿的筹码。 五是工作发展不平衡。我
19、市建设工程招投标管理工作总体 第 11 页 上市区好于区县。受编制、财力、物力以及领导思想认识的制 约，有的区县市场不开放，招标管理和市场服务存在一些不规 范现象。有的地方特别是园区建设，片面地强调招商引资，把 市场管理与优化环境对立起来，存在领导干预现象。有的该公 开招标的变成邀请招标，甚至有些项目“先上车，后买票” ，直 接发包，再补办手续。 三、加强我市招投标管理工作，预防工程领域商业贿赂的 对策和建议 经过上述分析，加强我市招投标管理，防治工程领域的商 业贿赂重点应解决不招标、限制竞争招标和中标后管理方面。 （一）大力拓展进场交易范围。以政府名义出台建设工 程专业项目和货物招标投标管理
20、规定 ，尽快实现房屋建筑、市 政工程、港口、交通、通讯、政府采购项目进场交易，归口监 管，阳光操作。对房屋建筑工程的装饰装修、设备材料、监理、 消防等分部分项未纳入总承包招标的，实行分部分项和货物招 标预登记制度，定期在媒体上公开信息，接受社会监督。同时， 完善基本建设管理程序，对于分部分项和货物已登记招标的， 在竣工验收时必须出具招标手续。 第 12 页 （二）切实加强对国有和集体投资项目的监管。国有和集 体投资项目是商业贿赂行为的相对高发区，同时，加强对国有 和集体投资项目的管理，提高投资效益，也应该是招投标监管 的重点。随着改制的推进和民营经济的快速发展，使用国有或 集体资金的工程项目所
21、占比重日趋下降，以 20XX 年为例，这部 分工程占不到全部招标工程的 30%。因此，从防治商业贿赂的 角度看，在政策制订和制度建设上，应重点控制这部分项目。 抓住了关键，就抓住了全盘。一是应修改邀请招标的有关规定。 坚持该放的放开，该管的管牢。放宽对民营投资项目邀请招标 的限制，除关系公共利益和公共安全、规模较大、技术特别复 杂的项目，应充分尊重业主的意见，由业主自主选择招标方式。 集中有限的管理资源，重点加强对使用国有资金或集体资金项 目的监管。取消目前房地产、村居项目自有企业可以按三分之 一进行邀请招标的规定，严格按法律规定，为企业搭建平等竞 争的平台。二是大力推行清单计价招标。对使用国
22、有或集体资 金的项目，强制推行清单招标，实行合理低价中标，为国家节 约资金，同时也可从技术上加大串标的难度。三是积极探索项 目代建制，实行国有资金集中支付，这是工程管理体制改革的 长效举措，应积极探索逐步推行。 （三）建立建设行业综合监管机制。阴阳合同、违法分包、 带资垫资、工程款拖欠等建筑市场顽症单靠一个单位的力量是 第 13 页 难以解决的，应该着眼于加强中标后管理，发挥建设主管部门 的整体优势，建立由建管处总牵头，招标办、质监站、定额站、 劳保办、清欠办配合联动的综合监管机制，针对中标后管理中 存在的问题，逐步完善专业项目及劳务分包招标管理制度、工 程款支付担保制度、市场巡查制度，并进一
23、步完善基本建设程 序，将合同管理、项目分包、资金拨付等列为重点控制内容， 加强日常检查，并在综合验收时严格把关。 （四）加大信誉管理和执法力度。 信用缺失是制约建筑市 场健康有序发展的突出问题，应通过制度建设，加大对违法违 规行为的查处和打击力度，提高失信违规的成本。一是启用工 程领域行贿犯罪档案。检察机关已对建设领域经人民法院判决 犯有行贿罪的个人和单位建立了犯罪档案，并实现了全国联网。 今后凡是在本市行政区域内的建设工程招标，投标企业应先过 “廉关” ，凡记入行贿犯罪档案的，取消其投标资格，或给予一 定时期的限制投标。二是完善建设行业信用征集系统。结合信 用体系建设和管理信息化工作，尽快建
24、立和完善市场监管综合 信息系统，逐步完善以信用征集、信用评价、信用自律和失信 惩戒为主要内容的投标企业信用系统，激励投标企业诚实守信， 依法经营。三是加大违法行为查处力度。实行在建工程招标投 标情况专项检查制度，每季度对在建工程进行一次拉网式检查， 对规避招标、违法分包等行为，依法严厉查处。对串标等违法 第 14 页 现象，除取消当次投标资格外，给予一定的投标限制期，并扣 减信誉得分。对一些有串标嫌疑，但证据不充分的项目，在网 上开设专栏，经认定后及时予以曝光。 （五）全面提升区县有形市场管理水平。在岚山区设立交 易分中心，实行“五个统一”：统一监督管理，统一运行程序 和规定，统一发布工程信息
25、，统一使用评标专家库，统一收费 范围与标准。以样板引路，加大对各县有形市场建设的指导， 提高软硬件水平，统一管理制度，统一运行规范。 （六）建立教育制度监督并重的预防体系。坚持以人为本， 加强对人的教育管理和监督，筑牢反腐倡廉的思想道德防线、 制度防线和监督防线。一是建立有效的思想防范机制。创新教 育方式方法，引导招投标管理人员树立正确的权力观、利益观 和道德观，自觉坚持八荣八耻，形成以廉为荣，以贪为耻的良 好风尚。二是建立合理的权力运行机制。围绕招投标过程中的 关键环节，建立健全规章制度，强化对权力运行的制约。积极 探索电子辅助手段，加大制度的科技含量，减少人为因素对制 度运行的影响，最终实现让权力退出，靠制度运行。三是建立 全方位权力监督机制。继续完善“四位一体”的监督体系，疏 通行政监督、社会监督渠道，发挥各监督主体作用，实现招投 标全过程阳光操作。 第 15 页 特此报告。 二六年六月十三日 *