市城区行政区划问题的调查.docx

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1、第 1 页 市城区行政区划问题的调查 特征码 rQPGRgysWOwZHGVOkskr 根据组织上的要求，我集中时间，到城市口几个工作部 门和市城区一些地方，做了一段调查。我感到，随着城市持续 扩容提质，规模越来越大，内涵越来越丰富，城市工作也显得 越来越复杂，各方面所反映的问题日渐增多。我们的城市工作 应当摆脱小农经济的惯性影响，超越细枝末节的医头医脚，对 一些事关大的格局和长远发展的问题，做一些宏观和理性的思 考与把握。此次调查所涉及的诸多问题中，市城区行政区划的 矛盾较为突出和带有根本性，研究解决起来也最不容易。 调整市城区行政区划的三个方案 方案一 缩小鼎城区辖区，新辖区以武陵镇为中心

2、，连带 斗姆湖、石门桥及周边几个乡镇；鼎城区原辖大部分乡镇分别 划归周边区县，灌溪、白鹤山等江北周边乡镇划归武陵区。此 方案调整主旨是将武陵镇转变为一个名副其实的市辖城区，而 不再是一个实为“农业大县”的城关镇，以实现一江两岸，同 一体制、同等待遇和同步发展。调整难点是，鼎城区改变区县 隶属关系的乡镇中，干部群众心理调试的不确定性与实际融合 第 2 页 问题。方案的优越性在于，涉及调整的区乡（镇）机构变动很 小，相当部分乡镇归并邻县，也暗合将来“扩县缩省”的取向。 方案二 第一方案基本不变，在其基础上增设德山区。德 山区以德山开发区为中心，辖德山、石门桥、康家吉等，形成 一市三区的格局。此方案

3、的优势是，一市三区的行政区划与 城市总体规划的一城三区发展规划及一城三片的城市自然 组团形态高度吻合，是最有利于三地相对独立、竞相发展的， 也是最符合城市长远区划走向的，是一步到位的方案。其缺陷 是新增一个建制县级机构，报批工作浩繁。 方案三 以沅江为界，武陵、鼎城二区划江而治。德山划 归鼎城区，鼎城区江南部分亦剥离部分乡镇，归并到邻近县， 江北部分归并到武陵区及邻近县（市） 。此方案优点是，鼎城区 在城区的辖地扩大，实力增强，减少了乡村拖累，有利于形成 南北两岸比翼齐飞的发展势头。新的矛盾主要是德山开发区降 级管辖不利，同时影响了*难得的一城三片组团发展格局。 以上三套方案，共通之处是把武陵

4、镇及其周边地域变为一 个名副其实的市城区，不同之处在于德山的抉择：一是维持现 状，二是独立成区，三是充实江南城区实力。综合来看，德山 独立成区的第二方案最为理想，以武陵镇为鼎城区主要区域的 第一方案最为便捷，以德山充实江南城区实力的第三方案影响 最为复杂。如果决心实施调整，我倾向于保证第一方案，力争 第 3 页 第二方案。调整市城区行政区划的缘由 缘由之一 江南城区日见边缘化，与“一江两岸，共同繁 荣”渐行渐远。早在 20XX 年底，市委、市政府就作出了“江南 江北，共同繁荣”的重大决策，后又写进了政府工作报告 。 在城市创建的压力下，我们甚至跳出行政管理体制和财政体制 的约束，给江南城区实施

5、了特殊的管理和一定的投入。但时至 目前， “共同繁荣”仍然只是一种美好的想法。 “12.21”火灾后 我辗转桥南，更加重了这种印象。江南无论道路、绿化、排水、 市政等基础建设和城市形象、城市管理等各个方面相差甚远， 鼎城区有同志讲大致相差一到两个五年计划。江南城区的边缘 化趋势也在继续。鼎城区有关负责同志初步框算，江南城区在 江北城区购房的约有 5000 户，全区七成左右的科局乡镇干部已 在江北购房。武陵镇约有三四成的餐宿接待和娱乐休闲活动被 吸附到了江北。调查中大都认为：城区行政区划的不尽科学与 相应的财政体制，是江南江北发展难以均衡的制度性障碍。作 为城市一个区的鼎城区实质上仍是一个农业大

6、县，而一个财政 捉襟见肘的农业大县的城关镇，又怎么可能与年城建资金数以 亿计的江北城区齐头并进哩！有同志讲，可越过行政层级管辖， 市里直接投资建设武陵镇。实践证明其决策压力和行政关系的 协调成本、资金使用的管理成本都不小。可谓“口将言而嗫嚅， 足将行而趔趄” 。 缘由之二 武陵、鼎城、德山、柳叶湖四区之间的掣肘日 第 4 页 渐剧烈，反映了界限设置的变动需求和空间缓冲的客观要求。 此次调查中，各区之间由于区划限制而产生矛盾且难以协调的 反映甚为集中。比如柳叶湖的保护和发展，如果不把鼎城区的 花山、占天湖和白鹤山等区域纳入，其生态空间则会大打折扣。 柳叶湖的一位负责人对这些地方时或出现的挖山建房

7、现象，更 是抱憾遥望，心痛不已。德山开发区的负责人谈到德山的管理， 反映了与武陵区街居机构的协调成本，同时，对开发区的发展 也提出了朝鼎城区石门桥扩大地域的要求。江北城区的垃圾处 理场、公墓区及火葬场和江北城区防洪圈的完善等许多工程项 目都要在鼎城区白鹤山乡境内建设。市建设部门反映，他们在 道路建设、管网配置、供水供气等方面常常受制于各自区划的 束缚，总是放不开手脚，冲不出“围城” 。 缘由之三 鼎城区名不副实，城郊比例失调。鼎城区作为 市辖区，实际上仍是一个农业大县。从城市布局角度看，也可 视为城市郊区。但这个郊区显然太大了。目前，市城区人口 60 万，鼎城区人口剔除武陵镇还有约 80 万；

8、市城区建成区面积 50 平方公里，鼎城区面积约 2000 平方公里。市中心城区处于 一个诺大郊区的包围之中，比例悬殊过大，在全国来看也不多 见。城区，无论是现在，抑或城市总体规划中近百万人、 用地八九十平方公里的将来，还是未来人口超百万的更远规划， 都消受不了两千平方公里的郊区。这样的郊区，实际上就只能 是长期遥望城市，而与城市无缘的纯粹农业区域。它既遏制了 第 5 页 武陵区乃至市中心城区对外的辐射功能，亦减弱了其吸纳功能。 缘由之四 鼎城区区域经济未能充分享受城区经济的赐予， 又失去了农业经济的转移实惠，行政运行比较艰难。鼎城区的 同志介绍，鼎城区县改区后，并未享受到与武陵区一样的事权、

9、财权划分的好处。以城建投资体制为例，鼎城区就没有纳入市 城区统筹。这些年来，鼎城区通过非体制渠道做工作，共争取 城建投入 8000 万元，修一条路也不够。本有市城区之地利的江 南城区，非但不能借势发展，反而与一般县的城关镇也相形见 绌除了桥头一圈人头攒动的市场外。大量由城区管理要求 和利益趋使的行政行为，又使鼎城区业已存在的经济要素、城 市资源和近郊经济增长点，向江北城区转移、集中和划归。如 居民消费转移，公交线路经营权、出租车经营权等城市资产的 集中，再有柳叶湖、南坪岗、河伏等新兴城区的接连失去，建 于南坪岗的火车站市场群，对桥南形成了市场分割甚至恶性竞 争。此外，据鼎城区政府一位负责人比照

10、邻近农业大县框算， 这些年，因县改区而损失的上级对农业水利等农业生产和农村 公用事业的项目投资，每年以千万计。设置在鼎城境内的五六 座过桥过路收费站，也增加了全区行政成本和社会经济成本。 缘由之五 调整城区现行行政区划是市委市政府曾多年努 力未果的历史任务。 勾勒*撤地建市以来的轨迹，即可明了这段历史。 第 6 页 1987 年 10 月，原*地委行署拟定撤地建市初始方案： 设鼎城区（包括现在的武陵区和武陵镇及周边乡镇） 、德山区和 津市区。此方案因牵涉增设德山一个县级区划，民政部告之尚 需请示国务院领导，等待批复。 1988 年 1 月，国务院批准现行方案。当时，由于原地 市之间竞争活动加剧

11、，地委行署指示，满足条件， “抓紧时间， 改了再说” 。于是，后来拟定的现行方案得到国务院批复。值得 注意的是，当时国务院批复的武陵区范围就包括了武陵镇及其 石门桥、斗姆湖、康家吉等四镇五乡；鼎城区辖其余 36 个乡镇， 区政府驻地不变。后来，由省地协调，但未全部实施。 1988 年 3 月-1991 年 12 月，市政府要求重新调整区划 未果。在这不到三年的时间里，市政府先后七次向省政府、民 政厅和国家民政部行文请示或专门汇报，要求调整现行城区区 划。其方案是：恢复*县，武陵区、鼎城区以沅水为界划分行 政区域。其方案要点是恢复*县，特别是德山划归鼎城区，江 北乡镇划归武陵区。1989 年 3

12、 月 21 日，民政部批复称：经国 务院同意，鉴于*市的行政区划变更时间不长，近期内不宜再 作新的变动。重新调整区划的努力至此告一段落。 当时，撤地建市刚刚完成，就要求重新调整区划的背景原 因是：由于撤地建市过程中的急于求成， “致使在城市设区与* 县建制这一关键环节上出现了失误” （引自常政报199325 号文） ，一市两区实际上还是过去的一小市及一大县，体制和 第 7 页 发展中的矛盾出现。一方面，市城区一区独大，市区合一，职 能重合，市区间的矛盾让市委、市政府头痛。更重要的一方面， 是原*县干部群众，对始建于汉高祖 5 年、承载 2100 年多年历 史的*县一朝消失，一片哗然，抱憾不已，

13、也对在全国颇负盛 名的农产品基地县的形象和地位感到忧虑。于是，纷纷上书， 反响强烈。 1993 年 6 月，市政府行文省政府，再次提出调整区划， 仍然未果。此次方案为：增设德山区，辖武陵镇、德山、石门 桥、斗姆湖、康家吉；恢复*县，政府驻地不变；扩大武陵区。 此次动议之后，市城区行政区划的大局调整问题，终因屡屡受 挫，而无人再提。 光阴荏苒，这一搁置就是 12 年，从撤地建市起算，已长达 17 年。*再次调整行政区划的时空环境，又要重新认知与把握 了：古老的*县终于无情地淡出了人们的记忆历史的缠绵 情感在现实的政治力量面前终归是柔弱无力的鼎城区的概 念却已渐入人心。由此，恢复*县的情结，在调整

14、区划中已不 足虑了。随着城市规模的日益扩张和城市质量的迅速提升，如 何按城市发展总体规划界定区划，如何实现共同繁荣、统筹发 展，诸如此类的现实问题却大大凸现出来了。再按照行政区划 管理层的经验说法，一项新的行政区划的调整运行 10 年以上， 其利弊得失通常就看得比较清楚了，这也就有了再次调整的可 能性。于是，这项历史任务也就摆到了我们面前。 第 8 页 结束的话 行政区划，国之大政。行政区划是国家结构的一种基本组 织形式，是中央政府行使全国行政管理的基本路径。调整行政 区域，为行政大计，牵一发而动全身。由此，历代为政者力求 稳定，但现实政治、经济形势的变化和社会生产生活方式及其 交通、通讯等技

15、术的变迁与发展，又不断地对行政区划提出变 动的要求。行政区划的历史也就成为了一部相对稳定和绝对变 动相统一的辩证前行历史。 勿庸讳言，调整行政区划，工作量浩繁，决策要求高。有 人形容为“捅马蜂窝” ，也有人说是自找麻烦，还有人讲是“前 人栽树，后人乘凉” 。一次调整，几年才能步入常态。这些说法， 从一定意义上讲，都是入木三分，有见地的。但是，我们还可 以从更高一点的层面和境界来看，*市调整城区行政区划，是 为了实现城市各板块均衡和协调发展，是为了实现城市的可持 续科学发展。先进的制度容纳和孕育先进的生产力，制度创新 具有宏观性和根本性，它对于经济社会发展的意义要远高于各 种微观的创新。记不清是哪一位北京的理论工作者说过：古今 中外历史表明，哪块地方、哪个民族能否发展，一是看水，二 是看制度。此话确有让人思考之处。因此，制度建设也是政绩， 虽然一时不那么抢眼，甚至还有些碍眼。在某些特殊的背景下， 当旧的制度设计明显障碍社会运行时，制度创新的政绩价值也 会更加重大和长远。我认为调整*市城区行政区划，就是这样 第 9 页 的制度创新。